ตอกหน้า “มาร์ค-เทือก”! กฤษฎีกายัน สตช.มีอำนาจถอดยศ “ทักษิณ” ไม่ถือใช้อำนาจเกินขอบเขต

คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะที่ 2 ให้ความเห็นตอกหน้า “อภิสิทธิ์-เทพเทือก” ชี้ สตช.มีอำนาจถอดยศ “ทักษิณ” ระบุ คนที่ได้แต่งตั้งยศตำรวจเป็นได้ทั้งข้าราชการและบุคคลอื่น ถือว่า การถอดยศคือให้คนที่ยังใช้ยศตำรวจอยู่ ไม่มีสิทธิ์ใช้อีกต่อไป ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการตำรวจหรือไม่ก็ตาม ข้อมูลชี้ชัด 2 ปีครึ่ง “อภิสิทธิ์” ไม่ดำเนินการเรื่องนี้จริงจัง

วานนี้ (28 มิ.ย.) เว็บไซต์สำนักข่าวอิศรา มูลนิธิพัฒนาสื่อมวลชนแห่งประเทศไทย ได้ตีพิมพ์บทความเรื่อง “คณะกรรมการกฤษฎีกายืนยันความเห็นเดิม สตช.มีอำนาจถอดยศทักษิณ” โดยได้อ้างถึงบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจในการออกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (สตช.) ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 ซึ่งบุคคลที่หยิบยกมาหารือนั้น คือ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี

ทั้งนี้ ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาคณะที่ 2 ยืนยันว่า สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีอำนาจตามกฎหมายที่จะถอดยศตำรวจผู้ที่ต้อง “คำพิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ที่ให้จำคุก หลังจากที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เคยหารือเรื่องนี้มาครั้งหนึ่งแล้ว แต่มี ส.ส.บางกลุ่ม ผู้ทักท้วงว่าเป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขต

ในบันทึกดังกล่าวระบุโดยสรุปว่า สตช.เคยทำหนังสือถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ลงวันที่ 20 เม.ย.2554 สรุปความได้ว่า ตามที่เคยหารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับแนวทางการขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตถอดยศตำรวจและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์มายังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาครั้งหนึ่งแล้ว โดยในส่วนของการถอดยศ ขอหารือว่า คำพิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่พิพากษาให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง มีความผิดตามมาตรา 100(1) วรรคสาม และพิพากษาให้รับโทษจำคุกตามมาตรา 122 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 ถือเป็นเหตุในการพิจารณาถอดยศตำรวจ ตามระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ.2547 หรือไม่

ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ได้มีความเห็นว่า การกำหนดเหตุแห่งการถอดยศมุ่งหมายถึงผลที่ผู้นั้นได้รับจากคำพิพากษาถึงที่สุดให้ลงโทษจำคุกเท่านั้น โดยไม่ได้มุ่งหมายถึงสถานะของบุคคล กระบวนการพิจารณาพิพากษาคดี หรือฐานความผิดว่า จะต้องเป็นไปตามกฎหมายใด ดังนั้น ถ้าข้าราชการตำรวจผู้ใดมีกรณีต้องคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก ไม่ว่าเป็นคำพิพากษาของศาลใด ย่อมอยู่ในหลักเกณฑ์ตามข้อ 1(2) แห่งระเบียบ สตช.ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ.2547

ต่อมาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และข้าราชการบำนาญกับพวกรวม 6 คน มีหนังสือลงวันที่ 4 พ.ย.2552 ถึง สตช.ร้องขอให้ยกเลิกระเบียบ สตช.ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ ในส่วนที่ใช้บังคับกับอดีตข้าราชการตำรวจหรือบุคคลภายนอก มีประเด็นว่า การออกระเบียบโดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 มาตรา 11(4) จะใช้บังคับกับข้าราชการตำรวจเท่านั้น การที่ ผบ.ตร.ออกระเบียบว่าด้วยการถอดยศตำรวจ โดยครอบคลุมไปถึงบุคคลภายนอก เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดและเป็นการออกระเบียบโดยมิชอบ

