"ปัญญาพลวัตร"
"ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
มีพิธีกรรมหนึ่งที่สังคมสมัยใหม่ถือว่าศักดิ์สิทธิ์เกือบเทียบเท่าการสาบานตน นั่นคือการสอบเข้ารับราชการ ในห้องสอบที่เงียบงัน ภายใต้แสงไฟขาวซีดและเสียงนาฬิกาที่เดินสม่ำเสมอ มนุษย์คนหนึ่งกำลังพิสูจน์ต่อรัฐว่าตนคู่ควรกับการได้รับมอบอำนาจส่วนหนึ่งของสาธารณะไว้ในมือ พิธีกรรมนี้มิได้วัดเพียงความรู้ หากวัดความเชื่อร่วมของทั้งสังคมว่า ตำแหน่งในกลไกรัฐนั้นได้มาด้วยความสามารถ มิใช่ด้วยสายเลือด เส้นสาย หรือเงินตรา
ทว่า เมื่อปลายปากกาในห้องสอบกลายเป็นเพียงฉากหน้า และชะตากรรมที่แท้จริงของผู้สอบถูกตัดสินในห้องเซิร์ฟเวอร์ที่ไม่มีใครมองเห็น เมื่อกระดาษคำตอบนับพันชุดสามารถถูกเปิด แก้ไข และประกอบขึ้นใหม่ให้สอดคล้องกับใบเสร็จที่จ่ายไปแล้ว เมื่อนั้นเองพิธีกรรมศักดิ์สิทธิ์ก็แปรสภาพเป็นการประมูลเงียบ ๆ ที่ราคาของเก้าอี้ข้าราชการถูกตีเป็นตัวเลขชัดเจน กรณีที่ถูกกล่าวหาว่ามีการทุจริตการสอบบรรจุข้าราชการท้องถิ่น ซึ่งพาดพิงถึงกระดาษคำตอบจำนวนมหาศาลและมูลค่าผลประโยชน์ที่อาจสูงถึงระดับพันล้านบาท จึงมิใช่เพียง คดีโกงสอบ อีกคดีหนึ่ง หากคืออาการของโรคที่ฝังลึกกว่านั้นมาก
บทความนี้เสนอว่า สิ่งที่เกิดขึ้นมิใช่ความล้มเหลวของปัจเจกบุคคลที่อ่อนแอทางศีลธรรม หากคือการเปิดเผยให้เห็นกลไกเชิงโครงสร้างที่อนุญาตให้ ประตูทางเข้า ของรัฐถูกแปรรูปเป็นตลาด และเมื่อประตูบานแรกถูกขายทอดตลาด คำถามที่ตามมาย่อมมิใช่เพียงว่าใครซื้อใครขาย หากคือว่ารัฐที่ปล่อยให้สิ่งนี้เกิดขึ้นได้นั้น ยังเป็นรัฐแบบเดียวกับที่เราเชื่อว่ามันเป็นอยู่หรือไม่
เพื่อจะเข้าใจว่าเหตุใดการทุจริตการสอบจึงร้ายแรงกว่าที่ตัวเลขความเสียหายบ่งบอก เราต้องย้อนกลับไปหาคำถามพื้นฐานที่สุดข้อหนึ่งของรัฐศาสตร์ นั่นคือ อะไรทำให้อำนาจของรัฐเป็นอำนาจที่ชอบธรรม คำตอบที่กลายเป็นเสาหลักของความเข้าใจรัฐสมัยใหม่คือ รัฐสมัยใหม่ตั้งอยู่บนความชอบธรรมเชิงเหตุผลและกฎหมาย ซึ่งแตกต่างโดยพื้นฐานจากความชอบธรรมแบบจารีตที่อิงสายเลือด หรือความชอบธรรมแบบบารมีที่อิงตัวบุคคล หัวใจของระบบราชการในอุดมคติคือการที่ตำแหน่งหน้าที่ถูกแยกออกจากตัวบุคคลอย่างเด็ดขาด และการเข้าสู่ตำแหน่งนั้นวางอยู่บนคุณวุฒิที่พิสูจน์ได้ มิใช่ความสัมพันธ์ส่วนตัว
