วีรพัฒน์ ปริยวงศ์
นักกฎหมายอิสระ
facebook.com/verapat
กสทช. ได้จัดแบ่งคลื่นความถี่ 3จี สำหรับใช้ประมูลที่มีอยู่ 45 MHz ออกเป็น 9 ชุด ชุดละ 5 MHz ราคาประมูลตั้งต้นชุดละ 4,500 ล้านบาท โดยผู้ประมูลแต่ละราย (เช่น AIS, DTAC, TRUE หรือเจ้าอื่น) จะประมูลได้ไม่เกิน 3 ชุด กล่าวคือ มีเพดาน Spectrum Cap ที่ 15 MHz ต่อราย
มีผู้ตั้งคำถามว่า วิธีดังกล่าวเป็นการจัดฉาก ‘ฮั้วประมูล’ หรือไม่ เพราะเมื่อมีผู้เข้าประมูลเพียงสามรายตามคาด ทุกรายก็น่าจะได้คลื่นไปรายละ 3 ชุด (15 MHz) ลงทุนเริ่มต้นรายละ 13,500 ล้านบาท
สูตรประมูลคลื่นเช่นนี้ ต่างจากแผนในอดีตที่จะให้ประมูลได้สูงสุดรายละ 20 MHz ซึ่งรายที่กระเป๋าหนักๆ ย่อมทุ่มเงินประมูลให้ตนได้คลื่น 20 MHz เพื่อป้องกันการตกเป็น ‘ที่โหล่’ ซึ่งได้ ‘คลื่นจิ๋ว’ เพียง 5 MHz
ผู้เขียนยอมรับว่า ผลการประมูลชุดคลื่น 15-15-15 MHz ที่อาจเกิดขึ้นอาจ ‘ไม่น่าปรารถนา’ นัก แต่ในฐานะนักกฎหมาย ก็จำต้องยึด ‘หลักการ’ เหนือ ‘ความปรารถนา’ เพื่ออธิบายว่า การจะสรุปว่า กสทช. กำลังจัดให้มีการ ‘ฮั้วประมูล’ หรือตั้งราคาต่ำเกินไปจนผิดกฎหมาย ก็คงจะไม่ถูกต้องเช่นกัน ด้วยเหตุผลดังนี้
ประการแรก
กสทช. เองไม่ได้รับผิดชอบเฉพาะ ‘การจัดประมูล’ แต่หากมองจากกฎหมายทั้งระบบ จะพบว่า กสทช. ต้องกำกับดูแลอุตสาหกรรมโทรคมนาคมอย่างรอบด้าน ไม่ว่าจะด้านการแข่งขัน การเก็บรายได้เข้ารัฐ การควบคุมราคา และคุณภาพการให้บริการ ฯลฯ
คลื่น 3G ที่จะประมูลไปครั้งนี้ อาจถูกใช้อย่างน้อยอีก 15 ปี กสทช. จึงชอบที่จะคำนึงถึงการแข่งขัน ‘ในระยะยาว’ ที่จะตามมาด้วย กสทช. มิอาจคำนึงเฉพาะการหารายได้ให้รัฐแต่เพียงอย่างเดียว ซึ่งแม้จะสำคัญ แต่ก็เป็นเพียงหนึ่งในหลายเรื่องสำคัญที่ กสทช. ต้องรับผิดชอบ และไม่ได้สำคัญไปกว่าการแข่งขันในอุตสาหกรรมในระยะยาว
ดังนั้น เมื่อ กสทช. มีเหตุผลที่อธิบายได้ว่า การขยายเพดานคลื่นความถี่ไปสู่ 20 MHz อันเป็นการ ‘เลือกสูตรเฉพาะ’ สำหรับกรณีมีผู้เข้าประมูลสามราย แม้เราอาจจะได้การแข่งขันประมูลที่เข้มข้นมากขึ้น แต่ผลเสียคือ การแข่งขันในระยะยาวอาจถูกทำลายไป เช่น กรณี ‘คลื่นจิ๋ว-ที่โหล่’ 5 MHz (ในกรณีที่ผลการประมูลคลื่นคือ 20-20-5) หรือกรณีผลการประมูล 20-15-10 ทั้งหลายเหล่านี้อาจเปิดช่องให้ผู้ประกอบการกระเป๋าหนักซื้อคลื่นความถี่เพิ่มขึ้นจาก 15 MHz ไปเป็น 20 MHz เพื่อ ‘แช่แป้ง’ หรือยัดเยียดความเสียเปรียบในระยะยาวให้แก่คู่แข่งที่กระเป๋าเบาที่สุดให้ต้องได้รับคลื่นความถี่ไปน้อยที่สุด (ไม่ใช่ว่ารายใหญ่ซื้อคลื่นเพิ่มขึ้นเพราะเห็นคุณค่าทางเศรษฐกิจของคลื่นแต่อย่างใด)