เนื่องจากบัญญัติให้ ผบ.ตร.มีอำนาจวางระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะเรื่องไว้ให้ข้าราชการตำรวจหรือพนักงานสอบสวนปฏิบัติการเกี่ยวกับการใช้อำนาจ หรือการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอื่นเท่านั้น ดังนั้น จึงขอให้ยกเลิกระเบียบ สตช.ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ ข้อ 1 วรรคหนึ่ง เฉพาะข้อความว่า “และที่พ้นจากข้าราชการตำรวจไปแล้ว” และข้อ 1(6) ทั้งข้อ คือ “ต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปสำหรับผู้ที่มิได้อยู่ในราชการหรือหน่วยงานของรัฐ”

นอกจากนี้ การออกระเบียบดังกล่าวถือเป็นการออกกฎเพื่อให้มีผลเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้องตามนัย มาตรา 7(4) แห่ง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 จะต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา แต่ สตช.มิได้นำระเบียบฉบับนี้ลงพิมพ์ ดังนั้น จึงไม่สามารถนำมาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่บุคคลใดได้ตามนัย มาตรา 8 แห่ง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งบัญญัติไว้ว่า ข้อมูลข่าวสารที่ต้องลงพิมพ์ตามมาตรา 7(4) ถ้ายังไม่ได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาจะนำมาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่ผู้ใดไม่ได้

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ พิจารณาแล้วเห็นว่าเป็นประเด็นปัญหาข้อกฎหมายซึ่งแตกต่างไปจากคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ได้พิจารณาและมีความเห็นไว้แล้ว จึงนำเรื่องเสนอคณะอนุกรรมการ ก.ตร.ซึ่งคณะอนุกรรมการ พิจารณาแล้วที่ประชุมมีความเห็นเป็นสองฝ่าย คือ

ฝ่ายที่หนึ่งเห็นว่า ผบ.ตร.ออกระเบียบ สตช.ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ โดยมีเจตนารมณ์ให้ผู้ที่ดำรงอยู่ในยศตำรวจต้องประพฤติหรือวางตนให้เหมาะสมกับเกียรติศักดิ์ เพื่อมิให้นำความเสื่อมเสียมาสู่หมู่คณะของข้าราชการตำรวจ หากผู้ใดประพฤติหรือวางตนให้เหมาะสมกับเกียรติศักดิ์ไม่ได้ก็ไม่สมควรที่จะดำรงอยู่ในยศตำรวจต่อไป

และเมื่อพิจารณาจากพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ มาตรา 26, 27, 28 และ 29 บทบัญญัติของกฎหมายได้ใช้คำว่า “ยศตำรวจชั้นสัญญาบัตร” หรือ “ยศตำรวจชั้นประทวน” โดยมิได้ใช้คำว่า “ยศข้าราชการตำรวจชั้นสัญญาบัตร” และ “ยศข้าราชการตำรวจชั้นประทวน” ทั้งยังบัญญัติเรื่อง “การแต่งตั้งยศตำรวจชั้นสัญญาบัตรเป็นกรณีพิเศษ” ไว้ด้วย

กรณีนี้จะเห็นได้ว่ายศตำรวจสามารถให้ได้ทั้งผู้ที่เป็นข้าราชการตำรวจและผู้ที่ไม่ได้เป็นข้าราชการตำรวจ สำหรับการถอดยศก็เช่นกันกฎหมายได้บัญญัติหลักเกณฑ์และวิธีการในกรณีดังกล่าวเพื่อคุ้มครองในการใช้ยศตำรวจไม่ว่าจะเป็นข้าราชการตำรวจ หรือข้าราชการตำรวจที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้ว หรือบุคคลภายนอกที่ได้รับการแต่งตั้งยศก็ตาม

โดยการแต่งตั้งยศ การถอดหรือการออกจากยศตำรวจ ถือเป็นการปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของ ผบ.ตร.ตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติฯ มาตรา 6(5) และในการนี้มีผลใช้บังคับแก่ผู้มียศตำรวจเท่านั้น ซึ่งไม่ใช้กับบุคคลทั่วไป แต่เป็นไปเฉพาะกลุ่มผู้ดำรงยศตำรวจ จึงไม่จำเป็นต้องนำลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาให้บุคคลทั่วไปได้รับทราบก็มีผลใช้บังคับได้

