ข่าวเชิงวิเคราะห์ “ธรรมาภิบาลระบบพลังงานไทย” (2) โดย ….. ทีมข่าวพิเศษ
ASTVผู้จัดการรายวัน – ยื่นดาบฟันบิ๊กข้าราชการอุ้ม ปตท. ละเว้นไม่กำกับให้การทำธุรกิจแข่งขันอย่างเสรีเป็นธรรม เอื้อประโยชน์สารพัดทั้งกำหนดโครงสร้างราคาน้ำมันอิงสิงคโปร์ อนุญาตให้ควบรวมกิจการเพื่อผูกขาดธุรกิจน้ำมัน เข้าข่ายขัดกม.อาญา มาตรา 157 และขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา 84 ที่บัญญัติให้รัฐต้องกำกับธุรกิจแข่งขันเสรีเป็นธรรม ป้องกันผูกขาดตัดตอนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมและคุ้มครองผู้บริโภค
การตรวจสอบธรรมาภิบาลในระบบพลังงานของประเทศ ของคณะกรรมาธิการศึกษา ตรวจสอบเรื่องการทุจริตและเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา ที่มีนางรสนา โตสิตระกูล เป็นประธาน ซึ่งเชื่อมโยงการศึกษา 3 เรื่องสำคัญที่เกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กัน คือ กรณีความขัดแย้งทางผลประโยชน์ของเจ้าพนักงานรัฐกับบทบาทกรรมการบริษัทเอกชนด้านพลังงาน กรณีการปรับอัตราค่าบริการส่งก๊าซธรรมชาติ (ค่าผ่านท่อก๊าซธรรมชาติ) ของบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) และกรณีธรรมาภิบาลที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการบริหารจัดการ และกำกับดูแลพลังงานไทย มีข้อสรุปว่า มีการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ 2550 และกฎหมายอาญา มาตรา 157 ข้อหาละเว้นการปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หมวด 5 เรื่อง แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 7 ว่าด้วย แนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ มาตรา 84 (5) ได้บัญญัติถึงหน้าที่ของรัฐว่า “รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ โดยกำกับให้การประกอบกิจการมีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ป้องกันการผูกขาดตัดตอนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม และคุ้มครองผู้บริโภค”
แต่จากการศึกษาของกรรมาธิการฯ พบว่า เจ้าพนักงานของรัฐระดับสูงจากหน่วยงานต่างๆ ซึ่งมีหน้าที่กำหนดนโยบายและกำกับดูแลกิจการพลังงาน และได้เข้าไปเป็นประธานหรือเป็นกรรมการในบริษัทรัฐวิสาหกิจด้านพลังงานที่มีรัฐถือหุ้นใหญ่ในฐานะตัวแทนภาครัฐ เพื่อกำกับดูแลด้านนโยบายและการดำเนินธุรกิจให้เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ แต่กลับไม่ได้กำกับให้บริษัทธุรกิจพลังงานเหล่านั้นดำเนินการแข่งขันอย่างเสรีเป็นธรรม หรือคุ้มครองผู้บริโภค
ดังข้อเท็จจริงที่ปรากฏว่า บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) สามารถถือหุ้นในกิจการด้านพลังงานในสัดส่วนที่สูง เช่น ด้านกิจการน้ำมัน ปตท.เป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ในโรงกลั่นน้ำมัน 5 แห่ง จากที่มีโรงกลั่นขนาดใหญ่ในประเทศทั้งหมด 6 แห่ง และยังอนุญาตให้มีการควบรวมกิจการกับบริษัทธุรกิจน้ำมันอื่นๆ ทำให้ไม่เกิดการแข่งขันด้านราคาน้ำมัน
ยิ่งไปกว่านั้นรัฐยังเปิดช่องกฎหมายให้เจ้าพนักงานของรัฐ ผู้กำหนดนโยบายและกำกับดูแลธุรกิจพลังงานสามารถเป็นกรรมการในบริษัทเอกชนได้ อันเป็นมูลเหตุที่สำคัญที่ก่อให้เกิดปัญหาด้านธรรมาภิบาลที่อาจนำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งทางผลประโยชน์ (Conflict of Interest) ระหว่างรัฐกับเอกชน และการกระทำอันเอื้อประโยชน์ต่อเอกชนบางกลุ่ม ซึ่งขัดกับกฎหมายมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา
ตัวอย่างเช่น การอนุมัติโครงสร้างราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่น โดยใช้ราคาสิงคโปร์บวกค่าขนส่ง และค่าอื่นๆ ที่มิได้เกิดขึ้นจริง โดยให้เหตุผลว่า เพื่อให้เกิดแรงจูงใจกับโรงกลั่นน้ำมัน ทั้งที่ปัจจุบันโรงกลั่นเหล่านั้นสามารถผลิตน้ำมันสำเร็จรูปส่งออกไปขายยังต่างประเทศ จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นดุลยพินิจเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค
นอกจากนี้ การที่เจ้าหน้าที่รัฐมิได้ดำเนินการทวงคืนสาธารณสมบัติที่ได้มาโดยการใช้อำนาจมหาชน ตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดอย่างครบถ้วน ได้แก่ ท่อส่งก๊าซทั้งบนบกและในทะเล ยิ่งกว่านั้น ยังได้ออกหลักเกณฑ์ “คู่มือการคำนวณราคาก๊าซธรรมชาติและอัตราค่าบริการส่งก๊าซธรรมชาติ” ที่อนุญาตให้มีการนำท่อก๊าซที่ตัดค่าเสื่อมหมดแล้วมาประเมินมูลค่าใหม่ เพื่อปรับราคาค่าผ่านท่อได้และได้อนุมัติให้ ปตท.สามารถปรับขึ้นราคาค่าผ่านท่อ และเพิ่มผลกำไรมากขึ้นในสถานการณ์ที่ราคาก๊าซธรรมชาติทั่วโลกกำลังลดลงอย่างต่อเนื่อง
“การที่เจ้าหน้าที่รัฐละเลยการกำกับดูแลที่ต้องไม่ให้บริษัทธุรกิจพลังงานสามารถผูกขาด จึงทำให้ ปตท.สามารถดำเนินกิจการก๊าซธรรมชาติแบบผูกขาด โดยไม่มีคู่แข่งทั้งธุรกิจการจัดหา การให้บริการท่อส่งก๊าซ การแยกก๊าซ การจัดจำหน่าย ปตท.จึงสามารถกำหนดราคาก๊าซธรรมชาติได้อย่างเบ็ดเสร็จ ซึ่งขัดต่อบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ปรากฏว่าข้าราชการที่เข้าไปเป็นกรรมการในฐานะตัวแทนของรัฐ ซึ่งเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ จะมีการคัดค้านหรือกำกับดูแลให้บริษัทต้องดำเนินการตามที่กฎหมายบัญญัติ”
กรรมาธิการฯ จึงมีความเห็นว่า การที่เจ้าพนักงานของรัฐที่มีบทบาทในฐานะผู้กำหนดนโยบายและกำกับดูแลธุรกิจกลับสวมบทบาทกรรมการในบริษัทของธุรกิจที่ต้องกำกับโดยได้รับค่าตอบแทนในอัตราสูงจากบริษัท (ไม่ว่าบริษัทเหล่านั้นจะมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจหรือเอกชนก็ตาม) เป็นรากฐานสำคัญอันนำมาซึ่งปัญหาความขัดแย้งทางผลประโยชน์ เพราะเจ้าพนักงานเหล่านั้นต้องปฏิบัติหน้าที่ทั้งในฐานะผู้กำกับดูแล และหน้าที่ของการเป็นกรรมการขององค์กรที่ต้องทำกำไรสูงสุดให้กับองค์กร จึงขัดต่อจรรยาบรรณในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐที่จะต้องกำกับดูแลด้านนโยบาย และการประกอบธุรกิจโดยไม่เอาเปรียบผู้บริโภคเพื่อประโยชน์สูงสุดของรัฐและประชาชน
ภาวะดังกล่าวนี้ทำให้เจ้าพนักงานของรัฐมีบทบาททับซ้อนกันที่อาจทำให้นโยบายด้านพลังงานของรัฐถูกครอบงำจากผลประโยชน์ของภาคธุรกิจ ซึ่งเป็นต้นตอของปัญหาด้านธรรมาภิบาลในระบบพลังงานของประเทศ
ประสาท มีแต้ม นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ได้ยกตัวอย่างรูปธรรมที่ชี้ให้เห็นว่าโรงกลั่นไทยขายน้ำมันแพงกว่าสิงคโปร์ โดยที่เจ้าพนักงานซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้กำกับดูแลกิจการพลังงาน ไม่ได้ทำหน้าที่ปกป้องประโยชน์ของประชาชน ไม่ให้ผู้บริโภคถูกเอาเปรียบ โดยอ้างข้อมูลจากวารสาร “นโยบายพลังงาน” ฉบับล่าสุด (เดือนม.ค. – มี.ค. 52) ที่จัดทำโดยกระทรวงพลังงาน
เนื้อหาในวารสารฉบับดังกล่าว รายงานว่า เมื่อวันที่ 3 มี.ค. 52 ราคาน้ำมันสำเร็จรูปชนิดดีเซลหมุนเร็วหน้าโรงกลั่นของสิงคโปร์ ราคา 46.36 เหรียญต่อบาร์เรล หรือเมื่อเปลี่ยนหน่วยเป็นบาทต่อลิตรจะเท่ากับ 10.52 บาทต่อลิตร (อัตราแลกเปลี่ยน 36.06 บาท/เหรียญสหรัฐฯ และ 1 บาร์เรล เท่ากับ 159 ลิตร) แต่ราคาหน้าโรงกลั่นในประเทศไทย ที่รายงานโดยกระทรวงพลังงาน เท่ากับ 12.04 บาทต่อลิตร ซึ่งแพงกว่าสิงคโปร์ถึงลิตรละ 1.52 บาท หรือแพงกว่าถึงร้อยละ 14.4
