คำวินิจฉัยกลางพระวิหาร ตอกหน้า “เหล่” ลงนามร่วมต้องผ่านสภา

“ศาลรัฐธรรมนูญ” เปิดคำวินิจฉัยกลางคดีแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ย้ำเป็นหนังสือสัญญาเพราะเป็นการลงนามโดยผู้มีอำนาจของ 2 ประเทศ มีพันธสัญญาร่วมกัน ชี้ต้องผ่านสภาเพราะเป็นเรื่องละเอียดอ่อน อาจเกิดความแตกแยกระหว่างประเทศ

วันนี้ (9 ก.ค.) สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ ได้เผยแพร่คำวินิจฉัยกลางในกรณีคำร้องที่ประธานวุฒิสภาส่งคำร้องของ ส.ว.77 คน และประธานสภาผู้แทนราษฎรยื่นคำร้องของ ส.ส.151 คน เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ลงวันที่ 18 มิ.ย.51 ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญมาตรา 190 หรือไม่ โดยระบุว่า ศาลรัฐธรรมนูญได้รับคำร้องไว้ตามช่องทางรัฐธรรมนูญมาตรา 190 วรรคหก ประกอบกับมาตรา 154(1) โดยได้ให้ผู้ที่เกี่ยวข้องมาชี้แจงพร้อมเอกสารประกอบ นายนพดล ปัทมะ รมว.การต่างประเทศ ชี้แจงและให้ถ้อยคำต่อศาลว่า การจัดทำคำแถลงการณ์ร่วม ไม่ได้มีเจตนาให้เป็นหนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญาใดๆ เพียงเพื่อต้องการสะท้อนเจตนารมณ์ทางการเมืองที่ทั้ง 2 ฝ่ายได้แก้ไขปัญหาเกี่ยวกับเรื่องปราสาทพระวิหารร่วมกัน ไม่ได้มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงเขตแดนหรืออธิปไตยของประเทศไทย พื้นที่ทับซ้อนก็ยังเป็นพื้นที่ทับซ้อนเหมือนเดิม ไม่มีการสละให้กับประเทศกัมพูชาแต่อย่างใด และก่อนการลงนามในแถลงการณ์ร่วมวันที่ 18 มิ.ย.50 นั้น เจ้าหน้าที่ของไทยได้ไปตรวจสอบแผนที่ปรากฏว่าไม่มีส่วนใดล้ำเข้ามาในประเทศไทย จึงได้เสนอให้สภาความมั่นคงแห่งชาติพิจารณาเห็นชอบ และครม.ก็มีมติเห็นชอบในวันที่ 17 มิ.ย. ดังนั้น การไปลงนามในแถลงการณ์ร่วมวันที่ 18 มิ.ย.จึงเป็นการกระทำหลังจากได้รับมอบอำนาจจาก ครม.แล้ว

นอกจากนี้ ตามมติ ครม.วันที่ 10 ก.ค.2505 ได้มีมติให้ดำเนินการตามคำวินิจฉัยของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศที่พิพากษาว่าปราสาทพระวิหารอยู่ภายใต้อธิปไตยของกัมพูชา โดยให้คืนปราสาทและดินแดนรอบปราสาท จากนั้นจึงได้จัดทำแผนที่แอล 7017 ซึ่งปรากฏแนวเส้นเขตแดนระหว่างไทย-กัมพูชาและยึดแผนที่ดังกล่าวเป็นแนวทางบริหารราชการแผ่นดินมาโดยตลอด ต่อมารัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้สนับสนุนให้กัมพูชาขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกตามมติคณะกรรมการมรดกโลกที่ประเทศนิวซีแลนด์ เมื่อปี 2550 จึงเห็นได้ว่าการสนับสนุนประเทศกัมพูชาขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกไม่ได้เกิดขึ้นในรัฐบาลนี้เป็นครั้งแรก

คำวินิจฉัยกลาง ระบุต่อว่า นายกฤต ไกรจิตติ อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ชี้แจงว่า คำแถลงการณ์ร่วมสนับสนุนกัมพูชาขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกเป็นเพียงการแสดงเจตนารมณ์ทางการเมือง ไม่ได้อยู่ในความหมายตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา เพราะไม่ได้เป็นการตกลงร่วมกันระหว่างรัฐบาลทั้งสอง และในแถลงการณ์ร่วมไม่ได้เป็นการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ใดๆ

คำวินิจฉัยกลาง ระบุว่า ศาลรัฐธรรมนูญได้กำหนดประเด็นวินิจฉัยชี้ขาด 2 ประเด็นคือ 1.คำแถลงการณ์ร่วมเป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ 50 มาตรา 190 หรือไม่ โดยศาลพิจารณาแล้วเห็นว่า คำว่า “หนังสือสัญญา” ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 หมายถึงความตกลงระหว่างประเทศทุกรูปแบบที่จัดทำขึ้นระหว่างประเทศไทยกับต่างประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศในรูปแบบที่เป็นลายลักษณ์อักษร และอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะบันทึกในเอกสารฉบับเดียวหรือหลายฉบับ และไม่ว่าจะเรียกชื่อว่าอย่างไร อันเป็นความหมายตรงกับคำว่า “treaty” ตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ.1969 และตรงกับที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยมีคำวินิจฉัยไว้แล้วในคำวินิจฉัยที่ 11/2542 และคำวินิจฉัยที่ 33/2543

