พ.ร.บ.ปิโตรเลียมกับเพลง “จดหมายผิดซอง” : คสช.ช่วยได้ไหม? / ประสาท มีแต้ม

 
คอลัมน์ : โลกที่ซับซ้อน
โดย...ประสาท  มีแต้ม
 
ผมเชื่อว่าท่านผู้อ่านที่มีอายุ 30 ปีขึ้นไปน่าจะเคยได้ยินเพลงลูกทุ่ง “จดหมายผิดซอง” ขับร้องโดยมนสิทธิ์ คำสร้อย เป็นเพลงที่ดังมากจนได้รับรางวัลโทรทัศน์ทองคำเมื่อปี 2540 ดังนั้น คนรุ่น 30 ปีขึ้นไปจึงน่าจะโตพอที่จะจำความได้แล้ว

แต่ก่อนจะเล่าต่อไป เพื่อเอาใจท่านผู้อ่านที่มีเวลาน้อย ผมขอเรียนสรุปไว้ตั้งแต่ตอนนี้เลยว่า สาเหตุที่คนไทยต้องซื้อก๊าซหุงต้มในราคาแพงกว่าเจ้าของอุตสาหกรรมปิโตรเคมีถึงเกือบสองเท่านั้น เกิดจากปรากฏการณ์ “จดหมายผิดซอง” ที่อยู่ใน พ.ร.บ. ปิโตรเลียมนั่นแหละ

นอกจากนี้ การที่ประเทศไทยส่งน้ำมันดิบออกต่างประเทศปีละกว่า 3.5 หมื่นล้านบาท ทั้งๆ ที่มีการนำเข้าน้ำมันดิบจำนวนมาก รวมทั้งการส่งน้ำมันสำเร็จรูป (มูลค่าปี 2556 เกือบ 4 แสนล้านบาท) ในราคาที่ถูกกว่าขายให้คนไทยที่หน้าโรงกลั่นก็เป็นเพราะปรากฏการณ์ “จดหมายผิดซอง” เช่นเดียวกัน

กลับมาต่อกันที่เรื่องเพลงเดิมครับ เนื้อเพลงกล่าวถึงหนุ่มคนหนึ่งซึ่งได้รับจดหมายทางไปรษณีย์ของสาวที่เคยบอกว่ารักเขา เนื้อเพลงเริ่มต้นด้วยความรู้สึกที่แสนดีใจเพราะจำลายมือหน้าซองได้ แต่เมื่อเขาเปิดจดหมายออกมาอ่านกลับพบว่า

“ซองนั้นเป็นของพี่ ซองนั้นเป็นของพี่
แต่จดหมายนี้สิเป็นของใคร
บอกพี่หน่อยได้ไหม
เธอเขียนถึงใคร กันหนอชอบกล
ได้อ่านสำนวนจ๊ะจ๋า
รู้ไหมน้ำตา ของพี่จะหล่น
ยิ่งอ่าน ยิ่งช้ำสุดทน
โถคน ละไม่น่าหลายใจ” 
 
ท่านผู้อ่านต้องสงสัยแน่นอนว่า แล้วเพลงจดหมายผิดซองนี้มันเกี่ยวอะไร พ.ร.บ.ปิโตรเลียม

สาระสำคัญมันเหมือนกันเลยครับ ใน พ.ร.บ. ฉบับ 2514 ซึ่งยังคงใช้มาจนถึงปัจจุบันนี้ ในมาตรา 23 บัญญัติว่า
 
“ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ ผู้ใดสำรวจหรือผลิตปิโตรเลียมในที่ใดไม่ว่าที่นั้นเป็นของตนเองหรือของบุคคลอื่นต้องได้รับสัมปทาน” (พ.ร.บ.แร่ก็ทำนองเดียวกันครับ แต่ใช้คำว่า “ประทานบัตร” ซึ่งมาจากคำในภาษาอังกฤษคำเดียวกันคือ Concession เพียงแต่เป็น Mining Concession)