ดังนั้น เมื่อเปรียบเทียบกับสิงคโปร์ โรงกลั่นไทยได้เอากำไรเกินกว่าควรจะเป็นถึงอย่างน้อยลิตรละ 1.20 – 1.30 บาทต่อลิตร ซึ่งในแต่ละเดือนคนไทยใช้ดีเซลหมุนเร็ว ประมาณ 1,500 ล้านลิตร คนไทยจึงถูกขูดรีดจากค่าการกลั่นเพียงอย่างเดียวไปถึงเดือนละ 1,800 – 2,000 ล้านบาท
//////////////////////////////////////////
ตารางแสดงตัวอย่างเจ้าพนักงานของรัฐที่เป็นกรรมการในบริษัทธุรกิจพลังงาน (จากข้อมูลปี 2551)
นายพรชัย รุจิประภา ปลัดกระทรวงพลังงาน
- ประธานกรรมการ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)
- กรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ
- อดีตกรรมการ บริษัทผลิตไฟฟ้า จำกัด (EGCO) (ลาออกปี ๒๕๕๐)
- ประธานคณะอนุกรรมการการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า
- ประธานกรรมการ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) (ลาออกปี ๒๕๕๐)
- ประธานกรรมการพิจารณาปรับปรุงแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย
- ประธานกรรมการ บริษัท ปตท. เคมิคอล จำกัด(มหาชน) (PTTCH)
- ประธานกรรมการ สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (EFAI)
- ประธานกรรมการ บริษัท ปตท. อะโรเมติกส์ และการกลั่น จำกัด (มหาชน) (PTTAR)
นายณอคุณ สิทธิพงศ์ รองปลัดกระทรวงพลังงาน
-ประธานกรรมการ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)
-ประธานอนุกรรมการกำกับดูแลอัตราค่าไฟฟ้าและค่าบริการ
- กรรมการบริษัท ไทยออยล์ จำกัด (มหาชน) (ลาออกปี ๒๕๕๐)
นายอำพน กิตติอำพน เลขาธิการสภาพัฒน์
- กรรมการบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)
- ประธานกรรมการ บริษัท การบินไทย
- กรรมการ บริษัท ปตท. อะโรเมติกส์และการกลั่น จำกัด (มหาชน) (PTTAR)
นายไกรฤทธิ์ นิลคูหา รองปลัดกระทรวงพลังงาน
- กรรมการ บริษัท ไทยออยล์ จำกัด (มหาชน) (TOP)
-ประธานอนุกรรมการในคณะกรรมการปิโตรเลียม ดังนี้
- อนุกรรมการกลั่นกรองเรื่องราวตามมาตรา ๖๙ และ ๗๐ แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔
- อนุกรรมการพิจารณาร่างสัมปทานปิโตรเลียมและปัญหากฎหมาย
- อนุกรรมการบริหารเงินอุดหนุนเพื่อการพัฒนาปิโตรเลียมในประเทศไทย
- อนุกรรมการพิจารณากำหนดราคาก๊าซธรรมชาติ
- อนุกรรมการพิจารณาและวางแผนการจัดการปิโตรเลียม
- อนุกรรมการพิจารณาและวางแผนการจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่เขตไหล่ทวีปทับซ้อน
นายคุรุจิต นาครทรรพ อธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ
- ประธานกรรมการ/ กรรมการอิสระ บริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน) (PTTEP)
- กรรมการ บริษัท ผลิตไฟฟ้าราชบุรีโฮลดิ้ง จำกัด(มหาชน)
นายเมตตา บันเทิงสุข อธิบดีกรมธุรกิจพลังงาน
- กรรมการ บริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม จำกัด(มหาชน) (PTTEP)
- กรรมการ คณะกรรมการสถาบันพลังงานเพื่ออุตสาหกรรม (IIE) สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย
นายพานิช พงศ์พิโรดม อธิบดีกรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน
- กรรมการบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)
นายวีระพล จิรประดิษฐกุล ผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน
- กรรมการ บริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน) (PTTEP)
- กรรมการ สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (EFAI)