ระบบคุณธรรมนิยม (merit system) จึงมิใช่เพียงเทคนิคการบริหารงานบุคคล หากเป็นสัญญาเชิงศีลธรรมระหว่างรัฐกับสังคม สัญญานั้นกล่าวว่า ใครก็ตามที่มีความสามารถ ไม่ว่าจะเกิดมาในตระกูลใด ย่อมมีโอกาสเข้าถึงอำนาจสาธารณะได้อย่างเท่าเทียม การสอบบรรจุจึงเป็นมากกว่าการคัดเลือกแรงงาน มันคือการสถาปนาความเชื่อว่ารัฐเป็นของทุกคน และเป็นกลไกที่เปิดทางให้คนธรรมดาเลื่อนสถานะผ่านความเพียร มิใช่ผ่านกระเป๋าเงินของบิดามารดา
แต่เมื่อตำแหน่งราชการถูกซื้อได้ รัฐมิได้เพียงสูญเสียข้าราชการที่ดีไปคนหนึ่ง หากสูญเสียคำสัญญาที่ว่าความสามารถยังมีความหมายในสังคมนี้
ด้วยเหตุนี้ การทุจริตการสอบจึงโจมตีรัฐ ณ จุดที่เปราะบางที่สุด มันมิได้ขโมยเพียงเงินงบประมาณหรือทรัพย์สินสาธารณะอย่างที่คอร์รัปชันทั่วไปกระทำ หากขโมยความเชื่อที่ค้ำยันความชอบธรรมของรัฐทั้งระบบ เพราะหากประตูบานแรกที่คนเข้าสู่ราชการนั้นเปิดด้วยเงิน มิใช่ด้วยความสามารถ คำถามย่อมลามไปถึงทุกการตัดสินใจที่ข้าราชการผู้นั้นจะกระทำต่อไปในอนาคต ว่าเขากำลังรับใช้ประชาชน หรือกำลังถอนทุนที่ลงไป
หากจะวิเคราะห์ว่าเหตุใดการทุจริตในระดับนี้จึงเกิดขึ้นได้ เราจำเป็นต้องก้าวพ้นจากภาษาของศีลธรรมไปสู่ภาษาของโครงสร้าง โรเบิร์ต คลิทการ์ด (Robert Klitgaard) นักเศรษฐศาสตร์การเมืองผู้ศึกษาคอร์รัปชันในเชิงสถาบัน คลิทการ์ด เสนอสมการที่เรียบง่ายแต่ทรงพลังว่า คอร์รัปชันเท่ากับการผูกขาดบวกดุลพินิจลบด้วยความรับผิด หรือในรูปย่อ คอร์รัปชันจะงอกงามทุกครั้งที่มีใครบางคนผูกขาดการตัดสินใจในเรื่องหนึ่ง มีอำนาจใช้ดุลพินิจอย่างกว้างขวางในเรื่องนั้น และไม่ต้องเผชิญกลไกตรวจสอบที่ทำให้ต้องรับผิดชอบ
เมื่อนำสมการนี้มาส่องกรณีการสอบบรรจุ ภาพที่ปรากฏชัดเจนอย่างน่าตกใจ การผูกขาด เกิดขึ้นเมื่อหน่วยงานหรือบุคคลกลุ่มเล็ก ๆ กุมอำนาจเบ็ดเสร็จเหนือกระบวนการสอบทั้งหมด ตั้งแต่การออกข้อสอบ การจัดสนาม การสแกนกระดาษคำตอบ ไปจนถึงการประมวลผลและประกาศผล ดุลพินิจ เกิดขึ้นเมื่อกระบวนการเหล่านี้คลุมเครือ ปิดทึบ และไร้มาตรฐานที่ตรวจสอบได้จากภายนอก ส่วนความรับผิดที่ควรจะหักล้างทั้งสองปัจจัยนั้นกลับอ่อนแอ เพราะระบบตรวจสอบย้อนกลับไม่มีพลังจริง ผู้ถือข้อมูลกับผู้ตัดสินผลเป็นกลุ่มเดียวกัน และองค์กรภายนอกเข้าไม่ถึงพื้นที่หลังบ้านของระบบ กล่าวโดนย่อก็คือ คอร์รัปชันมิได้เริ่มต้นที่ความชั่วร้ายของมนุษย์ หากเริ่มต้นที่ช่องว่างของโครงสร้างซึ่งทำให้ความชั่วร้ายนั้นปลอดภัยและทำกำไรได้
