อดีตตุลาการ ชี้ จำเป็นต้องยื่นศาล รธน.ตีความปม “นายกฯ” 8 ปี เหตุกฎหมายเขียนไม่ชัด หวั่นนำความเห็นต่างทางกฎหมายไปขยายเป็นเครื่องมือทะเลาะกันทางการเมืองได้ ชี้ ช่อง ม.170 วรรคสามให้อำนาจ กกต.ยื่นศาลวินิจฉัยได้
วันนี้ (28 ก.ย.) นายจรัญ ภักดีธนากุล อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ให้สัมภาษณ์กรณีที่มีการหยิบยกประเด็นรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ที่กำหนดว่า นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปีมิได้ ว่า ประเด็นนี้จำเป็นต้องยื่นศาลรัฐธรมนูญวินิจฉัย เพราะว่ากฎหมายเขียนไม่ชัดเจน รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ระบุแต่เพียงว่า นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งได้ไม่เกิน 8 ปี เมื่อบัญญัติไว้เท่านี้ จึงเปิดโอกาสให้คนเข้าใจไปได้หลายแนวทาง ซึ่งเท่าที่ปรากฏเป็นข่าวเผยแพร่ออกมาขณะนี้ มีความเห็นถึง 3 แนวทางด้วยกัน แนวทางแรก มองว่า พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี ตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2557 จึงต้องเริ่มนับ 8 ปี ตั้งแต่วันที่เป็นนายกฯครั้งแรกและเดือนสิงหาคม 2565 ก็จะครบ 8 ปี ส่วนความเห็นแนวทางที่สอง มองว่า จะต้องใช้การดำรงตำแหน่งนายกฯตามรัฐธรรมนูญที่บัญญัติบังคับไว้ คือ รัฐธรรมนูญ 2560 เมื่อนายกฯได้รับโปรดเกล้าฯ ตามรัฐธรรมนูญ 2560 เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2562 ก็ควรจะเริ่มนับเป็นนายกฯตั้งแต่ตอนนั้นและไปจบ 8 ปี วันที่ 8 มิถุนายน 2570 ซึ่งความเห็นทั้งสองแนวทางนี้ตรงกันข้ามกันเลยแต่ว่ามีเหตุผลสนับสนุนคนละเหตุผล
“ฝ่ายที่เห็นว่าต้องนับตั้งแต่เป็นนายกฯครั้งแรกเมื่อปี 2557 เพราะกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ไม่ได้บอกว่าให้ใช้กับนายกฯตามรัฐธรรมนูญนี้ เพียงแต่บัญญัติว่าดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปีไม่ได้ ติดต่อกันไม่ได้ เว้นวรรคไม่ได้ ถ้ารัฐธรรมนูญต้องการให้จำกัดไว้เฉพาะการเป็นนายกฯตามรัฐธรรมนูญนี้ก็ต้องเขียนไว้ ส่วนอีกฝ่ายบอกว่าไม่ต้องเขียนถึงขนาดนั้น กฎหมายฉบับใดก็ใช้บังคับตามกฎหมายฉบับนั้น” อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กล่าว
นายจรัญ กล่าวต่อว่า ส่วนความเห็นแนวทางที่สาม นำเหตุผลตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 วรรคหนึ่ง ว่า ให้คณะรัฐมนตรี ที่ดำรงตำแหน่งปฏิบัติหน้าที่อยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็น ครม. ตามรัฐธรรมนูญนี้ต่อไปจนกว่า ครม.ที่มาจากการเลือกตั้งจะเข้ามารับไม้ต่อ เมื่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 วรรคหนึ่ง บัญญัติไว้แบบนี้ จึงมีความหมายได้ 2 อย่างคือ ครม.ก่อนหน้าประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ใช่ ครม.ตามรัฐธรรมนูญนี้ ซึ่ง ครม.ก็ต้องรวมถึงนายกฯด้วย และการที่มาตรา 264 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้ ครม.ก่อนหน้านี้เป็นครม.