นับจากประเทศไทยมี พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ก็ได้มีการกำหนดให้โครงการขนาดใหญ่ของทั้งภาครัฐและเอกชนจำต้องจัดทำ รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environment Impact Assessment หรือ EIA) ก่อนจะลงไม้ลงมือทำอะไรลงไปแล้วเกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและประชาชนในภายหลัง
เมื่อแรกๆ ใครๆ ต่างก็หวังว่ากฎหมายฉบับนี้จะช่วยให้ประชาชนตาดำๆ ไม่ต้องถูกเอารัดเอาเปรียบจากรัฐและทุนเหมือนในอดีต แต่หวังได้ไม่นาน ความหวังก็แปรเปลี่ยนเป็นหวังแบบลมบ้างแล้งบ้าง เพราะเมื่อถึงเวลาปฏิบัติจริง กลับพบว่าการทำ EIA ไม่ได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างที่คิดฝันกันไว้
ในทางตรงกันข้ามที่ชวนร่ำไห้ EIA กลับเป็นตราประทับเพื่อสร้างความชอบธรรมให้แก่รัฐและทุนที่จะดำเนินโครงการแบบไม่ต้องเห็นชาวบ้านอยู่ในสายตา นี่ยังไม่รวมการหาช่องโหว่เพื่อหลีกเลี่ยงการทำ EIA ซึ่งสามารถพบเห็นกันได้สม่ำเสมอ
ลองนึกดูแล้วกันว่า เวลารัฐหรือทุนอยากจะดำเนินโครงการอะไรสักอย่าง ก็คิดนั่น โน่น นี่ จนเสร็จสรรพ บางทีถึงขนาดลงทุนซื้อที่ทางหรือลงมือทำไปบางส่วนแล้ว แล้วค่อยจ้างบริษัทที่ปรึกษาเอกชนให้ทำ EIA เมื่อบริษัทที่ปรึกษาถูกจ้างโดยผู้ที่ต้องการดำเนินโครงการ คงไม่มีลูกจ้างที่ไหนจะกล้าขัดใจนายจ้างด้วยการทำ EIA ออกมาให้ไม่ผ่าน จนเป็นที่โจษขานในแวดวงสิ่งแวดล้อมว่า มีบริษัทประเภทมือปืนรับจ้างทำ EIA อยู่ไม่กี่แห่งที่พร้อมจะ ‘จัดให้’ ได้เสมอ
โดยส่วนตัวที่ได้คลุกคลีเรื่องราวทำนองนี้อยู่บ้างก็พบความบิดๆ เบี้ยวๆ ของกลไกดังกล่าวเป็นอาจิณ ตั้งแต่เหนือจดใต้ แต่ถ้าไม่มองโลกหม่นหมองนัก ต้องยอมรับว่า จะดี จะชั่ว EIA ก็ถือเป็นเครื่องมือสำคัญที่ประชาชนพอจะหยิบฉวยมาใช้คัดง้างกับโครงการขนาดใหญ่ได้ ตัวอย่างที่เห็นชัดที่สุดในห้วงระยะนี้คือกรณีความขัดแย้งการสร้างโรงถลุงเหล็กของเครือสหวิริยาและคนบางสะพานที่อำเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ เมื่อคนบางสะพานร่วมแรง-ใจตรวจสอบชนิดเข้มข้น จนพบความผิดพลาดคลาดเคลื่อนในการทำ EIA โรงถลุงเหล็ก ทำให้โครงการต้องชะลอ เนื่องจาก สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ไม่เห็นชอบในรายงาน EIA ของทางเครือสหวิริยา
อย่างไรก็ตาม การรุกรานอันก้าวร้าวของการพัฒนากระแสหลักและโลกาภิวัตน์ ได้เผยภาพชวนหวาดหวั่นว่า ในอนาคต หากมีเพียง EIA กระท่อนกระแท่น ประชาชนคงไม่อาจรับมือได้ และสุดท้าย ชาวบ้านก็จะถูกเสือกไสให้ตกกระแสการพัฒนาไปเป็นเหยื่อและเครื่องเซ่น
การก่อเกิดของ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 ด้วยความมุ่งหมายที่จะดูแลสุขภาพของคนไทยในแบบองค์รวมแล้ว ในกฎหมายฉบับดังกล่าวยังระบุว่า
‘เมื่อมีนโยบายหรือโครงการใดๆ ที่เกรงว่าจะส่งผลกระทบต่อสุขภาพประชาชนทุกคนมีสิทธิขอให้มีการศึกษาผลได้ผลเสีย และมีสิทธิร่วมคิดวิธีการศึกาเพื่อประเมินผลกระทบสุขภาพจากนโยบายหรือโครงการนั้นได้... และประชาชนมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง เหตุผลจากเจ้าของโครงการและหน่วยงานของรัฐก่อนที่จะอนุญาตหรือดำเนินโครงการใดๆ ที่อาจสร้างปัญหาต่อสุขภาพของตนและมีสิทธิแสดงความคิดเห็นในเรื่องดังกล่าว...”