กรอบนี้เปลี่ยนวิธีที่เราควรมองปัญหาอย่างสิ้นเชิง เพราะมันชี้ว่าการจับกุมผู้กระทำผิดเป็นรายบุคคล แม้จำเป็น แต่ไม่เพียงพอ ตราบใดที่สมการยังคงเดิม คือยังมีการผูกขาด ยังมีดุลพินิจกว้างขวาง และยังไร้ความรับผิดที่แท้จริง ผู้เล่นหน้าใหม่ย่อมเข้ามาแทนที่ผู้เล่นที่ถูกจับเสมอ ปัญหามิได้อยู่ที่ตัวบุคคล หากอยู่ที่สนามที่ออกแบบมาให้การทุจริตเป็นทางเลือกที่สมเหตุสมผลทางเศรษฐกิจ
มีความเข้าใจผิดที่แพร่หลายว่าการนำเทคโนโลยีดิจิทัลเข้ามาใช้ในระบบราชการย่อมลดทอนคอร์รัปชันโดยอัตโนมัติ เพราะเครื่องจักรไม่รับสินบนและอัลกอริทึมไม่เลือกที่รักมักที่ชัง ทว่ากรณีการแก้ไขข้อมูลหลังการสอบเผยให้เห็นความจริงที่ตรงกันข้าม เทคโนโลยีที่ปราศจากธรรมาภิบาลมิได้ขจัดคอร์รัปชัน หากเพียงย้ายมันจากซองสีขาวใต้โต๊ะไปสู่ฐานข้อมูลที่มองไม่เห็น และทำให้มันแนบเนียน ตรวจสอบยาก และขยายขนาดได้อย่างที่คอร์รัปชันแบบเก่าไม่อาจทำได้
จากแนวคิดเรื่องการทำให้สังคมอ่านออก (legibility) ที่ว่ารัฐสมัยใหม่พยายามจัดระเบียบความซับซ้อนของสังคมให้กลายเป็นข้อมูลที่รัฐมองเห็นและจัดการได้ ฐานข้อมูลการสอบคือตัวอย่างชั้นเยี่ยมของความพยายามนี้ ทุกคำตอบถูกแปลงเป็นไฟล์สแกน ทุกคะแนนถูกแปลงเป็นตัวเลขในระบบ เครื่องมือที่ทำให้รัฐมองเห็นประชาชนนั้น ย่อมเป็นเครื่องมือเดียวกันกับที่ผู้กุมระบบใช้จัดวางความจริงเสียใหม่ได้ ความสามารถในการอ่านออกจึงเป็นดาบสองคม ผู้ใดควบคุมการแปลงความจริงให้เป็นข้อมูล ผู้นั้นย่อมควบคุมความจริงได้
เมื่อความจริงทั้งหมดถูกย่อให้เหลือเพียงไฟล์ที่แก้ไขได้ ผู้ที่ถือกุญแจฐานข้อมูลก็มิได้เป็นเพียงผู้ดูแลระบบ หากเป็นผู้เขียนประวัติศาสตร์ฉบับที่จะถูกประกาศว่าเป็นความจริง
นี่คือเหตุผลที่การทุจริตหลังบ้านร้ายแรงกว่าการทุจริตในห้องสอบอย่างเทียบกันไม่ได้ การโกงในห้องสอบยังต้องอาศัยตัวผู้สอบ ยังทิ้งร่องรอยทางกายภาพ และยังถูกจับได้ด้วยสายตามนุษย์ แต่การแก้ไขข้อมูลในระบบนั้นเกิดขึ้นในพื้นที่ที่ไม่มีพยาน ไม่มีร่องรอยที่คนทั่วไปเข้าถึง และสามารถประกอบความจริงขึ้นใหม่ให้ดูสมบูรณ์ไร้ที่ติ สนามสอบที่เคยเป็นเวทีของการแข่งขัน จึงกลายเป็นเพียงโรงละครที่บทถูกเขียนจบไว้แล้วก่อนม่านจะเปิด
