ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์
ศาลรัฐธรรมนูญ
คำวินิจฉัยที่ ๕๑/๒๕๕๔เรื่องพิจารณาที่ ๙/๒๕๕๔
วันที่ ๒๘ ธันวาคม พุทธศักราช ๒๕๕๔
เรื่อง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๓๔ (๒) ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๙ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓๖ หรือไม่
ศาลปกครองสูงสุดส่งคำโต้แย้งของผู้ถูกฟ้องคดี (คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา) เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๑ ข้อเท็จจริงตามคำร้องและเอกสารประกอบ สรุปได้ดังนี้
ผู้ฟ้องคดี (ผู้ตรวจการแผ่นดิน) ได้ฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี (คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา) ต่อศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองกลาง) ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ ๑๘๔/๒๕๕๓ เรื่อง ยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินให้รักษาราชการแทนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ ภายหลังจากผู้ถูกฟ้องคดีมีอายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ตั้งแต่วันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๓ จึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตั้งแต่วันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๓ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๔ (๒) ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่มีอำนาจออกคำสั่งดังกล่าว ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวและมีคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษา โดยให้ผู้ถูกฟ้องคดีหยุดการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษา
ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำขอให้ศาลกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษาของผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ปัจจุบันผู้ถูกฟ้องคดีอยู่ในฐานะผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตามประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ ๒๘ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙ ข้อ ๓ วรรคสอง ประกาศฉบับดังกล่าว ถือเป็นข้อยกเว้นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๔ (๒) การที่ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ตามประกาศฉบับดังกล่าวจึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
ผู้ร้องสอด (นายพิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส) ยื่นคำร้องสอดว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดี มีคำสั่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ ๑๘๔/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ ยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินให้รักษาราชการแทนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินมีผลให้ผู้ร้องสอดซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงได้รับความเดือดร้อนเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอน คำสั่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าว และมีคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษาแก่ผู้ร้องสอด
ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ ๑๘๔/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ ของผู้ถูกฟ้องคดีไว้เป็นการชั่วคราวและต่อมาศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเมื่ออายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๔ (๒) คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ออกมาในภายหลังจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งแล้ว จึงเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งโดยไม่มีอำนาจ จึงมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ๑๘๔/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ และให้คำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ๑๘๔/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ มีผลใช้บังคับต่อไปจนกว่าศาลปกครองสูงสุดจะมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นอุทธรณ์คำพิพากษาต่อศาลปกครองสูงสุด พร้อมกับยื่นคำโต้แย้งเพื่อขอให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๑ ว่า ประกาศของคณะปฏิรูปการปกครองฯ ฉบับที่ ๒๘ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙ ข้อ ๒ และข้อ ๓ ได้กำหนดวันสิ้นสุดการปฏิบัติหน้าที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไว้เพียง ๒ กรณี คือให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกำหนดเวลาจนถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๐ และให้ปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อนจนกว่าจะมีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน จึงเป็นกรณีให้ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไปพลางก่อนในระหว่างที่ยังไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าว โดยมิได้นำเรื่องอายุหรือคุณสมบัติของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตราใดๆ มาใช้บังคับ บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ศาลปกครองชั้นต้นนำมาปรับใช้ในการวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเมื่อายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๔ (๒) ยังผลให้คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ออกมาในภายหลังจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งเป็นการออกคำสั่งโดยไม่มีอำนาจและเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย บทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวจึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๙ ประกอบกันมาตรา ๓๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ และประกาศคณะปฏิรูปการปกครองฯ ฉบับที่ ๑๒ ลงวันที่ ๒๐ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙ และฉบับที่ ๒๙ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙
ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า การที่ศาลจะวินิจฉัยว่าคำสั่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ ๑๘๔/๒๕๕๓ เรื่อง ยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินให้รักษาราชการแทนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ ของผู้ถูกฟ้องคดี ชอบด้วยกฎหมาย หรือไม่ จำต้องพิจารณาก่อนว่าขณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้มีอำนาจออกคำสั่งหรือไม่ จึงยังคงมีปัญหาว่าบทบัญญัติมาตรา ๓๔ (๒) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๙ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓๖ หรือไม่ และยังไม่มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทบัญญัติดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุด จึงให้ส่งคำโต้แย้งเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย
ประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาเบื้องต้นมีว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจรับคำร้องนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๑ วรรคหนึ่ง หรือไม่ เห็นว่า ตามคำร้องมีประเด็นโต้แย้งว่า พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๔ (๒) ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๙ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓๖ และยังไม่มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัตินี้มาก่อน กรณีจึงต้องด้วยรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๑๑ วรรคหนึ่ง ประกอบข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาและการทำคำวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๕๐ ข้อ ๑๗ (๑๓) ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีคำสั่งรับคำร้องนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัย
ประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาวินิจฉัยต่อไปได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๔ (๒) ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๙ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓๖ หรือไม่
พิจารณาแล้วเห็นว่า ประกาศคณะปฎิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ ๑๒ ลงวันที่ ๒๐ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙ และประกาศคณะปฎิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ ๒๙ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙ กำหนดให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังคงบังคับใช้ต่อไป เว้นแต่บทบัญญัติในส่วนที่ ๑ หมวด ๑ จนกว่าจะมีกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกและให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ใน วันที่ ๑๘ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙ คงอยู่ในตำแหน่งต่อไป จนถึง วันที่ ๓๐ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๕๐ ให้ดำเนินการสรรหาและแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินใหม่ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ภายในเก้าสิบวันโดยในระหว่างที่ยังไม่มีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่พ้นจากตำแหน่งยังคงปฏิบัติหน้าที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไปพลางก่อน
ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓๖ ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลได้บัญญัติรับรองให้ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มีผลใช้บังคับได้โดยชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยรัฐธรรมนูญไว้ชั้นหนึ่ง และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็มีบทเฉพาะกาลตามมาตรา ๓๐๙ บัญญัติให้ถือว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ อีกชั้นหนึ่งด้วย นอกจากนี้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๒ วรรคหนึ่ง (๓) ยังได้บัญญัติให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ มีผลใช้บังคับต่อไปเช่นกัน
จึงเห็นได้ว่า ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขทั้งสองฉบับ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ ต่างมีผลบังคับใช้อยู่ในส่วนที่ไม่ขัดหรือแย้งกัน กล่าวคือ การใดที่ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีกระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขกำหนดไว้ก็ให้เป็นไปตามนั้น เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินและให้การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเป็นไปอย่างต่อเนื่องในลักษณะของบทเฉพาะกาล ส่วนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา๓๔ (๒) ที่บัญญัติว่า นอกจากการพ้นจากตำแหน่งตามวาระมาตรา ๓๓ แล้ว ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินยังพ้นจากตำแหน่งเมื่อมีอายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์อีกกรณีหนึ่ง
เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๙ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓๖ ซึ่งเป็นบทบัญญัติรับรองการใดๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับประกาศหรือคำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขว่าเป็นการอันชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๓๔ (๒) ที่กำหนดการพ้นจากตำแหน่งของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเมื่ออายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ แล้วเห็นว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายดังกล่าวมีเจตนารมณ์ของการบังคับใช้ต่างกรณีกัน ดังนั้น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๓๔(๒) จึงมิได้ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๙ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓๖ แต่อย่างใด
อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๓๔(๒) ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓๖
นายจรัญ ภักดีธนากุล นายจรูญ อินทจาร
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
นายเฉลิมพล เอกอุรุ นายชัช ชลวร
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
นายนุรักษ์ มาประณีต นายบุญส่ง กุลบุปผา
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
นายสุพจน์ ไข่มุกต์ นายอุดมศักดิ์ นิติมนตรี
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