นี่คือที่มาของ HIA-Health Impact Assessment หรือ การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ ซึ่งคำว่า ‘สุขภาพ’ ในที่นี้มิใช่ในความหมายแคบๆ แบบการเป็นหวัดคัดจมูก แต่หมายถึง ‘สุขภาวะ’ ซึ่งกินความทุกมิติของชีวิตที่กระทบต่อสุขภาพของคน เช่น เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม การศึกษา วัฒนธรรม เป็นต้น
1
EIA เป็นกฎหมายที่หน่วยงานภาครัฐเป็นผู้บังคับใช้เป็นหลัก ขณะที่การทำ EIA มักเป็นเรื่องของนักวิชาการและทีมบริษัทที่ปรึกษาเป็นส่วนใหญ่ แม้จะมีการระบุว่าต้องมีการรับฟังความเห็นจากชุมชนไว้ด้วย แต่ของจริงไม่ได้เป็นอย่างที่กฎหมายกำหนด ถ้าจะมีบ้าง ก็เป็นการสอบถามและให้ข้อมูลแบบแกร็นๆ ขอไปที
HIA มีความต่างอย่างสำคัญกับ EIA ก็ตรงนี้ เพราะแนวคิดของ HIA คือเรื่องสิทธิ ประชาชนมีสิทธิที่จะร้องขอให้มีการทำ HIA ได้ และประชาชนเองจะต้องเป็นผู้เล่นหลักในการประเมิน ไม่ใช่ปล่อยให้เจ้าของโครงการ ทีมบริษัทที่ปรึกษา หรือนักวิชาการข้างนอก ที่ไม่เคยรู้จักมักคุ้นกับแผ่นดินแห่งนั้นเข้ามาศึกษาฝ่ายเดียว
ในสายตาของคนบางสะพานอย่าง สุพจน์ ส่งเสียง ในฐานะรองประธานกลุ่มอนุรักษ์แม่รำพึง ที่สั่งสมประสบการณ์และบทเรียนจากการต่อสู้กับทุนและรัฐมาตลอดสามสี่ปี อธิบายกระบวนการที่ผิดพลาดของ EIA ให้ฟังอย่างเป็นรูปธรรม
“EIA มันผิดพลาดตั้งแต่กระบวนการ ผู้ที่จ้างบริษัทที่ปรึกษาให้จัดทำ EIA ก็คือเจ้าของโครงการ ดังนั้น มันก็มีหนทางเดียวคือต้องทำให้ผ่าน มันจึงมีกระบวนการบิดเบือนข้อมูลเยอะ และการที่ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจะเรียนรู้ เขาก็ต้องเรียนรู้จาก EIA เพราะแต่ละโครงการมันมีความสลับซับซ้อนเยอะมาก แต่กลายเป็นว่า EIA เป็นความลับอีก แล้วชาวบ้านจะเรียนรู้จากอะไร”
“และต้องอย่าลืมว่าชาวบ้านที่อยู่ในท้องถิ่น คือผู้ชำนาญการที่มีความรู้เกี่ยวกับท้องถิ่นของตนเป็นอย่างดี เป็นผู้ชำนาญการก่อนผู้ชำนาญการ คนทำ EIA ลงไปอยู่ในพื้นที่ไม่นาน แต่ชาวบ้านอาศัยอยู่มาตั้งแต่เกิด”
2
รู้แบบนี้ ประชาชนในหลายพื้นที่ที่กำลังจะได้รับผลกระทบจากโครงการต่างๆ คงเริ่มเผยอยิ้ม พร้อมความคาดหวังที่จะใช้ HIA ยับยั้งโครงการ แต่ไม่รู้จะเป็นการหักดิบความหวังหรือไม่ หากจะบอกว่า HIA ไม่มีอำนาจบังคับที่จะอนุมัติหรือไม่อนุมัติโครงการ
แต่กระดูกสันหลังของ HIA คือกระบวนการเรียนรู้ร่วมกัน
“EIA ในประเทศไทยพัฒนาขึ้นมาเพื่อเอาไว้อนุมัติโครงการเสียเป็นส่วนใหญ่ แต่ HIA เงื่อนไขคนละแบบ เพราะประชาชนมีสิทธิร้องขอให้มีการทำ HIA ได้ ที่สำคัญมันไม่ใช่เครื่องมือสำหรับอนุมัติหรือไม่อนุมัติโครงการ แต่เป็นกระบวนการที่เปิดให้ทุกๆ ฝ่ายมีโอกาสได้ร่วมคิดถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับโครงการที่จะเกิดขึ้นทั้งในปัจจุบันและในอนาคต” นายแพทย์วิพุธ พูลเจริญ ประธานคณะทำงานร่างกติกาการจัดทำประเมินผลกระทบทางสุขภาพ พูดถึงความแตกต่างของ HIA และ EIA เขาขยายความว่า
