รายงานพิเศษ
รายงานข่าวจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ แจ้งว่า ขณะนี้ กำลังมีการเสนอปรับปรุงแก้ไข พระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.) การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เพื่อให้สอดล้องกับสถานการณ์และตอบสนองความต้องการของประชาชนรากหญ้าที่มีสิทธิทำกินในพื้นที่ ส.ป.ก.อย่างแท้จริง
ทั้งนี้ จากสภาพปัญหา ระบบการถือครองที่ดินเป็นเครื่องบ่งชี้ความเจริญก้าวหน้าในทางเศรษฐกิจสังคมและของประชาชนในแต่ละประเทศ และด้วยระบบการถือครองที่ดินนี้เองได้กลายเป็นปัญหาสำคัญของประเทศไทยในอดีตซึ่งมักถูกผูกโยง กับข้อพิพาทหรือข้อขัดแย้งทางการเมืองและมีการเสนอให้มีการปฏิรูปที่ดินมาโดยตลอดหลังเหตุการณ์การประท้วงทางการเมืองในปี พ.ศ.2516 ได้มีประชาชน เกษตรกร ชาวไร่ ชาวนา ในกลุ่มจังหวัดภาคกลางตอนบน เรียกร้อง ให้มีการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอย่างเป็นรูปธรรม อันมีสาเหตุสำคัญที่เห็นได้ชัดในขณะนั้นมาจากการที่เกษตรกร ไม่ได้รับความเป็นธรรมในการถือครองที่ดินต้องสูญเสียสิทธิในที่ดินและกลายเป็นผู้เช่าที่ดิน การขาดความเป็นธรรม และไม่มีความเสมอภาคในการถือครองที่ดินที่ของเกษตรกรเหล่านั้น ได้กลายมาเป็นเหตุผลสำคัญในการประกาศใช้ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ในที่สุด จึงอาจกล่าวได้ว่าเจตนารมณ์ของการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในปี พ.ศ. 2518 ก็เพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนจากความไม่เป็นธรรม ในการถือครองที่ดินเอกชนเป็นสำคัญ ดังจะเห็นได้จากคำนิยาม “การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” ในมาตรา 4 ประกอบ หมายเหตุแนบท้ายพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518
ภายหลังได้มีการประกาศใช้กฎหมายมาระยะหนึ่ง รัฐบาลได้มีนโยบายในการแก้ไขปัญหาการถือครองที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายของราษฎรในเขตพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ คณะรัฐมนตรีในขณะนั้นจึงดำเนินนโยบายโดยอนุมัติ ให้มีการนำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติที่มีสภาพเสื่อมโทรมจากการที่ประชาชนเข้าไปทำประโยชน์ ให้กรมป่าไม้ซึ่งเป็นหน่วยงาน ที่รับผิดชอบพื้นที่ดังกล่าวส่งมอบพื้นที่ให้ ส.ป.ก. เพื่อนำมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมภายใต้พระราชบัญญัติ การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2532 ซึ่งการส่งมอบพื้นที่ดำเนินการในระหว่างปี 2535-2537 เป็นที่ดินแปลงใหญ่ที่มีประชาชนอาศัยและประกอบอาชีพเกษตรกรรม รวมถึงมีการใช้ประโยชน์ ในที่ดินเพื่อประกอบกิจกรรมอื่น ๆ นอกจากเกษตรกรรมอยู่แล้วเช่น ร้านค้า อาคารพาณิชย์ โรงเรียน วัด เป็นต้น ทำให้เจตนารมณ์ของกฎหมายและบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวที่มุ่งใช้กับที่ดินเอกชนเป็นหลัก ถูกนำมาใช้ เป็นเครื่องมือและฐานอำนาจของรัฐในการบริหารจัดการที่ดินของรัฐซึ่งคิดเป็นสัดส่วนที่ดินรัฐถึงร้อยละ 97.45 ของที่ดินที่ ส.ป.ก. นำมาปฏิรูปที่ดินทั้งหมดในลักษณะของการควบคุมพื้นที่ให้จำต้องอยู่เพียงเพื่อเกษตรกรรมเป็น หลักและเฉพาะแต่เกษตรกรที่ใช้เวลาส่วนใหญ่ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม โดยมองข้ามสภาพความเป็นจริง ของพื้นที่ ในขณะนั้นประกอบกันภายใต้ข้อจำกัดของกฎหมาย
การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมภายใต้กฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าว ได้มี การบังคับใช้มาถึงปัจจุบันเป็นระยะเวลาถึง 46 ปี โดยมีการแก้ไขปรับปรุงเพียง 2 ครั้ง ซึ่งการแก้ไขครั้งล่าสุดมีขึ้น ในปี พ.ศ. 2532 เมื่อนับถึงปัจจุบันจึงเป็นระยะเวลากว่า 30 ปีที่กฎหมายดังกล่าวได้ห่างหายจากการแก้ไขปรับปรุง โดยฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยและของเกษตรกรที่ได้รับการจัดที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ที่มีอยู่ถึง 2.93 ล้านราย ทำให้การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมภายใต้กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ประสบกับอุปสรรคนานาประการ และเป็นปัญหาสั่งสมมาเป็นระยะเวลาที่ยาวนาน
จากข้อมูลหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่ชี้ให้เห็นสภาพของสังคมไทยในขณะนั้นว่าประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรม ประชากรส่วนใหญ่มีอาชีพเกษตรกรรม ที่จำเป็นต้องมีที่ดิน เพื่อการผลิตทางเกษตรกรรม เมื่อพิจารณาประกอบข้อมูลปัจจุบันผลสำรวจทางสถิติพบว่าข้อมูลภาวะการทำงาน ของประชากรไทยอายุ 15 ปีขึ้นไป (พ.ศ. 2562) มีจำนวนทั้งสิ้น 37.78 ล้านคน เป็นแรงงานภาคเกษตรกรรม จำนวน 10.58 ล้านคน คิดเป็นจำนวนแรงงานภาคเกษตรกรรมเพียงร้อยละ 28 ของจำนวนแรงงานทั้งหมด แสดงให้เห็นว่า นับตั้งแต่มีการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในปี พ.ศ. 2518 มาจนถึงปี พ.ศ.2562 ประชากรไทยเปลี่ยนสัดส่วนของการประกอบอาชีพจากเกษตรกรรมเป็นส่วนใหญ่มาสู่การประกอบอาชีพอื่น ๆ เป็นส่วนใหญ่ สาเหตุหนึ่งมาจากรายได้จากการประกอบอาชีพเกษตรกรรมเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอแก่การเลี้ยงชีพในปัจจุบัน ส่งผลให้ แนวโน้มของประชากรรุ่นใหม่ที่เข้าสู่ภาคเกษตรกรรมมีอัตราส่วนที่ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ ในขณะที่แรงงาน ภาคการเกษตรส่วนใหญ่เป็นกลุ่มเกษตรกรวัยชรา ดังนั้น การจำกัดครัดเคร่งให้บุคคลที่เข้ามาสู่กระบวนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีคุณสมบัติความเป็นเกษตรกรที่ยึดโยงกับการใช้ระยะเวลาส่วนใหญ่ในการประกอบอาชีพ เกษตรกรรม และการโอนสิทธิหรือการตกทอดมรดกสิทธิเฉพาะแต่ทายาทโดยธรรม การควบคุมพื้นที่ให้คงไว้เฉพาะเพื่อเกษตรกรรมและเพื่อเกษตรกรอาจไม่สอดคล้องกับแนวทางการแก้ไขปัญหาการจัดการระบบการถือครองที่ดินของไทย ในปัจจุบัน และนอกจากนี้เทคโนโลยีสารสนเทศ ตลอดจนการแข่งขันทางด้านเศรษฐกิจในเวทีโลก ล้วนเป็นปัจจัยที่ มากระตุ้นให้การเปลี่ยนแปลงดำเนินไปอย่างรวดเร็วยิ่งขึ้น ทำให้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินทั้งในประเภทที่ดินเอกชน และที่ดินของรัฐย่อมไม่อาจคงสภาพความเป็นที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเหมือนดังเช่นในอดีตได้และเป็นการยากที่จะติดตามควบคุมตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ได้รับการจัดที่ดินว่าเป็นเกษตรกรหรือไม่การเพิ่มแรงจูงใจและการพัฒนาคุณภาพชีวิตและแปลงเกษตรกรรมเป็นรายแปลงโดยใช้เงินกองทุนของ ส.ป.ก. ให้กับเกษตรกรที่สมัครใจประกอบอาชีพ เกษตรกรรมด้วยความซื่อสัตย์สุจริต อาจเป็นส่วนเสริมให้การคงไว้ซึ่งสภาพการทำประโยชน์ในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และแนวทางการจำแนกและให้อำนาจในการกำหนดพื้นที่ที่ประกอบกิจกรรมอื่น ๆ ให้เข้ามาสู่ระบบการอนุญาตได้มากขึ้นจะช่วยทำให้ ส.ป.ก.สามารถบริหารจัดการพื้นที่ให้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงและบริบทของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตามศักยภาพของพื้นที่เพื่อให้สามารถจัดเก็บรายได้จากการ ใช้ประโยชน์ในที่ดินเพิ่มมากขึ้น สำหรับผลของการจำแนกพื้นที่คุ้มครองเป็นพื้นที่เกษตรกรรมแล้ว การพัฒนาศักยภาพ ของพื้นที่เป็นรายแปลงให้เหมาะสมกับการประกอบเกษตรกรรมรวมถึงการพัฒนาการประกอบการเกษตร ให้มีมาตรฐานทั้งปริมาณและคุณภาพของผลิตผลทางการเกษตรเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้เกษตรกรมีความมั่นคงและยั่งยืน พร้อมทั้ง ส.ป.ก. สามารถบริหารจัดการพื้นที่ที่ไม่คุ้มค่าต่อการประกอบเกษตรกรรมอย่างเต็มศักยภาพให้เกิดประโยชน์ สูงสุดต่อการปฏิรูปที่ดินและเกษตรกรในพื้นที่ปฏิรูปที่ดิน
ด้วยภาพรวมของปัญหาและเหตุผลดังกล่าวมาข้างต้น จึงมีความจำเป็นที่ ส.ป.ก.จะต้องกำหนดแนวทางในการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเสียใหม่ให้ทันสมัยและสอดคล้องกับบริบท ที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อสร้างความเป็นธรรมและประโยชน์ให้เกิดขึ้นแก่ประชาชนและประเทศชาติต่อไป