ถ้าเราอ่านเพียงผิวเผิน เราก็ยังสรุปไม่ได้หรอกครับว่า ความหมายของมาตรานี้มันเหมือนกับเพลง “จดหมายผิดซอง” อย่างไร จนกว่าเราจะเข้าใจความหมายที่แท้จริงของคำว่า “สัมปทาน” แต่ในตอนนี้เราพอจะสรุปได้ว่า แม้เราจะมีโฉนดที่ดินซึ่งเรามีสิทธิในการทำประโยชน์ทั้งบนดินและใต้ดิน แต่ถ้าบังเอิญว่าใต้ที่ดินของเรามีทรัพยากรปิโตรเลียม กฎหมายนี้กำหนดว่า ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ ไม่ใช่ของผู้เป็นเจ้าของโฉนด

ในความเห็นของผมแล้ว ผมเห็นว่าการที่กฎหมายกำหนดเช่นนี้ถือเป็นสิ่งที่ถูกต้อง และชอบธรรมแล้ว เพราะว่ารัฐ หรือประชาชนทั้งประเทศได้ร่วมกันเสียสละเลือดเนื้อเพื่อปกป้องที่ดินในโฉนดนี้เอาไว้ในนามของคนชาติเดียวกัน (คิดถึงเพลงชาติจังครับ!) ดังนั้น เมื่อเกิด “ลาภลอย” ขึ้นมา ผลประโยชน์ตรงนี้จึงควรจะตกเป็นของรัฐซึ่งก็คือ ประชาชนทุกคน ไม่ควรจะเป็นของเจ้าของโฉนด

ในขณะที่กฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกาถือว่า ถ้าอยู่ในโฉนดของเอกชน กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมก็เป็นของเอกชน การเปลี่ยนมือของเจ้าของที่ดินก็จะเปลี่ยนกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมไปด้วย แต่กรณีประเทศไทยไม่ใช่ครับ แม้ที่ดินจะเปลี่ยนมือแต่กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมยังคงเป็นของรัฐตลอดไป

ดังนั้น บัญญัติเรื่องกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมจึงถือได้ว่าเป็นเรื่องที่ดีมาก จนสามารถเปล่งวาจาออกมาดังๆ ตามเพลงข้างต้นว่า “พี่แสนดีใจ…ว่าบังอรส่งถึงพี่ชาย” คือเพื่อผลประโยชน์ของสาธารณะ

แต่ปัญหามาอยู่ที่ว่า ผู้ใดจะสำรวจ หรือผลิตปิโตรเลียมจะต้องได้รับสัมปทาน แต่ที่น่าแปลกมากๆ ก็คือ ไม่มีคำนิยาม หรืออธิบายใดๆ ว่าสัมปทานหมายถึงอะไร? ปล่อยให้คนเข้าใจเอาเองอย่างไม่ครบถ้วน และลึกซึ้งในสาระสำคัญที่ซ่อนอยู่

ผมเองได้ให้ความสนใจเรื่องปิโตรเลียมอย่างจริงจังมานานร่วม 20 ปี แต่ก็ไม่เคยตั้งคำถามถึงเพราะคิดเอาเองว่าตนเองเข้าใจแล้ว จนกระทั่งเมื่อได้มาร่วมทำรายงานของคณะอนุกรรมาธิการเสริมสร้างธรรมาภิบาลด้านพลังงาน วุฒิสภา จึงได้เข้าใจความหมายที่แท้จริงของคำว่า “สัมปทาน” จากวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโททางนิติศาสตร์เรื่อง “การนำระบบแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing) มาใช้ในการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย” โดย สมบัติ พฤติพงศภัค (ปัจจุบันจบปริญญาเอก และเป็นผู้พิพากษา) ซึ่งผมตีความจากที่ท่านสรุปมาว่า

“ระบบสัมปทานเป็นการให้สิทธิของลัทธิเมืองขึ้น” 

ตกใจใช่ไหมครับ!

ในระบบสัมปทาน สาระสำคัญอยู่ที่ความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียม ก่อนการทำสัญญา กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมเป็นของรัฐ แต่ทันทีที่รัฐบาลทำสัญญาในระบบสัมปทานกับบริษัทคู่สัญญาซึ่งส่วนมากเป็นบริษัทเอกชนต่างประเทศ กรรมสิทธิ์ดังกล่าวจะตกเป็นของบริษัททันที แม้ว่ารัฐจะได้รับผลประโยชน์จากการให้สัมปทาน แต่อำนาจ หรือกรรมสิทธิ์ที่สะท้อนความเป็นเจ้าของแทบจะไม่เหลืออะไรเลย

กรรมสิทธิ์ดังกล่าวสามารถแบ่งเป็น 3 เรื่องใหญ่ๆ คือ

(1) กรรมสิทธิ์ในเรื่องข้อมูลการสำรวจปิโตรเลียมซึ่งอาจต้องใช้เงินประมาณหลักร้อยล้านบาท ข้อมูลที่ได้เป็นของบริษัท บางบริษัทขายต่อสัมปทานไปในราคากำไร 4-5 พันล้านบาทโดยที่รัฐไม่ได้อะไรเลยในส่วนต่าง นอกจากรอเก็บค่าภาคหลวงเท่านั้น

(2) กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมที่ขุดได้เป็นของบริษัทผู้รับสัมปทาน ดังนั้น บริษัทสามารถเลือกขายให้ใครก็ได้ เช่น กรณีก๊าซหุงต้ม หรือแอลพีจี ก่อนหน้านี้เกือบ 20 ปีติดต่อกัน ประเทศไทยเราเป็นผู้ส่งออกมาตลอด แต่เมื่อกิจการอุตสาหกรรมปิโตรเคมีบูมขึ้น ก๊าซจึงขาดแคลน บริษัท ปตท. ซึ่งผูกขาดโรงแยกก๊าซ (และบังคับให้บริษัทรับสัมปทานขายก๊าซให้ ปตท. แต่เพียงผู้เดียว) จึงเลือกขายก๊าซแอลพีจีให้บริษัทลูกของตนเองในราคาประมาณ 17 บาทต่อกิโลกรัม ในขณะที่ส่วนที่เหลือจึงขายให้คนไทย และอุตสาหกรรมอื่นในราคา 31 บาทต่อกิโลกรัม

จริงอยู่มีการกำหนดเงื่อนไขบางอย่างในการขายไว้ใน พ.ร.บ. ปิโตรเลียมด้วย แต่เป็นเงื่อนไขที่ไม่เคยเกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติ เช่น “ในกรณีที่น้ำมันดิบที่ผลิตได้ทั่วราชอาณาจักรมีปริมาณถึงสิบเท่าขึ้นไปของความต้องการใช้ภายในราชอาณาจักร” แล้วมันเคยเกิดขี้นบ้างไหม?

เพื่อให้เข้าใจมากขึ้น ผมลองสมมติสถานการณ์ว่า ถ้าหากมีความต้องการก๊าซหุงต้มจำนวนมากในประเทศเพื่อนบ้าน และมีราคาสูงกว่าราคาบ้านเราพอสมควร ด้วยระบบกรรมสิทธิ์ของระบบสัมปทาน ผมรับรองว่าคนไทยจะไม่ได้ใช้ เพราะไม่มีมาตราใดเลยที่ระบุว่าต้องขายให้คนไทยอย่างทั่วถึงก่อน

(3) สิทธิในอุปกรณ์การผลิต เช่น แท่นเจาะเป็นของผู้รับสัมปทาน เมื่อครบอายุสัญญา จึงเป็นไปโดยปริยายว่าจะต้องต่อสัญญาให้บริษัทเดิม ไม่ว่ารัฐจะเต็มใจหรือไม่ก็ตาม

ในทางตรงกันข้าม ยังมีระบบสัญญาอีกหลายแบบ เช่น ระบบการแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing) ระบบรับจ้างบริการ (Service Contract) เป็นต้น ซึ่งมีเนื้อหาตรงกันข้ามกับระบบสัมปทานในประเด็นเรื่องกรรมสิทธิ์ กล่าวคือ สิทธิความเป็นเจ้าของปิโตรเลียมที่ขุดแล้วยังเป็นของรัฐ จะขายหรือไม่ขายให้ใครก็เป็นสิทธิของรัฐ ในกรณีการแบ่งปันผลผลิตรัฐมีอำนาจควบคุมให้บริษัทดำเนินการตามที่รัฐต้องการ คู่สัญญาเพียงแต่ดำเนินการในนามของรัฐเท่านั้น บริษัทจะได้ส่วนแบ่งผลผลิตตามสัญญาเท่านั้น

ในระบบสัมปทานเป็นระบบที่ทำให้รัฐ (ซึ่งอ้างตนว่าเป็นเจ้าของปิโตรเลียมตามกฎหมาย) ต้องสูญเสียอำนาจอธิปไตยของตนเอง ในแผ่นดินของตนเอง ให้แก่บริษัทต่างชาติ เพราะทันที่มีการลงนามในสัญญาสิทธิใน 3 ข้อข้างต้นของตนก็หมดลงทันที มีสิทธิอย่างเดียวคือ การนั่งรอเก็บค่าภาคหลวง (เดิมร้อยละ 12 แล้วแก้ไขเป็นร้อยละ 5-15 แต่เก็บได้จริงแค่ 12.3%) และภาษีเงินได้

อำนาจในการควบคุมของรัฐได้หมดไปแล้ว

สมมติว่าราคาปิโตรเลียมลดลง บริษัทรับสัมปทานอาจจะหยุดการผลิตก็ได้ทั้งๆ โรงไฟฟ้ากำลังอ้าปากรอจะกินก๊าซอยู่ หรือในกรณีที่เศรษฐกิจของประเทศตกต่ำแต่ราคาปิโตรเลียมในตลาดโลกสูง บริษัทก็จะถือโอกาสเร่งผลิตเพื่อส่งออก ทั้งๆ ที่เราควรจะเก็บไว้ในหลุมเพื่อให้ลูกหลานในอนาคต แต่ก็ทำไม่ได้ หรือหากรัฐมีความจำเป็นต้องใช้เงินมาทำโครงการเร่งด่วน รัฐก็ไม่มีสิทธิที่จะไปสั่งการบริษัทให้ผลิตเพิ่มได้

หรือหากรัฐมีนโยบายจะลดการผลิตไฟฟ้าจากก๊าซธรรมชาติสัก 10% แล้วหันไปใช้พลังงานแสงแดดซึ่งเรามีมากก็ทำไม่ได้ เพราะรัฐได้หมดสิทธิในการสั่งการไปตั้งแต่วันลงนามสัญญาสัมปทานแล้ว

นี่หรือครับที่เขาเรียกว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย อย่าลืมนะครับขณะนี้พื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมที่ได้ออกไปแล้วมีจำนวนหลายแสนตารางกิโลเมตร บางสัมปทานในภาคเหนือครอบคลุมพื้นที่ 5-6 จังหวัดเลยทีเดียว

ความจริงอำนาจอธิปไตยมันก็เคยเป็นของประชาชนจริงมาตลอดนั่นแหละครับ แต่ทันทีที่ลงนามสัญญาสัมปทานจึงทำให้เกิดปรากฏการณ์ “จดหมายผิดซอง” เพราะรัฐบาลไทย (ในนามตัวแทนของรัฐ) ได้ยกกรรมสิทธิ์ดังกล่าวไปให้บริษัทเอกชนเสียนิ!