“เราคุยกันมาตลอดห้าหกปีขณะที่พัฒนาเครื่องมือตัวนี้ ระหว่างผู้ที่อยากให้ HIA เป็นเครื่องมือบังคับใช้กับผู้ที่อยากเป็นกระบวนการเรียนรู้ร่วมกัน ซึ่งกระบวนการเรียนรู้จะเป็นตัวดึงให้คนที่มีเหตุผลหรือหลักฐานคนละแบบเข้ามานั่งพูดคุยถกเถียงกันได้”
นายแพทย์วิพุธยกตัวอย่างของประเทศเนเธอร์แลนด์ว่า หากจะมีการออกกฎหมายสักฉบับและจะต้องมีการทำ HIA ของกฎหมายฉบับนั้น HIA ก็ไม่ได้เป็นเครื่องมือว่าจะให้ผ่านหรือไม่ให้ผ่าน แต่ทำเพื่อให้เกิดข้อตระหนักว่าเมื่อออกกฎหมายดังกล่าวแล้ว ในอนาคตจะมีผลกระทบอะไรเกิดขึ้นและจะเตรียมรับมือกับผลกระทบนั้นอย่างไร
ผมนึกภาพเห็นหัวคิ้วที่ขมวดเข้าหากันพร้อมเครื่องหมายคำถามบนหน้าผากแล้ว คนบางสะพาน คนมาบตาพุด คนจะนะ คนชุมชนวัดเกต หรือคนอุดรฯ คงมีคำถามตัวเท่าบ้านว่า ถ้าไม่มีมาตรการบังคับ แล้ว HIA จะมีประโยชน์อะไร ในเมื่อฉากจบ รัฐและทุนก็ยังเดินหน้าโครงการต่อไปอยู่ดี
นายแพทย์อำพล จินดาวัฒนะ เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ หรือ สช. มีคำอธิบายที่น่าสนใจ ซึ่งสะท้อนถึงรากเหง้าความเชื่อเรื่องประชาธิปไตยของสังคมไทยที่ยังคงติดกับเรื่องตัวแทน
“เมื่อ HIA ไม่มีผลต่อเรื่องการอนุมัติหรือไม่อนุมัติ ก็อาจมีบางท่านรู้สึกไม่สะใจ ซึ่งการมองแบบนี้เท่ากับเรามองบนหลักความเชื่อเรื่องประชาธิปไตยแบบตัวแทนอย่างเดียว คือพอมีตัวแทนเข้าสู่อำนาจก็หวังว่าตัวแทนจะอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้ แต่ HIA เป็นเครื่องมือที่ให้ทุกฝ่ายร่วมกันประเมิน ไม่มีฝ่ายตรงข้าม ประเมินเสร็จแล้วไม่ได้เอาไปตัดสิน แต่ถ้าทุกฝ่ายเห็นร่วมกันว่ามีผลกระทบต่อสุขภาวะชัดเจน ฝ่ายที่เกี่ยวข้องจะต้องนำไปพิจารณาในการวางนโยบาย แต่ถ้าฝ่ายรัฐที่เกี่ยวข้องไม่สนใจเลย ตรงนี้ต้องมีกระบวนการครับ เป็นกระบวนการเคลื่อนไหว กดดันทางด้านสังคม สื่อมวลชน อันนี้คือประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม คือหัวใจของ HIA”
แน่นอนว่ายังมีผู้คนที่รู้สึกติดใจในประเด็นนี้ ซึ่งเป็นสิ่งที่ สช. และประชาชนจะต้องร่วมกันทำความเข้าใจและคิดค้นหาทางออกต่อไป
3
HIA มีขอบเขตค่อนข้างกว้างขวาง มันไม่ได้จำกัดเฉพาะโครงการที่กำลังจะเกิดเหมือนกับ EIA อย่างที่เราเข้าใจ
โครงการที่เกิดขึ้นแล้วและสร้างผลกระทบมหาศาลอย่างมาบตาพุด ก็สามารถร้องขอให้ทำ HIA ได้ เพื่อให้เกิดการบรรเทาปัญหาและวางแนวทางการพัฒนาร่วมกัน
