“ส.ว.สถิตย์” แนะการกระจายอำนาจสำเร็จได้ ต้องกระจายอำนาจทางการคลัง ท้องถิ่นต้องมีรายได้ให้มากพอพึ่งพาส่วนกลางน้อยที่สุด แนะพัฒนาโครงสร้างภาษีท้องถิ่นให้มีขอบข่ายที่กว้างขวางชัดเจนขึ้น จัดเก็บภาษีให้เต็มเม็ดเต็มหน่วย
วันนี้ (30 พ.ย.) ในการประชุมรัฐสภา วาระพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมหมวด 14 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ดร.สถิตย์ ลิ่มพงศ์พันธุ์ สมาชิกวุฒิสภา ได้อภิปรายในเรื่องนี้ว่า การกระจายอำนาจที่จะนำไปสู่ความสำเร็จของการบริการสาธารณะในระดับท้องถิ่นได้อย่างแท้จริงนั้น หัวใจสำคัญของการกระจายอำนาจ คือ การกระจายอำนาจทางการคลัง เพราะปราศจากอำนาจทางการคลัง ก็ไม่มีงบประมาณเพื่อดำเนินการในการพัฒนาท้องถิ่นตามที่มุ่งหวังไว้ได้ การมีอำนาจทางการคลังในท้องถิ่น จึงต้องทำให้มีท้องถิ่นมีอิสระทางการคลัง ซึ่งหมายถึงว่า ท้องถิ่นต้องมีรายได้ของตนเองให้มากพอ พึ่งพาส่วนกลางให้น้อยลง ในปัจจุบันรายได้ทางการคลังของท้องถิ่นมาจากรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บให้ รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้และรายได้จากการอุดหนุน และถ้าแยกแต่ละประเภทแล้ว รายได้จากการอุดหนุนมีมากที่สุด ข้อเท็จจริงดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ท้องถิ่นยังต้องพึ่งพิงส่วนกลางมาก จึงทำให้ต้องถูกกำกับจากส่วนกลางอยู่มาก เพราะฉะนั้นหลักการที่สำคัญ ก็คือ ทำอย่างไรให้ท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองมากขึ้น มีอิสระในทางการคลังของตนเองมากขึ้น จึงจะทำให้การกระจายอำนาจในการบริการสาธารณะท้องถิ่นบรรลุผล
ดร.สถิตย์ เสนอแนะว่า จำเป็นต้องพัฒนาโครงสร้างภาษีท้องถิ่นให้มีขอบข่ายที่กว้างขวางชัดเจนมากขึ้น ต้องพัฒนาความสามารถในการจัดเก็บภาษีให้สามารถจัดเก็บภาษีให้เต็มเม็ดเต็มหน่วย ต้องปรับโครงสร้างภาษีที่รัฐจัดเก็บให้ ปรับโครงสร้างภาษีที่รัฐแบ่งให้ ให้มีสัดส่วนที่ทำให้เห็นว่า รายได้ทางการคลังของท้องถิ่นมีเพียงพอที่จะถือว่ามีอิสระภาพทางการคลังในการจัดการบริการสาธารณะ ของท้องถิ่น ในการกระจายอำนาจ มักจะพูดถึงเพียงแต่กระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น แต่ไม่ค่อยพูดถึงการกระจายอำนาจระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเอง จากสถิติปรากฏว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้น้อย กลับได้รับการจัดสรรรายได้น้อย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้มาก กลับได้รับการจัดสรรรายได้มาก ซึ่งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดีอยู่แล้วยิ่งดียิ่งขึ้น ที่แย่อยู่แล้วก็แย่อยู่เหมือนเดิม ไม่ได้เป็นการกระจายอำนาจระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเอง
และนอกจากนั้น การที่จะต้องพึ่งพิงรายได้จากส่วนอื่นที่ไม่ใช่รายได้จากความสามารถของตนเองนั้น เป็นไปตามหลักการที่เรียกว่า มีรายได้โดยที่ไม่ต้องหาเอง ทำให้ขาดแรงจูงใจในการหารายได้เพื่อพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง ซึ่งเป็นหลักการที่เตือนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ว่า จะต้องพัฒนาความสามารถในการหารายได้ เพราะหากมัวแต่รอรายได้จากการสนับสนุนก็จะทำให้ขาดแรงจูงใจในการพัฒนาศักยภาพในการหารายได้ และแรงจูงใจในการพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง
ดร.สถิตย์ อภิปรายต่อไปว่า รูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยไม่จำเป็นต้องแบ่งแยกเป็นองค์กรแบบทั่วไปกับแบบพิเศษ กล่าวคือ ไม่ต้องมีรูปแบบพิเศษของกรุงเทพมหานครและพัทยา ควรมีเพียงรูปแบบเดียว คือ รูปแบบเทศบาล แบ่งเป็นเทศบาลมหานคร เช่น กรุงเทพมหานครและพัทยา เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล องค์กรบริหารส่วนตำบลให้เปลี่ยนเป็นเทศบาลตำบล การจัดระดับของเทศบาลก็ให้เป็นไปตามความเหมาะสม สำหรับการบริหารเป็นการทั่วไปทั้งจังหวัดที่เป็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนจังหวัด และอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น สมควรพิจารณาว่าจังหวัดไหนเป็นจังหวัดใหญ่และมีความพร้อม ก็เปลี่ยนสถานะจากองค์กรปกครองส่วนจังหวัด มาเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดในเวลาและสถานการณ์ที่เหมาะสม ก็จะทำให้การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นค่อยค่อยเคลื่อนคล้อยไปสู่โครงสร้างใหม่ ที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดและเทศบาล เป็นสองรูปแบบที่ชัดเจน
ดร.สถิตย์ ได้อภิปรายเพิ่มเติมว่า การกระจายอำนาจที่นำเสนอและที่ตนได้ให้ข้อสังเกตนั้น แท้ที่จริงแล้วเป็นเรื่องที่อาจจะทำได้ภายใต้โครงสร้างกฎหมายปัจจุบัน เช่น พระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง การปรับโครงสร้างรายได้จากภาษีก็สามารถทำได้ในระดับพระราชบัญญัติ การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการออกพันธบัตรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต่างก็มีกฎหมายก็ให้อำนาจอยู่แล้วยกเว้นองค์กรบริหารส่วนตำบล เพราะว่ามีขนาดเล็กเกินไป อีกทั้งการออกพันธบัตรนั้นจำเป็นต้องมีการจัดลำดับความน่าเชื่อถือ ต้องมีที่ปรึกษาด้านการเงิน และการดำเนินการอย่างอื่นอีกหลายอย่าง ซึ่งมีค่าใช้จ่ายจำนวนมาก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กจึงไม่มีความสามารถในการที่จะออกพันธบัตร
ทั้งนี้ ในการกระจายอำนาจหากยังมีเรื่องใดที่ยังทำไม่ได้ตามกฎหมายปัจจุบัน ก็สามารถแก้ไขในระดับพระราชบัญญัติได้ แต่เนื่องจากในประเทศไทยมักไม่ค่อยเชื่อถือว่าจะมีการแก้ไขพระราชบัญญัติให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่ต้องการ จึงได้มีความคิดที่จะต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้นมา เพราะเมื่อปรากฏอยู่แล้วรัฐธรรมนูญแล้วจะต้องมีพระราชบัญญัติใหม่หรือแก้ไขพระราชบัญญัติเดิมให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญนั้น ดร.สถิตย์ เห็นว่า ไม่ว่าเป็นการจัดทำในระดับรัฐธรรมนูญ หรือการจัดทำในระดับพระราชบัญญัติ ตราบใดที่เป็นหลักการที่ถูกต้องในการกระจายอำนาจ และตราบใดที่การใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล เป็นไปตามหลักวินัยการเงินการคลัง เป็นสิ่งที่ยอมรับได้ทั้งสิ้น