ตามรัฐธรรมนูญนี้ แสดงว่า นายกฯคนปัจจุบัน เพิ่งมีสถานะเป็นนายกฯตามรัฐธรรมนูญ 2560 เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 ซึ่งเป็นวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ดังนั้น ฝ่ายแนวทางที่สาม จึงเห็นว่า เมื่อนายกฯเพิ่งมีสถานะเป็นนายกฯในวันที่ 6 เมษายน 2560 วาระการดำรงตำแหน่งไม่ให้เกิน 8 ปี จึงต้องเริ่มนับตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 และครบ 8 ปี วันที่ 5 เมษายน 2568
“ส่วนตัวเห็นว่ามีเหตุผลทั้งสามแนวทาง แต่ถ้าความเห็นส่วนตัวผมมองในฐานะนักกฎหมาย ไม่ได้สนใจการเมืองของฝ่ายใด ผมว่าเหตุผลของฝ่ายที่สาม มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรบัญญัติชัดเจน ส่วนเหตุผลของฝ่ายที่สองที่บอกว่าตอนร่างรัฐธรรมนูญนี้มีเจตนารมณ์จะให้ใช้กับนายกฯที่ได้รับโปรดเกล้าฯเป็นนายกฯตามรัฐธรรมนูญ 2560 เท่านั้น การอ้างเจตนารมณ์ผมว่าก็ฟังขึ้น แต่ผมพยายามเช็กว่าเจตนารมณ์เป็นอย่างนั้นจริงหรือไม่ เพราะหลักการทางกฎหมายเวลาค้นหาเจตนารมณ์ ไม่ได้เป็นการไปเอาความเห็นของบุคคลแต่ต้องไปหาหลักฐาน ซึ่งผมไปอ่านแล้วก็ไม่มี ไม่ปรากฏให้เห็นทางใดทางหนึ่งในสามทางนั้นเลย เมื่อผมไม่เห็นหลักฐานแบบนั้น จึงคล้อยตามความเห็นแนวทางที่สาม ซึ่งมีหลักการใช้กฎหมายว่าถ้าตัวบทคือข้อความมันไม่ชัดก็ควรวิเคราะห์บริบท บทบัญญัติกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องประกอบ ซึ่งจะพอสะท้อนให้เห็นความหมายของบทบัญญัตินั้นได้ ดีกว่าไม่มีหลักเกณฑ์เลย แต่ผมก็ไม่ได้กีดกันว่าความเห็นที่แตกต่างจากความเห็นของผมนั้นผิด”
เมื่อถามว่า ถ้าต้องยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความช่วงจังหวะใดมีความเหมาะสมที่สุด นายจรัญ กล่าวว่า เรื่องแบบนี้ควรจะต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยมากที่สุดเลย เพราะเป็นปัญหาจากกฎหมาย ไม่ใช่การทะเลาะกันทางการเมือง เมื่อเป็นปัญหาจากกฎหมาย และกฎหมายไม่ชัดเจน ตีความหมายได้หลายทางแบบนี้ จำเป็นต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยจะได้เป็นที่ยุติเด็ดขาด เลิกขัดแย้ง ประเทศจะได้เดินหน้า และความเห็นที่แตกต่างกันทางกฎหมายจะได้ไม่ขยายตัวถูกลากเอาไปเป็นเครื่องมือทะเลาะกันทางการเมืองต่อไป เพราะถ้าขยายตัวเป็นความขัดแย้งจะลุกลามไปที่เศรษฐกิจ และความสงบเรียบร้อยได้
นายจรัญ กล่าวต่อว่า ส่วนศาลรัฐธรรมนูญจะรับวินิจฉัยหรือไม่ เพราะศาลรัฐธรรมนูญไทยไม่เหมือนกับบางประเทศที่ปัญหาทางกฎหมายสามารถรับวินิจฉัยได้หมด ไม่มีอำนาจกว้างเช่นนั้น ซึ่งปัญหาการดำรงตำแหน่งได้ไม่เกิน 8 ปีของนายกฯตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ เมื่อค้นดูปรากฎว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง นอกจากเหตุที่ทำให้ความเป็นรัฐมนตรี สิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามวรรคหนึ่งแล้ว ความเป็นรัฐมนตรีของนายกฯสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ซึ่งมาตรา 170 วรรคสองก็จะรับลูกต่อมาจากมาตรา 158 วรรคสี่ แล้วจึงไปปรากฏอยู่ในมาตรา 170 วรรคสาม ที่ระบุว่า ให้นำความในมาตรา 82 มาใช้บังคับแก่การสิ้นสุดความเป็นรัฐมนตรี ตามวรรคสองโดยอนุโลม ให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ด้วย แสดงว่า นอกจาก ส.ส. ส.ว. เข้าชื่อเสนอผ่านประธานรัฐสภาแล้ว ยังให้อำนาจเฉพาะแก่ กกต.โดยไม่ต้องมีใครร้องขอหรือเสนออะไรเลย