หรือแม้แต่นโยบายของรัฐที่ประชาชนคาดว่าจะเกิดผลกระทบด้านสุขภาพ เช่น การส่งเสริมให้ใช้สารเคมีในการเกษตร การเร่งให้ปลูกพืชเชื้อเพลิงจนกระทบต่อพื้นที่ปลูกพืชอื่นๆ เป็นต้น แม้กระทั่งนโยบายในระดับท้องถิ่น เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล คนในท้องถิ่นก็สามารถร้องขอให้ทำ HIA ได้เช่นกัน
ผมขอยกกรณีมาบตาพุดเป็นกรณีตัวอย่าง เพราะเป็นกรณีแรกของประเทศไทยที่มีการทำ HIA
เรารู้ข่าวความบอบช้ำของผู้คน แผ่นดิน และท้องทะเลที่นี่เป็นอย่างดี เมื่อบรรดาโรงงานไร้สติในนิคมมาบตาพุดต่างระดมปล่อยมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม ถึงขนาดต้องย้ายโรงเรียน ย้ายโรงพยาบาล หนีโรงงาน เกิดเป็นความตายไร้เสียงคุกคามคนมาบตาพุด หลายคนเป็นภูมิแพ้ เป็นโรคผิวหนัง เป็นมะเร็ง ว่ากันว่าจังหวัดระยองเป็นจังหวัดที่มีคนเป็นมะเร็งสูงเป็นอันดับต้นๆ ของประเทศ
ความทุกข์ยากที่เกิดขึ้น ผลักดันให้คนมาบตาพุดจำต้องศึกษาหาความรู้ สั่งสมประสบการณ์เพื่อต่อรองกับรัฐและทุน จนทำให้พวกเขารู้จักกับ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 และนำกลไกในกฎหมายมาใช้
“เราค้นพบว่าในเนื้อหาของ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ” สุทธิ อัชฌาศัย ผู้ประสานงานเครือข่ายประชาชนภาคตะวันออก และชาวมาบตาพุด เท้าความให้ฟัง “มีหลายมาตราที่เป็นประโยชน์ที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาและคิดค้นร่วมกันของทุกภาคส่วน เราก็เห็นมาตรา 5 ก่อน ซึ่งบัญญัติชัดเจนว่าบุคคลมีสิทธิที่จะอยู่ในสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อสุขภาพ เพราะฉะนั้นคนมาบตาพุดก็มีสิทธิ พอมาเจอมาตรา 11 ก็คือการทำ HIA มาตรา 40 คือการจัดสมัชชาสุขภาพเฉพาะพื้นที่”
ขณะที่สิ่งเดิมๆ ยังไม่ได้รับการแก้ไข ความ Amazing Thailand ก็สามารถสร้างความตะลึงงันและสั่นไหวได้เสมอ เมื่อภาครัฐยังคงเดินหน้าแผนพัฒนาอุตสาหกรรมปิโตรเคมีระยะที่ 3 (พ.ศ.2547-2561) โดยตั้งเป้าว่าจะผุดโรงงานขึ้นอีก 56 โรง
ปล่อยไปแบบนี้ ชาวมาบตาพุดก็มีแต่ตายกับตาย
การเคลื่อนไหวของคนมาบตาพุด ก่อเกิดการจัดสมัชชาสุขภาพ 3 ช่วง ช่วงแรกเป็นการทบทวนปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้น ช่วงที่ 2 การแสวงหาทางเลือกในการพัฒนา และช่วงที่ 3 คือการค้นหาทิศทางการพัฒนาจังหวัดระยองที่คนระยองอยากเห็น
เมื่อผนวกกับการทำ HIA ร่วมคิดค้น ‘เศรษฐกิจ 3 ขา’ คือข้อสรุปที่คนระยองร่วมกันตกผลึกออกมา โดยมีข้อใหญ่ใจความอยู่ที่การสร้างสมดุลในการพัฒนา
เศรษฐกิจขาที่ 1 ว่าด้วยการปรับโครงสร้างการลงทุนด้านอุตสาหกรรม ที่หันมาเน้นการใช้ทักษะฝีมือเพื่อเพิ่มการจ้างงาน และใช้เทคโนโลยีที่สะอาด
เศรษฐกิจขาที่ 2 คือการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ภาคเกษตรกรรมที่กำลังมีทีท่าว่าจะล่มสลาย และ...