คนไทยเราจึงเกิดอารมณ์ตามเนื้อร้องของเพลงดังว่า “น้องเขียนบรรยาย ถึงชายคนอื่น บอกว่าทนขมขื่น พี่กล้ำพี่กลืน น้ำตาไหลนอง”

เพื่อความชัดเจนมากกว่านี้ ผมขอยกตัวอย่างประเทศอินโดนีเซีย และประเทศมาเลเซีย ทั้งสองประเทศนี้เคยเป็นเมืองขึ้นของประเทศที่มีบริษัทยักษ์ใหญ่ด้านปิโตรเลียมทั้งคู่ โดยเริ่มต้นจากระบบสัมปทานแบบเดียวกับประเทศเรานี่แหละครับ แต่ทันทีที่เขาได้รับเอกราช เขาขอแก้ไขสัญญาไปสู่ระบบการแบ่งปันผลผลิตโดยการเจรจาอย่างสันติ ไม่ได้ยึดคืนอย่างที่คนบางส่วนเข้าใจ หรือกลัวกันไปเอง

ข้อสังเกตที่น่าสนใจมากๆ ก็คือ เขาเขียนหลักการใหญ่ๆ สำคัญๆ เอาไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น “เพื่อให้ทรัพยากรเกิดประโยชน์สูงสุดกับประชาชน” จากนั้นก็ตามด้วยกฎหมายลูก เช่น ประเทศมาเลเซียมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการพัฒนาปิโตรเลียม 2517 (PETROLEUM DEVELOPMENT ACT 1974)

แม้กระนั้นก็ตาม พระราชบัญญัติว่าด้วยการพัฒนาปิโตรเลียมดังกล่าวนี้ ก็ยังไม่ได้บัญญัติว่าจะต้องใช้ระบบสัญญาแบบใดในบรรดา 2-3 แบบที่มีการใช้กันในวงการอุตสาหกรรมปิโตรเลียม เพราะเขาได้เปิดโอกาสให้มีความยืดหยุ่นตามสถานการณ์จริง

แต่ประเทศไทยเรากลับระบุตายตัวว่าจะต้องใช้ระบบสัมปทานเท่านั้น

คำถามง่ายๆ ก็คือ หากมีปิโตรเลียมเหลืออยู่น้อยมาก ซึ่งอาจจะไม่คุ้มค่าต่อการผลิตของบริษัทยักษ์ๆ แล้วเขาถอนตัวไป เราจะจัดการอย่างไรกับปิโตรเลียมที่เหลือซึ่งยังพอจะคุ้มค่าอยู่ จะทำสัญญารับจ้างบริการ (ซึ่งประเทศมาเลเซียใช้จัดการกับแปลงเล็กๆ) ก็ไม่ได้เพราะ พ.ร.บ.ค้ำคออยู่

แผนที่ข้างล่างนี้แสดงลักษณะสัญญาปิโตรเลียมของประเทศต่างๆ ทั่วโลก จะเห็นว่ารอบๆ ประเทศไทยซึ่งทั้งหมดเคยเป็นประเทศเมืองขึ้น และเคยใช้ระบบสัญญาสัมปทานมาก่อน แต่ได้เปลี่ยนมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิต (สีเขียว) ในขณะที่ประเทศไทย (สีเหลือง) ทั้งๆ ที่ยังไม่เคยเป็นเมืองขึ้นของใคร แต่ยังคงใช้ระบบสัมปทาน (หมายเหตุ สหรัฐอเมริกาใช้ระบบสัมปทานเพราะกฎหมายกำหนดให้ปิโตรเลียมเป็นของเจ้าของที่ดิน การเปลี่ยนมือของบริษัทจึงไม่เกิดปรากฏการณ์จดหมายผิดซอง)
 

 
ในเรื่องปิโตรเลียม ผมมีข้อเสนอต่อ คสช. ดังนี้
 
1.ขอให้สั่งการให้หยุดการเปิดสัมปทานรอบใหม่คือรอบที่ 21 เอาไว้ก่อน เพราะภาคประชาชนได้เคลื่อนไหวเรียกร้องมาตลอด เรื่องปิโตรเลียมไม่ได้มีปัญหาเรื่องส่วนแบ่งรายได้ของรัฐน้อยเกินไปเพียงอย่างเดียว แต่หมายถึงอธิปไตยของชาติดังที่ได้กล่าวมาแล้วด้วย กรุณาอย่าให้เกิดการลักหลับเหมือนกับพ.ร.บ.นิรโทษกรรมแบบเหมาแข่งซึ่งเป็นที่มาของการประท้วง

2.เมื่อมีสภานิติบัญญัติแล้ว ควรเสนอให้มีการร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฉบับใหม่ ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาแล้ว โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ 2540 และ 2550

3.ผมรู้สึกดีใจที่ประธาน คสช.ได้พูดถึงพลังงานแสงแดดในการแถลงเมื่อวันศุกร์ที่ผ่านมา (30 พ.ค.) แต่ผมขอเรียนว่าเรื่องนี้มี 3 ประเด็น คือ (ก) การยกเลิกระเบียบกรมโรงงานที่เรียกว่า รง.4 ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการติดโซลาร์เซลล์บนหลังคา (ข) การจำกัดโควตาไว้ที่ 200 เมกะวัตต์ เป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้อง เพราะประเทศเยอรมนีซึ่งประสบผลสำเร็จมากที่สุดในโลกไม่มีโควตา ควรเปิดโอกาสให้ทุกหลังคาเรือน และ (ค) อัตรารับซื้อไฟฟ้าที่ 6.96 บาทต่อหน่วยไฟฟ้านั้นน่าจะสูงเกินไป เพราะต้นทุนการติดตั้งได้ลดลงมาต่ำมากแล้ว จากข้อมูลเบื้องต้นของผมคิดว่าอัตรารับซื้อ 5 บาทต่อหน่วยก็น่าจะเหมาะสม

4.ภาพที่เห็นข้างล่างเป็นสวนผักของเกษตรกรรายหนึ่งในเมืองชิบะ ของประเทศญี่ปุ่น เขาติดแผงโซลาร์เซลล์บนสวนผัก นอกจากแผงนี้จะทำหน้าที่ลดแสงแดดให้ผักแล้ว ยังสามารถผลิตไฟฟ้าได้ด้วย
 

 
เจ้าของลงทุนติดแผงขนาด 34.4 กิโลวัตต์ ด้วยเงินลงทุนประมาณ 4 ล้าน 3 หมื่นบาท สามารถผลิตไฟฟ้าได้ปีละ 35,000 หน่วย (เฉลี่ยหนึ่งกิโลวัตต์ได้ไฟฟ้า 1,017 หน่วยต่อปี ในขณะที่ในรัฐคุชราตของอินเดียได้ 1,600 หน่วยเพราะแดดเข้มกว่า) ปรากฏว่า ในปี 2556 เขาสามารถขายไฟฟ้าได้ 5.1 แสนบาท (ประมาณ 8 ปีจะได้ทุนคืน) ในขณะที่ขายผักได้เพียง 3.2 หมื่นบาทเท่านั้น (เพราะผลกระทบจากโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ระเบิดจากเหตุการณ์แผ่นดินไหว และสึนามิที่เมืองฟูกุชิมะ) ที่เป็นดังนี้เพราะว่ารัฐบาลรับซื้อไฟฟ้าหน่วยละ 13.56 บาท (ในขณะที่การไฟฟ้าขายไฟฟ้าในปี 2554) ได้หน่วยละประมาณ 8.32 บาท
 
อ้อ ขอเพิ่มอีกนิดครับ การติดตั้งแผงโซลาร์เซลล์ในประเทศเยอรมนี กว่าร้อยละ 84 เป็นการติดบนหลังคา โดยส่วนใหญ่เป็นบ้านของชาวนา และเอกชนขนาดเล็ก ในขณะที่การติดตั้งในประเทศไทยกว่าร้อยละ 95 เป็นการติดในโซลาร์ฟาร์มขนาดใหญ่ของบริษัทขนาดใหญ่ในแวดวงของนักการเมือง

นิทานเรื่องนี้สอนให้รู้ว่า ความอยู่ดีกินดีของประชาชนนั้นขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลเป็นสำคัญครับ คสช.ช่วยได้ไหม? ช่วยสลับจดหมายให้ตรงกับซองตามที่ควรจะเป็นเถอะครับ ถ้าทำได้แล้วประชาชนจะยกย่อง ทราบแล้วเปลี่ยนครับ