เมื่อเก้าอี้ข้าราชการมีราคา สิ่งที่เปลี่ยนไปมิใช่เพียงวิธีการได้มาซึ่งตำแหน่ง หากคือความหมายของตำแหน่งนั้นเอง สังคมประกอบด้วยทุนหลายรูปแบบที่สามารถแปลงข้ามกันได้ ทุนทางเศรษฐกิจอาจแปลงเป็นทุนทางวัฒนธรรม ทุนทางวัฒนธรรมอาจแปลงเป็นทุนทางสังคม และในกรณีนี้ เราเห็นการแปลงทุนที่ตรงไปตรงมาและน่าสะพรึงที่สุด นั่นคือการแปลงเงินสดให้กลายเป็นอำนาจรัฐโดยตรง ข้ามขั้นตอนของความสามารถที่ระบบคุณธรรมตั้งใจให้เป็นด่านคัดกรอง
ผลที่ตามมามิได้หยุดอยู่แค่การได้ข้าราชการที่อาจด้อยคุณภาพ หากลึกซึ้งกว่านั้น เมื่อบุคคลจ่ายเงินก้อนใหญ่เพื่อให้ได้ตำแหน่ง เขาย่อมมิได้มองตำแหน่งนั้นในฐานะภาระหน้าที่ต่อสาธารณะตามอุดมคติ หากมองมันในฐานะการลงทุนที่ต้องถอนทุนคืนพร้อมกำไร ตรรกะของผู้รับใช้ประชาชนถูกแทนที่ด้วยตรรกะของนักลงทุนที่รอผลตอบแทน และข้าราชการผู้นั้นก็เริ่มต้นอาชีพด้วยหนี้สินทางศีลธรรมที่ผูกมัดเขาไว้กับวงจรเดิม ข้าราชการที่ซื้อเก้าอี้มาด้วยเงิน ย่อมไม่ถามว่าจะรับใช้ประชาชนอย่างไร หากถามว่าจะถอนทุนคืนเมื่อใด และนั่นคือคอร์รัปชันที่ถูกฝังไว้ตั้งแต่วันแรกของการทำงาน
ในแง่นี้ การทุจริตการสอบจึงมิใช่เหตุการณ์ที่จบในตัวเอง หากเป็นการหว่านเมล็ดพันธุ์ของคอร์รัปชันรุ่นต่อไป เพราะมันผลิตข้าราชการที่ถูกหล่อหลอมมาให้เข้าใจว่าตำแหน่งรัฐคือทรัพย์สิน และอำนาจสาธารณะคือเครื่องมือแสวงหากำไรส่วนตน วงจรนี้จะหมุนต่อไป โดยที่ผู้ที่ซื้อเก้าอี้ในวันนี้ อาจกลายเป็นผู้ขายเก้าอี้ในวันหน้า และระบบก็จะผลิตซ้ำตัวเองไปเรื่อย ๆ จนกระทั่งคุณธรรมกลายเป็นเพียงคำขวัญที่แขวนไว้บนผนัง
มิติที่น่าวิตกที่สุดของกรณีนี้ คือสิ่งที่มันเปิดเผยเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างขบวนการทุจริตกับตัวกลไกรัฐเอง หากข้อกล่าวหาที่ว่าขบวนการสามารถเข้าถึงไฟล์สแกน แก้ไขระบบ และประสานสนามสอบหลายแห่งเป็นความจริง นั่นย่อมหมายความว่าอำนาจของขบวนการมิได้ดำรงอยู่ภายนอกรัฐในฐานะภัยคุกคามที่รัฐต้องปราบปราม หากได้แทรกซึมเข้าไปอยู่ในจุดยุทธศาสตร์ภายในรัฐเสียเอง