นายจรัญ กล่าวอีกว่า บทบัญญัติดังกล่าวจึงเป็นช่องทางที่ชัดเจนว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจที่จะรับพิจารณาวินิจฉัยเรื่องนี้ได้ แต่ถ้าหากว่า ส.ส. ส.ว. และ กกต.ซึ่งมีอำนาจ ไม่เสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ขณะเดียวกันศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่สามารถหยิบยกขึ้นมาวินิจฉัยเองได้ ก็เกิดปัญหาและกระทบประเทศ เศรษฐกิจและสังคมแน่นอน ตนจึงคิดว่าถ้าไม่มีใครเสนอ ครม.ต้องเป็นฝ่ายเสนอโดยใช้ช่องทางตามมาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) เพราะถ้านายกฯต้องพ้นจากตำแหน่ง ครม.ทั้งคณะต้องพ้นไปด้วย ดังนั้น ถ้าต้องพ้นจากตำแหน่งและไม่รู้ว่าพ้นวันใด การปฏิบัติหน้าที่และอำนาจของครม.รวมทั้งนายกฯเสี่ยงต่อการผิดกฎหมายและรัฐธรรมนูญ จึงเป็นปัญหาที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของ ครม. จึงสามารถเสนอได้ แต่จะสมควรหรือไม่จำเป็นต้องพิจารณาให้รอบคอบ ดังนั้น ส่วนตัวจึงเห็นว่าวิธีที่ดีที่สุดคือ มาตรา 170 วรรคสามประกอบมาตรา 82 คือ กกต.ต้องเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย มาช่วยทำให้เรื่องโปร่งใส
“ถ้า กกต.จะเสนอเรื่อง ผมเห็นว่า ควรเสนอได้ทันที เพราะความเห็นแนวทางที่ 1 บอกว่า จะครบ 8 ปี ในเดือนสิงหาคม 2565 กว่าเรื่องจะไปถึงศาลรัฐธรรมนูญ หรือศาลรัฐธรรมนูญจะให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องคัดค้านแสดงความเห็น หรือขอบันทึกเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญจากรัฐสภา หรือกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะตกผลึกหลักกฎหมายเรื่องนี้ได้ ผมว่าใช้เวลาประมาณ 6 เดือน ถ้าล่วงเลยเวลาไปจะทำเช่นไร สมมติว่า ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่ได้ตัดสินภายในเดือนสิงหาคม 2565 นายกฯก็อยู่ในภาวะเสี่ยง ซึ่งไม่ใช่เสี่ยงความรับผิดทางกฎหมายของท่านเอง แต่เสี่ยงต่อการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะฉะนั้น ผมจึงเห็นว่าควรทำตั้งแต่ตอนนี้ตั้งแต่มีปัญหา เพราะปัญหามันเกิดขึ้นแล้ว นี่คือหมายความว่า กกต.เป็นผู้เสนอ แต่ถ้า กกต.ไม่เสนอ แล้ว ครม.จะเป็นผู้เสนอเรื่องเอง ต้องรอให้เกิดประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสถานะของนายกฯขึ้นมาเสียก่อน ส่วนประเด็นโต้แย้งจะเกิดจากไหนอย่างไร ก็ยังไม่ปรากฏร่องรอย ผมยังมองไม่เห็น เพราะถ้าจะใช้มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) ศาลรัฐธรรมนูญวางบรรทัดฐานว่าต้องเป็นเรื่องที่เป็นปัญหาจริงๆ ไม่ใช่คิดอะไรไม่ออกแล้วมาใช้บริการศาลรัฐธรรมนูญ