กฎหมายก็ย่อมให้เป็นดุลพินิจของ กสทช. ที่จะพิจารณาได้ว่าสิ่งใดจะดีกว่ากัน
ประการที่สอง
แน่นอนว่า สิ่งที่น่าปรารถนาที่สุดในการประมูลก็คือ การกำหนดเพดานคลื่นไว้ที่ 15 MHz (เพียงพอสำหรับการให้บริการ) และมีจำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมากกว่าสามราย โดยรายที่ชนะอาจได้คลื่นความถี่ไป 15-15-15 (เท่ากัน)
แต่หากจำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมีเพียงสามรายก็เป็นเรื่องที่โทษใครไม่ได้ และไม่ควรไปแก้ปัญหานี้โดยการเพิ่มเพดานคลื่นความถี่ อันเป็นการสร้างปัญหาใหม่ซ้ำซ้อนขึ้นไปอีก หาก กสทช. มีอำนาจ ‘เสก’ ให้คลื่น 45 MHz ขยายสูงขึ้นเป็น 50 MHz หรือมีอำนาจบังคับให้มีผู้ประกอบการรายที่สี่ และห้า ฯลฯ เข้าร่วมประมูลเพื่อเพิ่มการแข่งขัน กสทช. ก็คงทำไปแล้ว แต่เมื่อ กสทช. มิอาจทำได้ จึงย่อมไม่เป็นธรรมหากจะมองว่า กสทช. จงใจใช้ดุลพินิจทำลายการแข่งขัน หรือเอื้อประโยชน์ใคร
ตรงกันข้าม ดุลพินิจที่ กสทช. ใช้ในครั้งนี้ หากมองในแง่กฎหมาย ย่อมเห็นได้ถึงความเป็นกลางในเชิงกฎเกณฑ์ กสทช. ไม่อาจทำเกินหน้าที่โดยทำนายอนาคตและใช้ดุลพินิจ ‘เลือกสูตรเฉพาะ’ สำหรับกรณีมีผู้ประมูลเพียงสามรายเท่านั้น ทั้งนี้ เพราะ กสทช. เองก็ต้องเคารพโอกาส และสิทธิของผู้อื่นที่จะเข้าประมูลเช่นกัน อีกทั้งการเลือกสูตรเฉพาะสำหรับกรณีมีผู้ประมูลเพียงสามรายก็มีข้อเสียในระยะยาวดังที่ได้กล่าวมาแล้ว
ประการที่สาม
ประเด็นที่ว่า ราคาประมูลชุดความถี่ที่ตั้งต้นที่ชุดละ 4,500 ล้านบาทนั้นต่ำ หรือสูงเกินไปหรือไม่ หากถามนักวิชาการ 10 คน ก็คงได้คำตอบที่ไม่ซ้ำกัน นักกฎหมายเองก็ยอมรับความจำเป็นที่ต้องเคารพดุลพินิจขององค์กรกำกับดูแล เช่น กสทช. ซึ่งผู้เขียนย้ำอีกครั้งว่า กสทช. ไม่อาจพิจารณาเฉพาะราคาการประมูลเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยเหตุผล และปัจจัยการแข่งขันระยะยาวประกอบด้วย
การที่ กสทช. ระมัดระวังไม่ให้ราคาการประมูลนั้นสูงเกินไปนั้น จึงมีเหตุผลที่เข้าใจได้ ซึ่งคงไม่ได้เกี่ยวเฉพาะเรื่อง ‘ราคาค่าบริการ’ เท่านั้น แต่เป็นเรื่อง ‘คุณภาพบริการ’ ด้วย เช่น การขยายและพัฒนาขยายโครงข่าย 3G หลังการประมูลให้ครอบคลุมทั่วประเทศ (roll out) ซึ่งต้องใช้เงินทุนมหาศาล และหากต้นทุนการประมูลสร้างภาระที่สูงเกินไป ก็ย่อมกระทบถึงเงินทุนที่ผู้ประมูลต้องใช้เพื่อขยายพัฒนาบริการ จนประชาชนได้รับการบริการที่ล่าช้ามากขึ้น เป็นต้น การแข่งขันระหว่างผู้ประกอบการอาจอยู่ในระดับมาตรฐานคุณภาพที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น