เศรษฐกิจขาสุดท้ายคือการสร้างผู้ประกอบการที่มีจิตสำนึกขึ้นในชุมชน
แม้เศรษฐกิจ 3 ขาจะเป็นการตกผลึกของคนระยอง แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าข้อสรุปนี้จะถูกนำเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของนโยบาย เนื่องจากผลที่ได้จากการทำ HIA ไม่มีการบังคับใช้ ดังนั้น คนระยองจึงมีหน้าที่ต้องขับเคลื่อนต่อไป
4
เปล่า, อย่างเพิ่งคิดว่า HIA จะเป็นกลไกที่เสริมเรี่ยวแรงให้ภาคประชาชนชนิดพลิกหน้ามือเป็นหลังมือหรือจะทรงประสิทธิภาพ กระทั่งคัดง้างกับทุนมหึมาได้ ในทางตรงกันข้าม HIA ยังจำเป็นต้องมีการพัฒนากันอีกหลายระลอก เฉพาะเรื่องอำนาจบังคับที่แม้จะดูตกผลึกทางความคิดกันแล้ว ก็ใช่ว่าภาคประชาชนผู้นำไปใช้จะเห็นด้วย ยังไม่นับข้อจำกัดและเงื่อนไขต่างๆ ที่เป็นอุปสรรค
คนบางสะพานอย่างสุพจน์ซึ่งอยู่ในขั้นตอนการทำ HIA เช่นกันรู้สึกว่า HIA ยังไม่มีกรอบและแนวทางที่ชัดเจน ขณะที่ สช. ก็ดูจะยังคลำเป้าไม่ถูก เขากริ่งเกรงว่า ถึงที่สุดแล้ว HIA ก็อาจถูกบิดเบือนได้ไม่ต่างกับการทำ EIA เขายกตัวอย่างเรื่องข้อมูลสุขภาพในพื้นที่ที่จะต้องนำมาจากหน่วยงานสาธารณสุข ซึ่งถ้ามีการให้ข้อมูลที่เป็นเท็จแล้วจะมีใครรับประกันได้ว่าการทำ HIA จะไม่ล้มเหลว เพราะเขามีประสบการณ์ว่ามีพนักงานของบริษัทในพื้นที่ป่วยและเสียชีวิตจากการทำงาน แต่ทางบริษัทก็ใช้ปัจจัยต่างๆ เพื่อบิดเบือนว่าเสียชีวิตด้วยโรคอื่น
“จริงๆ แล้วจะให้ชาวบ้านทำมันยากนะครับ มันติดกฎหมาย เราไปตรวจสอบเรื่องน้ำเสียที่ทิ้งลงคลองแม่รำพึง ชาวบ้านไปเก็บตัวอย่างน้ำก็ถูกฟ้องข้อหาบุกรุก ขโมยน้ำเสีย 25 บาท ไปเก็บตัวอย่างน้ำให้นักวิชาการนี่แหละ หรือพอผมไปให้ข้อมูลผลกระทบจากการท่าเรือ ผมก็โดนฟ้องหมิ่นประมาท คือเราทำอะไรไม่ได้ เราทำ HIA ไม่ได้ เพราะฉะนั้นกฎหมายจะต้องเอื้อให้ประชาชนตรวจสอบได้ ไม่ใช่อ้างว่ามีเครื่องมือตัวนั้นตัวนี้ แต่ทำจริงไม่ได้”
กรณีบางสะพานถือว่าเป็นข้อจำกัดที่ปรากฎจากการปฏิบัติจริง ซึ่ง สช. คงจะต้องไปหาแนวทางล่ะว่าจะทำอย่างไรให้ HIA เป็นเครื่องมือที่ชาวบ้านใช้ได้จริง อย่าให้ลงเอยเหมือนกับ EIA
อย่าปล่อยให้ชาวบ้านที่ถูกรุกรานต้องหมดหวังเหมือนที่ผ่านมา
************
เรื่อง-กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล
