ความไม่สงบจังหวัดชายแดนภาคใต้ปัจจุบันได้ย่างก้าวเข้า 105 เดือน ถ้านับตั้งแต่เดือนมกราคม 2547 จนถึงเดือนกันยายน 2555 มีเหตุการณ์เกิดขึ้นรวมทั้งสิ้น 12,377 ครั้ง ทำให้มีผู้เสียชีวิตและได้รับบาดเจ็บรวมกันจำนวน 14,890 ราย แยกเป็นผู้เสียชีวิตรวม 5,377 ราย และผู้บาดเจ็บรวม 9,513 ราย
สถานการณ์ในปี 2555 ผ่านไปแล้ว 9 เดือน เหตุการณ์ภาคใต้ไม่เพียงรุนแรงเข้มข้นเท่านั้น หากแต่ยังซับซ้อนและยอกย้อนมากยิ่งขึ้นอีกด้วย ทั้งนี้ มีเหตุผลในการวิเคราะห์ดังกล่าวอยู่สองประการ คือ
ประการแรก ตั้งแต่ต้นปี 2555 เป็นต้นมามีเหตุการณ์ความไม่สงบใหญ่ๆ และมีผลกระทบอย่างมากในวงกว้างหลายครั้ง การวิเคราะห์สถานการณ์ความไม่สงบภาคใต้ ไม่ใช่เพียงแค่การ “นับจำนวนตัวเลข” อย่างตื้นๆ อย่างธรรมดาๆ การกระทำการก่อเหตุการณ์ความไม่สงบในภาคใต้นั้น ส่วนใหญ่เป็นการกระทำโดย “มีจุดมุ่งหมาย” และมีเหตุผลรองรับที่สามารถจะตีความได้ สามารถจะเข้าใจได้ และเป็นการกระทำเพื่อให้เกิด “การสื่อสารทางการเมือง” ดังจะเห็นได้จากการที่มีเหตุการณ์ใหญ่ในรอบปีนี้อย่างน้อยประมาณ 8 ครั้ง
ประการที่สอง แบบแผนความรุนแรงของเหตุการณ์ในปี 2555 มีลักษณะที่ซับซ้อนและยอกย้อนยิ่งขึ้นด้วย ในที่นี้ควรสังเกตด้วยว่า แม้เหตุการณ์จะเพิ่มขึ้นและจำนวนความถี่ของเหตุการณ์บางครั้งบางเดือนก็กระตุกเป็นยอดคลื่นสูงโด่งขึ้น แต่ระดับของความรุนแรงโดยทั่วไปที่เกิดขึ้นก็ไม่ได้มีลักษณะไต่บันไดพุ่งขึ้นสูงอย่างต่อเนื่องเหมือนการขยายตัวของความรุนแรงเป็นขั้นๆ จึงไม่เป็นความรุนแรงที่มีลักษณะที่สับสนอลหม่านจนควบคุมไม่ได้ อันสะท้อนให้เห็น “แรงดึง” หรือ “แรงถ่วง” บางอย่างที่เกิดขึ้น ซึ่งทำให้ความรุนแรงมีลักษณะที่ต่อเนื่อง แต่ก็มีความแน่นอนและมีค่าคงที่ปรากฏให้เห็นด้วย
แรงถ่วงดังกล่าวนี้เกิดจากอะไร? แรงกดดันที่จำกัดการขยายตัวของความรุนแรงน่าจะมาจากสาเหตุสำคัญอย่างน้อยสามประการ คือ
ประการแรก บทบาทของกองกำลังของฝ่ายรัฐในการป้องกันและปราบปรามการก่อความไม่สงบ กล่าวคือ รัฐมีกลไกในด้านหลักก็คือกองกำลังทหารและตำรวจประจำการร่วมกับกองกำลังกึ่งทหารเช่นทหารพรานและอาสาสมัครรักษาดินแดน (อส.) รวมแล้วประมาณ 60,000 กว่านาย ทำหน้าที่เป็นฝ่ายตอบโต้และใช้มาตรการทางกฎหมายต่อกลุ่มกองกำลังฝ่ายก่อความไม่สงบ เช่น บีอาร์เอ็น โคออร์ดิเนต และพูโล โดยผ่านอำนาจตามประมวลกฎหมายอาญาและประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ในเงื่อนไขปกติ และใช้อำนาจตามกฎหมายพิเศษคือพระราชบัญญัติกฎอัยการศึกและพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน
มาตรการทางการทหารที่ใช้ก็คือ “การประกอบกำลัง” ในพื้นที่โดยเฉพาะในระดับของการบัญชาการสนาม (field command) มีหน่วยปฏิบัติการในหมู่บ้าน หน่วยตอบโต้เคลื่อนที่เร็ว หน่วยลาดตระเวน เข้าปะทะ การปิดล้อม ตรวจค้น จับกุม และทำลายขบวนการที่เป็นกองกำลังติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐ
นอกจากนี้ กองกำลังของรัฐยังรวมไปถึงกองกำลังติดอาวุธฝ่ายพลเรือนหรืออาสาสมัครที่มีอยู่ประมาณกว่า 80,000 คน ประกอบด้วย ชรบ.และ อรบ.ในหมู่บ้านต่างๆ ทั้งหมดประมาณ 3,000 กว่าหมู่บ้านทั่วทั้งจังหวัดชายแดนภาคใต้ กองกำลังติดอาวุธของรัฐเป็นกองกำลังในการดำเนินการป้องกันและปราบปรามการก่อความไม่สงบ (อักษรย่อ ปปส.) ประกอบด้วยกำลังรบหลัก กำลังกึ่งทหาร และกำลังประชาชน ซึ่งทั้งหมดนี้รวมทั้งทหาร ตำรวจ ทหารพราน อส. ชรบ. และ อรบ. รวมกำลังทั้งหมดจะมีอยู่ประมาณ 150,000 นาย
กองกำลังฝ่ายความมั่นคงของรัฐที่มากมายประมาณ 150,000 นายนี้ดำรงอยู่เพื่อต่อสู้กับกองกำลังฝ่ายขบวนการต่อต้านรัฐหรือขบวนการบีอาร์เอ็น พูโล และฝ่ายต่างๆ ที่เรียกว่า “ญูแว” ซึ่งแหล่งข่าวทางการทหารเองระบุว่ามีอยู่ประมาณ 9,616 คน แม้จะมีการควบคุมสถานการณ์ได้ในบางระดับ แต่ก็ทำให้สถานการณ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นลักษณะที่เรียกว่า ความขัดแย้งด้วยการใช้กำลังอาวุธ (Armed Conflict) อย่างชัดเจน
ปัจจัยที่เป็นแรงถ่วงการขยายตัวของความรุนแรงประการที่สอง คือ การปรับตัวของนโยบายสันติภาพของรัฐ ทั้งจากรัฐบาล (ฝ่ายการเมือง) และฝ่ายความมั่นคง การเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญเกิดขึ้นในการกำหนดนโยบายระดับสูงในตอนต้นปี 2555 เมื่อสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ประกาศนโยบายความมั่นคงแห่งชาติเกี่ยวกับปัญหาภาคใต้ฉบับใหม่ในชื่อ “นโยบายการบริหารและการพัฒนาเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ปี พ.ศ. 2555-2557” ซึ่งประกาศในเดือนมีนาคม 2555 มีการกำหนดว่าจะมีการ
“.... สร้างสภาวะแวดล้อมที่เอื้อต่อการพูดคุยในการแสวงหาทางออกจากความขัดแย้ง และให้หลักประกันในการเข้ามามีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้อง และผู้มีส่วนได้เสียในกระบวน การเสริมสร้างสันติภาพ...”
นอกจากนี้ยังมุ่งที่จะสร้างการจัดการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างเป็นกระบวนการ โดยการมีส่วนร่วมอย่างเป็นระบบ อย่างบูรณาการ อย่างมีประสิทธิภาพ มีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน และวางอยู่บนข้อมูลที่ถูกต้อง การใช้ความรู้ในการจัดการปัญหาอย่างถูกต้อง
ในส่วนของกองทัพภาคที่ 4 โดยกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค 4 ส่วนหน้าก็ได้ประกาศนโยบาย “สานใจสู่สันติ” ซึ่งเน้นการเปิดโอกาสให้ผู้มีความเห็นต่างจากรัฐได้มีช่องทางสามารถแสดงความคิดเห็นและมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหา
ส่วนยุทธศาสตร์ที่ กอ.รมน.ภาค 4 ส่วนหน้านำมาใช้ ได้แก่ 6 ยุทธศาสตร์ หรือยุทธศาสตร์ 6 แท่ง ที่มีการเรียงลำดับไว้ดังนี้ คือ การทำความเข้าใจกับประชาชน การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ การแก้ปัญหาภัยทับซ้อน ความยุติธรรมและสิทธิมนุษย์ชน และการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน รวมทั้งการมีส่วนร่วมของประชาชน
ในขณะที่ ศอ.บต.ก็มีการกำหนดยุทธศาสตร์ 9 ข้อให้สอดคล้องกับนโยบาย สมช.ดังกล่าว โดยเฉพาะในประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 3 คือ “.... การสร้างพื้นที่และสภาพแวดล้อมเพื่อแสวงหาทางออกจากความขัดแย้งโดยสันติวิธี ….”
พัฒนาการของนโยบายความมั่นคงและสันติภาพโดยฝ่ายรัฐเป็นความต่อเนื่องของวิวัฒนาการในนโยบายการจัดการปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่เริ่มมาตั้งแต่ปี 2547 เริ่มตั้งแต่การประกาศบังคับใช้พระราชบัญญัติกฎอัยการศึกในปี พ.ศ. 2547 จนกระทั่งมีการประกาศพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินในปี พ.ศ.2548 การรัฐประหารล้มรัฐบาลทักษิณ และใช้มาตรการทางการทหารอย่างหนักในการปิดล้อม ตรวจค้น และเพิ่มกำลังทหารในปี พ.ศ. 2550 การออก พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 การออกกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553
และในที่สุดก็มีการออกนโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้โดยสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2555 นโยบายและมาตรการดังกล่าวตอบสนองปัญหาเฉพาะหน้าในแต่ละห้วงเวลา แต่ทว่าสถานการณ์ความไม่สงบก็คลี่คลายพัฒนาการมาถึงจุดที่ยังยืดเยื้อเรื้อรังมากขึ้นในระยะหลัง
อย่างไรก็ตาม ความก้าวหน้าของวาทกรรมทางนโยบายรัฐที่เน้นการเมืองนำการทหาร และแนวทางสันติก็มีจุดอับในตัวเองอย่างรุนแรง ในด้านหนึ่งเกิดปัญหาการวางยุทธศาสตร์และเป้าหมายที่มากมายและชัดเจนมากขึ้น แต่การนำไปสู่การปฏิบัติยังมีปัญหามาโดยตลอด ความสับสนในการจัดการทางนโยบายจึงเกิดขึ้นเมื่อมีปัญหาว่าใครจะเป็นฝ่ายนำในการดำเนินนโยบายความมั่นคงภาคใต้ ทั้ง กอ.รมน. และ ศอ.บต.ต่างก็มีกฎหมายรองรับสองฉบับ คือ พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 และกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553
ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2555 รัฐบาลจึงต้องอาศัย “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534” แต่งตั้งคณะกรรมการขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (กปต.) เพื่อแก้ปัญหานโยบายและยุทธศาสตร์ภาคใต้ให้เกิด “เอกภาพและบูรณาการในการปฏิบัติให้เกิดผลได้อย่างมีประสิทธิภาพ” โดยรัฐบาลตั้งใจให้เป็นองค์กรอำนวยการระดับชาติเพื่อสั่งการอำนวยการกำกับติดตามบูรณาการและขับเคลื่อนแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้และยุทธศาสตร์อย่างมีเอกภาพ
จากนั้นก็สั่งให้รัฐมนตรีทุกกระทรวงนำแผนของสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ที่แปลงเป็นแผนปฏิบัติการ 29 วัตถุประสงค์ไปทบทวน เพราะความเชื่อที่ว่าแผนดังกล่าวจะเป็นแผนประจำวันให้แต่ละกระทรวงพิจารณาเรื่องที่เกี่ยวกับกระทรวงของตนเองให้เป็นแผนยุทธศาสตร์และให้จัดลำดับความสำคัญเร่งด่วน จากนั้นให้รีบส่งกลับไปที่เลขาธิการ สมช.
ตัวเลขรหัสแผนยุทธการดับไฟใต้ 9-5-29 ที่ตั้งเป้าหมายให้เกิดบูรณาการและการจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการคณะกรรมการขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศปก.กปต.) ก็ยังไม่มีความก้าวหน้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อฝ่ายการเมืองกลับมีปัญหากับการจัดการภายในรัฐบาลเอง โดยยังไม่สามารถหาผู้รับผิดชอบที่แท้จริงที่มีศักยภาพและความรู้ประสบการณ์เพียงพอในการแก้ปัญหาภาคใต้ได้
ประเด็นที่สำคัญก็คือ แม้จะกำหนดโครงสร้างอำนาจหน้าที่ กรอบนโยบาย ยุทธศาสตร์ และเป้าหมายทางยุทธศาสตร์ร่วมมากมายถึง 29 ข้อ แต่เมื่อขาดเจตนาทางการเมืองที่ชัดเจนและเข้มแข็ง (strong political will) ตัวเลขที่ตั้งไว้ 9-5-29 ก็กลายเป็นเลขศูนย์เมื่อไม่สามารถขับเคลื่อนจริงได้ และเมื่อถูกรุกทางการทหารและการเมืองด้วยคลื่นการโจมตีพร้อมกันอย่างเป็นระบบจากขบวนการก่อความไม่สงบในช่วงเดือนกรกฎาคม เดือนสิงหาคม และเดือนกันยายนนับตั้งแต่ช่วงเดือนรอมฎอนเป็นต้นมา รัฐจึงดูเหมือนตกเป็นฝ่ายรับอีกครั้ง สถานการณ์จึงกลายเป็นมีความรุนแรงเข้มข้นยิ่งขึ้น พร้อมกับความยอกย้อนของสถานการณ์ที่ซับซ้อนยุ่งยากยิ่งขึ้น
ประการสุดท้ายคือ ปัญหาสำคัญของการใช้ภาษาวาทกรรมทางนโยบายและชุดความคิดที่ก้าวหน้าของรัฐที่ยังมีขีดจำกัดซึ่งไม่มองการมีส่วนร่วมของคนในท้องถิ่น ภาคประชาสังคม และองค์กรระดับรากหญ้าที่เป็น “คนใน” พื้นที่และเข้าใจปัญหาจริงๆ นี่คือปัญหาของการมองกระบวนการสันติภาพที่ไม่ชัดเจน สันติภาพที่แท้จริงและยั่งยืนต้องอาศัยกระบวนการที่เกิดจากคนในเท่านั้น การปรับระบบการบริหารรัฐกิจให้มีประสิทธิภาพนอกจากจะทำได้ยากแล้ว ยังไม่ใช่การแก้ปัญหาความขัดแย้งจริงๆ อีกด้วย
ตัวแปรที่สำคัญในการแก้ปัญหาความรุนแรงเพื่อสร้างสันติในจังหวัดชายแดนภาคใต้คือกระบวนการที่เกิดจากภายใน พลังของภาคประชาสังคมในพื้นที่ซึ่งควรจะได้รับการส่งเสริมให้มีบทบาท เป็นตัวกลาง และ “พื้นที่กลาง” ในกระบวนการสันติภาพ
ที่มา : บทวิเคราะห์เรื่อง “9 เดือนของปีที่ 9 : ในสถานการณ์ความรุนแรงอันยอกย้อน กระบวนการสันติภาพปาตานียังคงก้าวเดินไปข้างหน้า” โดย ผศ.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ (Deep South Watch - DSW) สถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ (CSCD) มอ.ปัตตานี
