บทเรียนหยุดยิงที่ “อาเจะห์” เมื่อแผนสันติภาพเพาะปัญหาใหม่

ไม่ว่าผู้ที่อ้างว่าเป็นตัวแทนประชาชนปาตานีที่ไปยืนจับมือกับ พล.อ.ขวัญชาติ กล้าหาญ ในวังโบกอร์ที่อินโดนีเซีย โดยมีรองประธานาธิบดีเจ้าบ้านฉีกยิ้มอยู่ระหว่างกลางจะมีบทบาทชี้นำกลุ่มติดอาวุธในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้มากน้อยหรือไม่เพียงใด แต่ภาพที่ปรากฏก็ตอกย้ำให้เห็นชัดเจนว่ากระบวนการเจรจาอันมีฐานะเป็นงานการเมืองอย่างหนึ่งยังมีความเคลื่อนไหวให้เห็นอยู่เลาๆ

เป็นไปได้ว่าอินโดนีเซียที่เพิ่งผ่านกระบวนการเจรจาสันติภาพที่มีคนกลางจากประเทศที่สามเข้าไปมีส่วนร่วมเพื่อดับไฟสงครามกลางเมืองที่อาเจะห์เมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมา และในระหว่างนี้ก็กำลังดำเนินการสถาปนาสันติภาพขึ้นเหนือพื้นที่ทางตอนเหนือของประเทศนั้น น่าจะเป็นบทเรียนสำคัญต่อประเทศไทยได้เป็นอย่างดี เพราะหลังการเดินทางเยือนประเทศอินโดนีเซียอย่างเป็นทางการเมื่อปลายเดือน มี.ค.ของนายสมัคร สุนทรเวช นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น คณะรัฐมนตรีก็มีมติในวันที่ 3 มิ.ย.ที่ผ่านมา ระบุให้มีการแลกเปลี่ยนด้านข่าวกรองระหว่างสองประเทศ และเน้นย้ำให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีการศึกษากระบวนการสันติภาพใน “กรณีอาเจะห์” เพื่อเป็นต้นแบบสำหรับการดับไฟที่ชายแดนใต้

กระบวนการสันติภาพดังกล่าวส่งผลอย่างเป็นรูปธรรมขึ้นหลังจากที่มีการสู้รบด้วยอาวุธมาเป็นระยะเวลาประมาณ 30 ปี ของขบวนการอาเจะห์เสรี (GAM) ที่มีเป้าหมายประกาศเอกราชจังหวัดอาเจะห์ออกเป็นประเทศใหม่ และขณะนี้ข้อตกลงเฮลซิงกิ (Helsinki Accord) ที่เป็นจุดเริ่มต้นการหยุดยิงก็กำลังดำเนินอยู่ทีละขั้น แต่ในขณะนี้ผู้คนในอาเจะห์กำลังเผชิญกับปัญหาใหม่ๆ ที่กำลังท้าทายพวกเขาอยู่ ขณะที่สถานการณ์ที่ชายแดนใต้ของประเทศไทยอาจจะเรียกได้ว่ากำลังก้าวเข้าสู่กระบวนการที่ตามหลังอาเจะห์ไป แม้ว่าระยะห่างจะยังทิ้งช่วงยาวไกลพอควร

อย่างไรก็ตาม บทเรียนจากเพื่อนบ้านคงไม่ได้ก่อประโยชน์ให้กับฝ่ายที่กำลังพูดคุยอยู่เพียงถ่ายเดียวนั้น หากแต่เป็นบทเรียนที่ทุกคนในสังคมนั้นๆ ควรได้รับรู้เช่นกัน ปลายเดือน ก.ค.ที่ผ่านมา มูลนิธิเอเชียและสถาบันพระปกเกล้าเป็นเจ้าภาพต้อนรับนายวิรัตมาดินาตา เลขาธิการกลุ่มฟอรั่มเอ็นจีโออาเจะห์ (General of Aceh NGO Forum) เพื่อมาอภิปรายบทเรียนของกระบวนการสันติภาพและข้อท้าทายใหม่ๆ ที่เกิดขึ้น