คำแถลงการณ์ร่วมฯ ดังกล่าว ประกอบด้วยการกระทำระหว่างรัฐต่อรัฐ เป็นลายลักษณ์อักษร โดยผู้มีอำนาจทำหนังสือสัญญาของทั้ง 2 ประเทศ ซึ่งปกติคำแถลงการณ์ร่วมที่ไม่ต้องการให้มีผลทางกฎหมายนั้นไม่มีความจำเป็นต้องลงนาม แต่ในแถลงการณ์ร่วมดังกล่าวกลับมีรมว.การต่างประเทศเป็นผู้ลงนาม นอกจากนี้ยังมีความมุ่งหวังให้เกิดผลทางกฎหมาย โดยพิจารณาจากพันธกรณีที่ทั้งสองฝ่ายจัดทำแผนบริหารจัดการพื้นที่ร่วมกัน คำแถลงการณ์ร่วมฯจึงเข้าองค์ประกอบของลักษณะความตกลงระหว่างประเทศ โดยที่ทั้ง 2 ฝ่ายต่างสงวนสิทธิซึ่งกันและกัน เมื่อคำแถลงการณ์ดังกล่าวไม่ได้กำหนดให้อยู่ภายใต้กฎหมายภายในของรัฐใดรัฐหนึ่ง จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ เมื่อแถลงการณ์ดังกล่าวเป็นข้อตกลงจากการประชุมร่วมกันระหว่างผู้ที่มีอำนาจทำความตกลงผูกพันประเทศไทยและกัมพูชาได้จึงเข้าข่ายหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190

คำวินิจฉัยกลาง ระบุว่า ประเด็นที่ 2 หากคำแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา หรือ Joint Communique เป็นหนังสือสัญญาแล้ว ถือเป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 วรรคสอง ที่ต้องผ่านการเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่ โดยศาลพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา 190 วรรคสอง ได้บัญญัติถึงหนังสือสัญญา 5 ประเภทที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เนื่องจากเป็นหนังสือสัญญาที่มีความสำคัญ สมควรได้รับการพิจารณาโดยรอบจากครม.ที่เป็นฝ่ายบริหาร และรัฐสภาที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติและเป็นตัวแทนของประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย

สำหรับแถลงการณ์ร่วมฯ ลงวันที่ 18 มิ.ย. แม้จะไม่ได้ปรากฏสาระสำคัญชัดเจนว่าเป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่อันเป็นอาณาเขตของประเทศไทยก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาข้อบททั้งหมดในคำแถลงการณ์ร่วมฯ ประกอบแผนที่หรือแผนผังแนบท้ายซึ่งจัดทำโดยประเทศกัมพูชาเพียงฝ่ายเดียว จะเห็นได้ชัดเจนว่าแผนที่ดังกล่าวได้กล่าวอ้างถึงพื้นที่ เอ็น1 เอ็น 2 และเอ็น 3 โดยไม่ได้กำหนดเขตของพื้นที่ดังกล่าวให้ชัดเจนว่าครอบคลุมส่วนใดของประเทศใด เป็นจำนวนเท่าใด ซึ่งเป็นการสุ่มเสี่ยงต่อผลกระทบในเรื่องอาณาเขตของประเทศไทย อันเป็นปัญหาละเอียดอ่อนและอาจก่อให้เกิดข้อพิพาทระหว่างประเทศต่อไปในภายหน้าได้

“นอกจากนี้ การที่ประเทศกัมพูชาเสนอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกนั้น มีความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ที่เป็นประเด็นถกเถียงกันในเรื่องของเส้นเขตแดนและขอบเขตที่ปราสาทตั้งอยู่ ทั้งประเด็นทางการเมืองและด้านสังคม การที่ รมว.การต่างประเทศ เจรจากับประเทศกัมพูชาก่อนที่จะมีการลงนามในแถลงการณ์ร่วมฯ นั้น เล็งเห็นได้ว่า หากลงนามคำแถลงการณ์ร่วมฯ ไปก็อาจก่อให้เกิดความแตกแยกกันทางด้านความคิดเห็นของคนในสังคมทั้ง 2 ประเทศ อีกทั้งอาจก่อให้เกิดวิกฤตแก่ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไทย-กัมพูชาอันส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางสังคมอย่างกว้างขวาง คำแถลงการณ์ร่วมฯดังกล่าวจึงเป็นหนังสือสัญญาที่อาจมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตประเทศไทยจึงเป็นหนังสือตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 วรรคสอง ที่ต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา อาศัยเหตุผลดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยชี้ขาดว่าคำแถลงการณ์ร่วมฯลงวันที่ 18 มิ.ย.50 เป็นหนังสือสัญญาที่อาจมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของประเทศ ทั้งยังมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง จึงต้องรับความเห็นชอบจากรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 วรรคสอง” คำวินิจฉัยกลางระบุ