สภาวะเช่นนี้สอดคล้องกับสิ่งที่นักรัฐศาสตร์ร่วมสมัยอย่าง ดักลาส นอร์ธ (Douglass North) และคณะเรียกว่า “สถาบันแบบดูดรีด” (extractive institutions) สถาบันแบบดูดรีดคือสถาบันที่ถูกออกแบบหรือถูกบิดเบือนให้ทำหน้าที่ดึงทรัพยากรและโอกาสจากคนหมู่มากไปกระจุกตัวอยู่กับคนกลุ่มเล็ก แทนที่จะกระจายโอกาสอย่างทั่วถึงตามหน้าที่อันพึงเป็น เมื่อกลไกการคัดเลือกข้าราชการกลายเป็นสถาบันแบบดูดรีด มันก็ยังคงดำรงอยู่ในรูปลักษณ์ภายนอกที่ดูชอบธรรม มีระเบียบ มีพิธีการ มีเอกสาร แต่หน้าที่แท้จริงของมันได้กลับตาลปัตรไปแล้ว
เมื่ออาชญากรรมอยู่ภายนอก รัฐยังเป็นผู้ปราบ แต่เมื่ออาชญากรรมซึมเข้าไปในกลไกรัฐ รัฐก็กลายเป็นทั้งผู้ปราบและสถานที่เกิดเหตุในเวลาเดียวกัน
นี่คือวิกฤตความน่าเชื่อถือที่ลึกที่สุดของรัฐ เพราะเมื่อประชาชนไม่อาจแน่ใจได้อีกต่อไปว่ากลไกที่ควรพิทักษ์ความเป็นธรรมนั้นกำลังพิทักษ์ความเป็นธรรมจริง หรือกำลังเป็นเครื่องมือของการดูดรีด ความไว้วางใจอันเป็นกาวที่ยึดสังคมการเมืองไว้ด้วยกันก็เริ่มสลายตัว และเมื่อความไว้วางใจในสถาบันหายไป สิ่งที่เข้ามาแทนที่มิใช่ความเฉยเมย หากคือความระแวงที่กัดกร่อนทุกความสัมพันธ์ระหว่างพลเมืองกับรัฐ
วาทกรรมแห่งความตกใจ กับความรับผิดชอบที่หายไป
เมื่อเรื่องอื้อฉาวปะทุขึ้น ปฏิกิริยาตามแบบฉบับของผู้มีอำนาจมักดำเนินไปในรูปแบบที่คาดเดาได้ คือการแสดงความตกใจทางศีลธรรม การยืนยันว่าตนเคยสั่งการ เคยกำชับ เคยลงนามในบันทึกข้อตกลงไว้แล้ว และการประกาศว่าฝ่ายการเมืองไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง ปฏิกิริยาเหล่านี้สะท้อนวัฒนธรรมราชการแบบหนึ่งที่เข้าใจว่าการออกคำสั่งเท่ากับการควบคุม การทำบันทึกข้อตกลงเท่ากับการป้องกัน และการกำชับด้วยวาจาเท่ากับธรรมาภิบาล ทว่าในความเป็นจริง สิ่งเหล่านี้อาจเป็นเพียงเครื่องประดับทางราชการที่ดูสง่างามบนกระดาษ แต่ไร้พลังบังคับในทางปฏิบัติ
การที่ผู้นำมิได้เป็นผู้สั่งการทุจริตด้วยตนเอง อาจปลดเปลื้องเขาจากความผิดทางอาญา แต่ไม่อาจปลดเปลื้องเขาจากความรับผิดชอบทางการเมือง เพราะความรับผิดชอบทางการเมืองนั้นเกิดขึ้นจากการดำรงตำแหน่งและการกำกับดูแลระบบ มิใช่จากการลงมือกระทำผิดด้วยตนเอง ผู้ที่นั่งอยู่บนยอดของโครงสร้างย่อมต้องตอบให้ได้ว่าเหตุใดโครงสร้างใต้เท้าของตนจึงล้มเหลว คำว่า “ผมไม่เกี่ยวข้อง” อาจเป็นความจริงทางอาญา แต่ไม่มีวันเป็นคำตอบทางการเมือง เพราะประชาชนมิได้ถามเพียงว่าใครโกง หากถามว่าระบบที่ท่านบริหารปล่อยให้โกงได้อย่างไร
ความตกใจของผู้นำ แม้อาจดูเหมือนจริงใจ ก็ยังไม่เพียงพอ เพราะความตกใจคือปฏิกิริยาของผู้สังเกตการณ์ ไม่ใช่ของผู้รับผิดชอบ สิ่งที่สังคมต้องการมิใช่การแสดงอารมณ์ หากคือคำตอบเชิงโครงสร้างว่าระบบควบคุมล้มเหลวที่จุดใด ใครมีอำนาจเข้าถึงข้อมูล เหตุใดช่องโหว่จึงดำรงอยู่ได้ และจะออกแบบระบบใหม่อย่างไรเพื่อมิให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอย ตราบใดที่คำตอบเหล่านี้ยังไม่ปรากฏ การประกาศว่าจะถอนรากถอนโคนก็เป็นเพียงวาทกรรมอีกชุดหนึ่งที่ฟังดูเด็ดขาด แต่ไม่แตะรากที่แท้จริงของปัญหา
กรณีการทุจริตการสอบบรรจุข้าราชการครั้งนี้ จึงเปรียบได้กับกระจกบานใหญ่ที่สะท้อนรัฐราชการไทยพร้อมกันในสามมิติ มิติแรกคือรัฐที่ป่าวประกาศคุณธรรมเป็นอุดมการณ์ แต่ปล่อยให้ระบบคัดเลือกของตนถูกซื้อขายได้ มิติที่สองคือรัฐที่นำเทคโนโลยีเข้ามาใช้อย่างภาคภูมิใจ แต่ไร้เกราะคุ้มกันข้อมูลที่น่าเชื่อถือ จนความทันสมัยกลายเป็นช่องทางใหม่ของการฉ้อฉล และมิติที่สามคือรัฐการเมืองที่ผู้นำตกใจได้ แต่ยังไม่ยอมแบกรับความรับผิดชอบเชิงโครงสร้างอย่างเต็มภาคภูมิ
ความน่าวิตกที่แท้จริงจึงมิได้อยู่ที่การมีคนโกงสอบ เพราะทุกสังคมย่อมมีผู้ที่พร้อมจะฉวยโอกาส หากอยู่ที่ความเป็นไปได้ว่าสังคมกำลังเผชิญรัฐที่ประตูทางเข้าของมันถูกเปิดประมูล และเมื่อประตูบานแรกของราชการถูกทำให้เป็นตลาดมืดได้ คำถามที่ตามมาย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้ ข้าราชการที่ก้าวเข้ามาด้วยเงิน เขาจะรับใช้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของรัฐ หรือจะรับใช้ต้นทุนที่ตนได้จ่ายไป
คำตอบของคำถามนี้จะกำหนดมิใช่เพียงชะตากรรมของคดีหนึ่งคดี หากกำหนดว่าในทศวรรษข้างหน้า คนหนุ่มสาวที่นั่งอ่านหนังสือสอบด้วยความหวังในห้องที่เงียบงัน จะยังเชื่อหรือไม่ว่าความเพียรของตนมีความหมาย หรือจะเรียนรู้บทเรียนอันขมขื่นว่าในรัฐแห่งนี้ ราคาของเก้าอี้สำคัญกว่าค่าของความสามารถ และหากบทเรียนนั้นคือสิ่งที่สังคมส่งมอบให้คนรุ่นใหม่ ความเสียหายที่แท้จริงก็จะมิใช่เงินพันล้านบาท หากคือศรัทธาของคนทั้งรุ่นที่มีต่อความเป็นธรรมของรัฐ ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่มีงบประมาณก้อนใดซื้อคืนกลับมาได้