ข้อสรุปของวิรัตมาดินาตาในวันนั้น อาจพอทำให้มองเห็นว่า แม้ว่าจะมีการหยุดยิงจะเกิดขึ้น ส่งผลให้การล้มตายจากสงครามกลางเมืองลดน้อยลง แต่ก็ใช่ว่าสันติภาพจะก่อตัวขึ้นได้โดยง่าย

เหตุการณ์สึนามิถล่มคาบสมุทรอาเจะห์เมื่อปลายปี 2547 ได้เป็นตัวขับเร่งสำคัญให้กระบวนการเจรจาระหว่าง GAM กับรัฐบาลอินโดนีเซียลุผลในที่สุด หลังจากที่ก่อนหน้านั้นได้มีความพยายามจะต่อช่องพูดคุย (Peace Talk) ไปบ้าง แต่ก็ล้มเหลว กระทั่งข้อตกลงเฮลซิงกิซึ่งจัดทำขึ้นระหว่างที่มีการประกาศใช้กฎอัยการศึกและการกวาดจับกันขนานใหญ่อีกครั้งในช่วงปี 2548

วิรัตมาดินาตา สรุปความว่า ข้อตกลงดังกล่าวคือกรอบการสร้างสันติภาพซึ่งครอบคลุมใน 3 มิติ ได้แก่ ด้านการจัดการเขตปกครองพิเศษ ซึ่งจะรับผิดชอบโดยรัฐบาลท้องถิ่นของอาเจะห์ ด้านการจัดการความมั่นคง ซึ่งจะมีผู้เกี่ยวข้องสามฝ่าย คือ สหภาพยุโรป GAM และรัฐบาลอินโดนีเซีย และด้านสุดท้ายคือด้านการจัดการสังคม การเมือง กฎหมายและเศรษฐกิจ ซึ่งจะบริหารผ่านกองทุนสันติภาพและการฟื้นฟู

เขตปกครองพิเศษเป็นทางออกสำหรับการเมืองการปกครองที่อาเจะห์ ซึ่งดูเหมือนว่าเนื้อหาของมันจะเป็นสิ่งที่ได้รับการยอมรับแก่ทุกฝ่าย ดังการเลือกตั้งรัฐบาลท้องถิ่นที่เกิดขึ้นก่อนหน้านี้ แต่ก็พบว่ายังมีข้อจำกัดในการที่ทำให้ข้อตกลงที่ดีต่างๆ เหล่านั้นก่อรูปเป็นจริงขึ้นมา อาทิเช่น รายได้จากทรัพยากรปิโตรเลียมก็ยังไม่ลงตัว ศาลสิทธิมนุษยชนซึ่งจะรับผิดชอบคดีละเมิดสิทธิฯ ที่เกิดขึ้นไม่ว่าจะเป็นการกระทำของฝ่ายใดก็ตาม การจัดตั้งคณะกรรมการค้นหาความจริงร่วมกัน ฯลฯ ซึ่งพบว่าความอ่อนแอของรัฐบาลอาเจะห์กลับเองส่งผลให้รูปธรรมหลายอย่างไม่เกิดขึ้นจริง

“โดยตัวของข้อตกลงเฮลซิงกินั้นเป็นเรื่องที่ดีมาก ดีจนกระทั่งฝ่ายเคลื่อนไหวหยุดเคลื่อนไหว แต่ปัญหาคือจะทำอย่างไรที่จะให้เกิดขึ้นจริง”

เขาอธิบายเพิ่มเติมว่า จริงๆ แล้ว เขตปกครองพิเศษอาเจะห์ก็ไม่ได้แตกต่างกับการปกครองท้องถิ่นในส่วนอื่นๆ มากนัก หากแต่มีรายละเอียดที่เพิ่มเข้ามา อาทิเช่น ภายในพื้นที่พิเศษแห่งนี้จะมีการนิรโทษกรรมฝ่ายขบวนการ GAM มีการจัดตั้งคณะกรรมการค้นหาความจริง รวมถึงการตั้งกองทุนสันติภาพฯ เพื่อทำการช่วยเหลืออดีตนักต่อสู้ เป็นต้น