ส่วนฝ่ายที่สองเห็นว่า พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ เป็นกฎหมายที่ตราขึ้น เพื่อใช้ในการบริหารราชการของ สตช.ครอบคลุมทุกเรื่องที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการตำรวจ โดยมิได้มีบทบัญญัติในการถอดยศหรือการออกจากยศตำรวจสำหรับบุคคลภายนอกที่มียศตำรวจอย่างชัดเจนแต่อย่างใด

หากกฎหมายประสงค์จะให้มีผลใช้บังคับกับข้าราชการตำรวจที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้ว หรือบุคคลภายนอกที่เกี่ยวข้องก็ควรจะต้องบัญญัติไว้ในกฎหมายอย่างชัดเจน และหากพิจารณาจากระเบียบ สตช. ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ ซึ่งกำหนดให้ ผบ.ตร.มีอำนาจออกระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะเรื่องไว้ให้ข้าราชการตำรวจปฏิบัติเท่านั้น ไม่ได้รวมถึงบุคคลภายนอกที่มิได้มีสถานภาพของการเป็นข้าราชการตำรวจแล้ว

ดังนั้น น่าจะเกินจากขอบเขตอำนาจที่กฎหมายให้ไว้ย่อมไม่มีผลใช้บังคับกับผู้ที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้วและบุคคลภายนอก สำหรับระเบียบ สตช.ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ กรณีเกี่ยวกับการนำพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ฝ่ายที่สองเห็นพ้องด้วยกับความเห็นฝ่ายที่หนึ่ง

ในเรื่องนี้คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร) ในการประชุมครั้งที่ 2/2554 เมื่อวันที่ 27 ม.ค.2554 มีมติรับทราบตามที่คณะอนุกรรมการ ก.ตร.เกี่ยวกับกฎหมายและระเบียบเสนอและให้หารือมายังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า ในกรณีที่ ผบ.ตร.ออกระเบียบ สตช.ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 มาตรา 11(4) มาตรา 28 และมาตรา 29 ซึ่งครอบคลุมไปถึงบุคคลภายนอก ได้แก่ ข้าราชการตำรวจที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้ว และบุคคลภายนอกที่ไม่อยู่ในราชการหรือหน่วยงานของรัฐ เป็นการใช้อำนาจออกระเบียบเกินขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจหรือไม่ อย่างไร

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ได้พิจารณาข้อหารือของ สตช.โดยมีผู้แทนสำนักนายกรัฐมนตรี (สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี) และผู้แทน สตช.เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว มีความเห็นว่า พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 มาตรา 26 และมาตรา 27 ได้บัญญัติให้การแต่งตั้งยศตำรวจเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎ ก.ตร.

โดยการแต่งตั้งยศตำรวจมีสองกรณี คือ เป็นการแต่งตั้งผู้ที่เป็นข้าราชการตำรวจซึ่งการแต่งตั้งจะต้องสอดคล้องกับชั้นและตำแหน่งที่บรรจุไว้และเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น ส่วนกรณีที่สอง เป็นการแต่งตั้งยศตำรวจเป็นกรณีพิเศษให้แก่บุคคลอื่นที่มิใช่ข้าราชการตำรวจให้มียศตำรวจ และหากเป็นกรณีการแต่งตั้งยศตำรวจชั้นสัญญาบัตรให้ทำโดยประกาศพระบรมราชโองการ