ที่สำคัญ ไม่ควรลืมว่า ในทางกฎหมาย กสทช. ก็ยังมีอำนาจคุ้มครองประโยชน์แก่รัฐ และผู้ใช้บริการในระยะยาวได้ เช่น อำนาจในการเก็บค่าตอบแทนการใช้คลื่นความถี่ หรือค่าธรรมเนียม และการจัดสรรรายได้อื่นเข้ารัฐ รวมไปถึงอำนาจการกำกับดูแลอัตราขั้นสูงของค่าบริการ รวมถึงมาตรการป้องกันการผูกขาด และการกำกับการมีอำนาจเหนือตลาดต่างๆ
ดังนั้น แม้จะมีผู้ใดมองว่าราคาประมูลนั้นต่ำเกินไป หรือสูงเกินไป แต่ กสทช. ย่อมชอบที่จะนำราคาประมูลมาเป็นเหตุผลในการใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อกำกับดูแลต่อไป เช่น การปรับอัตราขั้นสูงของค่าบริการ หรือปรับค่าตอบแทนให้แก่รัฐเพื่อนำไปพัฒนาอุตสาหกรรม หรือปฏิบัติตามมาตรการการแข่งขันที่เป็นธรรมอื่นๆ ซึ่งล้วนเกี่ยวโยงกับประสิทธิภาพการแข่งขัน และประโยชน์ของประชาชนในระยะยาวเช่นกัน
ผู้เขียนกล่าวถึงเหตุผลสามประการนี้ เพื่อย้ำหลักการว่า ‘การประมูลคลื่น’ เป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งของการกำกับดูแลโดยรวมของ กสทช. ซึ่ง กสทช. เองก็ชอบที่จะใช้ ‘ดุลพินิจตามกฎหมาย’ เพื่อรักษาการกำกับดูแลให้ได้สัดส่วน ‘ทั้งระบบ’ ไม่ใช่เฉพาะส่วนการประมูลเท่านั้น และการด่วนสรุปว่า กสทช. ตั้งราคาประมูลต่ำเกินไป หรือทำให้มีการฮั้วประมูลกัน ก็ย่อมเป็นการกล่าวอ้างที่ขาดแง่มุมในทางกฎหมาย และไม่เป็นธรรมนัก
ผู้เขียนในฐานะที่เคยวิพากษ์ กสทช. ไว้มาก ก็ขอเป็นกำลังใจให้ กสทช. ว่า แม้การประมูลครั้งนี้อาจมีข้อจำกัดที่ทำให้จำนวนผู้เข้าร่วมประมูลอาจมีไม่มาก และอาจสู้ราคาไม่เข้มข้นดังที่ใจปรารถนา แต่นั่นก็เป็นเพียงด่านแรก
สิ่งที่สำคัญกว่าในระยะยาวก็คือ การนำเครื่องมือทางกฎหมายชิ้นอื่นที่ กสทช. มีอยู่ มากำกับดูแล ‘การแข่งขันหลังการประมูล’ ให้มีประสิทธิภาพทั้งในเชิง ‘ราคา’ และ ‘คุณภาพ’ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน เพราะการแข่งขันในระยะยาวนั้นเอง คือ ตัววัดอนาคต 3G ไทยที่แท้จริงยิ่งกว่าราคาการประมูล!
หมายเหตุ: ย่อจากบทความของผู้เขียน เรื่อง ‘อนาคต 3G ไทย ต้อง ‘มองไกล’ กว่า ‘เงินประมูล’ ในหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ 17 ก.ย.2555