แต่ถึงกระนั้น สิ่งที่น่าจะสนใจคือข้อเสนอ “เขตปกครองพิเศษ” เช่นนี้ มีปฏิกริยาอันหลากหลายจากคนอินโดนีเซีย ในมุมของวิรัตมาดินาตา เขาพบว่าประชาชนส่วนใหญ่เห็นด้วย แต่มีนักการเมืองบางคนที่มองว่ารัฐบาลกลางยอมให้กับ GAM มากเกินไป สิ่งที่ตามมามากกว่านั้นคือมีประชาชนในบางพื้นที่ที่ต้องการได้รับสิทธิเช่นเดียวกันคนอาเจะห์ เช่น การเลือกตั้งท้องถิ่นที่ไม่ต้องสังกัดพรรคการเมือง เป็นต้น

ขณะที่ด้านความมั่นคง ข้อตกลงเฮลซิงกิได้จัดตั้งคณะผู้สังเกตการณ์อาเจะห์ (AMM) เพื่อเป็นกลไกหลักในการกำกับดูแลกระบนการปลอดอาวุธและลดกำลังพลตามข้อตกลง ซึ่งบุคคลที่มีบทบาทในคณะดังกล่าวก็รวมถึงนายทหารบางส่วนจากประเทศไทยด้วย คณะทำงานดังกล่าวทำหน้าที่เช่นว่า ให้ทางการอินโดนีเซียถอนทหารจำนวน 2.5 หมื่นนายและตำรวจ 6 พันนายออกจากพื้นที่ ในขณะที่ GAM ส่งมอบอาวุธคืนแก่ทางการและปรับสภาพไปเป็นองค์กรภาคประชาสังคม โดยห้ามติดอาวุธอีกต่อไป ทั้งนี้ เพื่อให้มั่นใจว่าจะไม่มีอาวุธอยู่ในพื้นที่อีก

ส่วนด้านการจัดการสังคม การเมือง และเศรษฐกิจ จะมีกองทุนเพื่อสันติภาพและการฟื้นฟูเพื่อช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ความขัดแย้งและสมาชิกกลุ่มติดอาวุธให้กลับมาใช้ชีวิตในสังคมได้โดยปกติสุข โดยเฉพาะสมาชิกของ GAM ที่มีอยู่กว่า 1.5 หมื่นคน โดยมีคณะกรรมการ BRA ดูแล กองทุนดังกล่าวนี้มีงบประมาณประมาณ 3 พันล้านรูปี แต่ถึงกระนั้น วิรัตมาดินาตาก็มองว่า การมุ่งช่วยเหลือโดยเอาเงินเป็นตัวตั้งก็อาจจะยังไม่เพียงพอ

ปัญหาใหญ่ของอาเจะห์หลังกระบวนการสันติภาพคือทำอย่างให้นโยบายที่สวยหรูแปรเป็นจริงให้ได้ ในขณะที่ปัญหาใหม่ๆ ก็เข้ามาท้าทายผู้คนในพื้นที่แห่งนี้ โดยเฉพาะสิ่งที่เห็นได้อย่างชัดเจนก็คือ ปัญหาอาชญากรรมที่มีสถิติพุ่งสูงขึ้น ซึ่งเกิดขึ้นพร้อมๆ กับที่ไม่มีใครสามารถยืนยันข้อมูลได้ชัดเจนว่าจำนวนอาวุธที่ทางสมาชิกกลุ่มเคลื่อนไหวใต้ดินนำมามอบให้กับทางการนั้นยังมีหลงเหลืออีกมากน้อยเพียงใด ทั้งนี้เพราะตัวเลขในบัญชีส่งมอบนั้นไม่ตรงกับที่มีอยู่จริงมากเช่นกัน

"ใน GAM เองก็แบ่งเป็นกลุ่มๆ บางกลุ่มเข้าถึงอำนาจ เข้าถึงทรัพยากร ส่วนใหญ่ได้แก่พวกแกนนำ แต่ที่เป็นปัญหาคือ คนที่เข้าไม่ถึง บางคนก็ยังไม่รู้ว่าจะเข้าสู่สังคมอย่างไร”

วิรัตมาดินาตา ย้ำว่า จะว่าไปแล้วเรื่องอาชญากรรมหลังยุติความขัดแย้งจะต้องเป็นสิ่งที่ควรวางไว้ในกระบวนการสันติภาพด้วย ซึ่งเป็นบทเรียนในกรณีของอาเจะห์ที่พบว่า AMM ก็เลิกภารกิจไปเสียเฉยๆ

ส่วนกลุ่ม BRA ที่ดูแลกองทุนฯ ที่เริ่มต้นด้วยองค์ประกอบอันหลากหลายทั้งนักวิชาการและนักวิชาการ แต่เมื่อรัฐบาลมาเทคโอเวอร์ กลุ่มที่ก่อตั้งเหล่านี้ก็ถอนตัวออกไป ถึงปัจจุบันนี้อาจเรียกได้ว่าองค์กรที่ก่อตั้งตามข้อตกลงสันติภาพเฮลซิงกิไม่ได้ทำงานตามภารกิจให้ลุล่วงสมบูรณ์แต่อย่างใด ในขณะที่กลุ่มต่างชาติที่เข้าให้การช่วยเหลือก็ทยอยกันถอนตัวออกเพิ่มขึ้น หลังจากที่พบเจอปัญหาภายในใหม่ๆ

ปัญหาสำคัญที่ท้าทายอีกประการเป็นผลมาจากการปรับตัวจากกลุ่มติดอาวุธของ GAM มาเป็นคณะกรรมการเปลี่ยนผ่านแห่งอาเจะห์ (KPA) ซึ่งเป็นองค์กรบนดินที่มีโครงสร้างถอดมาจาก GAM บุคลากรในตำแหน่งก็เป็นคนเดิมที่คุยกันแต่เรื่องเดิมๆ ในขณะที่คนกลางที่เข้ามาสังเกตุการณ์และสรรค์สร้างกระบวนการสันติภาพก็ไม่ได้ติดตามตรวจสอบต่อ

“คนกลางที่จะเข้าไปทำงานในพื้นที่ความขัดแย้งจะต้องอยู่ให้นาน เพื่อผูกมัดกับคนในพื้นที่ เพื่อติดตามดูว่ากลุ่มติดอาวุธเช่น GAM เปลี่ยนไปอยางไรบ้าง”

ในมุมของเอ็นจีโออย่างเขา วิรัตมาดินาตา มองเห็นว่าวินาทีนี้กลุ่มประชาสังคมในอาเจะห์เองก็ยังมีความอ่อนแอและไม่พร้อมที่จะทำงานตรวจสอบและกำกับการเปลี่ยนแปลงของ GAM และรัฐบาลอาเจะห์เพียงพอ บทบาทของคนนอกที่เป็นกลางซึ่งเริ่มหายไปเป็นสิ่งที่เขากังวลยิ่ง

“เป็นไปไม่ได้หรอกที่จะสร้างสันติภาพได้ในช่วงเวลาแค่ 18 เดือน แม้ว่าแกนนำของ GAM จะได้เข้าไปมีตำแหน่งสำคัญในรัฐบาลอาเจะห์ก็เถอะ คนชอบพูดกันว่าเรามีสันติภาพแล้ว แต่จริงๆ ข้างในมันไม่ใช่หรอก”

นอกจากปัญหาอาชญากรรมที่เพิ่มขึ้นจะเป็นสัญญาณที่บ่งให้เห็นแนวโน้มแล้ว เลขาธิการฟอรั่มเอ็นจีโออาเจะห์ ยังชี้ให้เห็นความขัดแย้งครั้งใหม่ที่กลุ่ม Aceh Leuser Antara (ALA) และ Aceh Barat-Selatan (ABAS) ซึ่งเป็นกลุ่มย่อยภายในที่เรียกร้องแยกตัวเป็นเอกราชจากอาเจะห์อีกที นอกจากนี้ ยังมีสัญญาณจากการที่ข้อตกลงเฮลซิงกิไม่ได้มีการระบุถึงกระบวนการผลักดันระบบศาลชะรีอะห์ ซึ่งเคยเป็นข้อเรียกร้องส่วนหนึ่งของความเป็น “รัฐอิสลาม” จากแกนนำปีกศาสนาของ GAM ว่าอาจจะเป็นชนวนของความขัดแย้งรอบใหม่

“หากเกิดอะไรที่มันรุนแรงขึ้นมาอีก ผมก็ไม่รู้สึกแปลกใจอะไรเลย”