ดังนั้น ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งยศตำรวจจึงอาจเป็นได้ทั้งข้าราชการตำรวจหรือบุคคลอื่น โดยผู้ได้รับแต่งตั้งยศตำรวจทุกนายแม้ว่าจะพ้นจากราชการไปแล้วก็ยังสามารถใช้ยศตำรวจต่อไปได้ จนกว่าจะถูกถอดออกจากยศ ซึ่งการถอดยศตำรวจนั้น ส่วนมาตรา 28 บัญญัติให้การถอดหรือการออกจากยศตำรวจชั้นสัญญาบัตรเป็นไปตามระเบียบ สตช.และให้ทำโดยประกาศพระบรมราชโองการ จึงเห็นได้ว่าการถอดหรือการออกจากยศตำรวจเป็นการดำเนินการให้ผู้ที่ยังใช้ยศตำรวจอยู่ไม่มีสิทธิใช้ยศตำรวจอีกต่อไป ไม่ว่าผู้นั้นจะเป็นข้าราชการตำรวจหรือไม่ก็ตาม

สำหรับปัญหาที่ สตช.หารือมาว่า กรณีที่ ผบ.ตร.ออกระเบียบ สตช.ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ.2547 ให้ครอบคลุมไปถึงบุคคลภายนอก ได้แก่ ข้าราชการตำรวจที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้ว และบุคคลภายนอกที่ไม่อยู่ในราชการหรือหน่วยงานของรัฐ เป็นการใช้อำนาจออกระเบียบเกินขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจหรือไม่ อย่างไร

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) เห็นว่า การออกระเบียบ สตช.ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 เป็นการกำหนดขั้นตอน วิธีการให้ข้าราชการของ สตช.ที่มีหน้าที่ปฏิบัติ เช่น กองวินัยหรือกองกำลังพล ปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างถูกต้อง ซึ่งถือเป็นการกำหนดกระบวนการที่ใช้ภายในสำนักงานตำรวจแห่งชาติก่อนที่จะส่งเรื่องไปยังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีพิจารณาดำเนินการตามขั้นตอนต่อไป

ทั้งนี้ แนวทางปฏิบัติดังกล่าวก็สอดคล้องกับแนวทางปฏิบัติเดิมที่เคยดำเนินการตามข้อบังคับที่ 4/2499 เรื่อง วางระเบียบการตำรวจไม่เกี่ยวกับคดี ตามพระราชบัญญัติยศตำรวจ พ.ศ.2480 ต่อมาเมื่อได้ยกเลิกกฎหมายว่าด้วยยศตำรวจ และใช้ พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 แทน จึงมีการออกระเบียบ สตช. ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 ขึ้นใช้แทน ดังนั้น การดำเนินการของสำนักงานตำรวจแห่งชาติจึงไม่ถือเป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนด

ก่อนหน้านี้ เมื่อวันที่ 8 ม.ค.2552 เมื่อดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีใหม่ๆ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เคยกล่าวถึงกรณีที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติ มีคำสั่งถอดยศ พ.ต.ท.ทักษิณ อดีตนายกรัฐมนตรีว่า ขณะนี้ตนยังไม่ได้รับรายงานจาก พล.ต.อ.พัชรวาท วงษ์สุวรรณ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ แต่เห็นว่าเป็นไปตามขั้นตอนกฎหมาย รวมถึงไม่ได้เป็นการส่งสัญญาณใดๆ หลังจากที่พรรคประชาธิปัตย์ได้เป็นรัฐบาล

ต่อมาเมื่อวันที่ 26 ต.ค.2552 สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ยังเคยมีหนังสือถึง สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (สลค.) เรื่อง แนวทางการขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตถอดยศตำรวจและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ เนื่องจาก พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ได้ถูก ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง มีคำพิพากษาเมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2551 ให้ลงโทษจำคุก 2 ปี โดยคณะกรรมการกฤษฎีกา มีความเห็นว่า เมื่อ พ.ต.ท.ทักษิณ ต้องคำพิพากษาถึงที่สุดให้ลงโทษจำคุก ไม่ว่าเป็นคำพิพากษาของศาลใด ย่อมอยู่ในหลักเกณฑ์ตามระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 ให้ถอดยศ พ.ต.ท.ทักษิณได้ รวมไปถึงการเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ พ.ศ. 2548 ทว่า รัฐบาลอภิสิทธิ์ รวมถึง สตช.กลับไม่ได้มีความจริงจังในการดำเนินการเรื่องดังกล่าวแต่อย่างใดในช่วง 2 ปีครึ่งของการเป็นรัฐบาล