"ปัญญาพลวัตร"
"ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
มีปัญหาบางชนิดที่มนุษย์แก้ได้ด้วยความเพียรและความเชี่ยวชาญ การส่งยานอวกาศไปเหยียบดวงจันทร์ การผ่าตัดเปลี่ยนลิ้นหัวใจ การสร้างสะพานข้ามช่องแคบล้วนเป็นภารกิจที่ยากเย็นแสนเข็ญ ทว่า มีลักษณะร่วมอย่างหนึ่งที่ปลอบประโลมใจ นั่นคือ มีคำตอบที่ “ถูก” อยู่จริง มีจุดที่เรียกได้ว่า “สำเร็จ” และมีสูตรที่หากทำตามอย่างเคร่งครัดแล้วผลลัพธ์จะปรากฏ ปัญหาเหล่านี้ยากในเชิงเทคนิค แต่เชื่องในเชิงโครงสร้าง ปัญหาเหล่านี้ยอมสยบต่อเหตุผลเชิงเครื่องมือของมนุษย์
กระนั้นก็ดี มีปัญหาอีกชนิดหนึ่งที่ดื้อรั้นกว่านั้นมาก ปัญหาที่ยิ่งพยายามแก้ก็ยิ่งกลายร่าง ยิ่งรัดให้แน่นในจุดหนึ่งก็ยิ่งปูดออกในอีกจุดหนึ่ง ปัญหาที่ไม่มีใครตกลงกันได้แม้กระทั่งว่ามัน “คือ” ปัญหาอะไรกันแน่ ดังเช่นฝุ่นพิษที่กลับมาทุกฤดูหนาว ความยากจนที่ส่งทอดข้ามรุ่น ความเหลื่อมล้ำที่ฝังลึกจนกลายเป็นภูมิทัศน์ปกติ การทุจริตที่แปรรูปไปตามยุคสมัย
ปัญหาเหล่านี้ ฮอร์สต์ ริตเทล (Horst Rittel) และ เมลวิน เว็บเบอร์ (Melvin Webber) นักทฤษฎีการวางแผนเชิงนโยบาย เรียกว่า wicked problems ซึ่งผู้เขียนขอถอดความเป็น “ปัญหาพยศ”
คำว่า “พยศ” นั้นจงใจเลือกให้พ้นไปจากคำแปลตรงตัวอย่าง “ปัญหาชั่วร้าย” เพราะแก่นของมันมิได้อยู่ที่เจตนาร้ายของผู้ใด หากอยู่ที่ธรรมชาติอันเอาแน่เอานอนไม่ได้ ดื้อรั้นไม่ยอมสยบ เหมือนม้าพยศที่ยิ่งรั้งบังเหียนก็ยิ่งสะบัดหัว
ปัญหาพยศไม่ได้ “เลว” ในเชิงศีลธรรม แต่มัน “ดื้อ” ในเชิงระบบ และความดื้อนี้เองที่ทำให้เครื่องมือทางความคิดแบบที่เราคุ้นเคย ความคิดแบบเส้นตรงที่เชื่อว่าทุกปัญหามีต้นเหตุเดียว ทางแก้เดียว และจุดจบที่ชัดเจน กลายเป็นเครื่องมือที่ผิดฝาผิดตัวอย่างสิ้นเชิง
กายวิภาคของความพยศ
ริตเทล และ เว็บเบอร์ Rittel ระบุคุณลักษณะของปัญหาพยศไว้หลายประการ แต่หากกลั่นให้เหลือแก่น จะพบหัวใจสำคัญอยู่สี่ข้อ ซึ่งแต่ละข้อล้วนท้าทายสมมติฐานพื้นฐานของการบริหารราชการแบบสมัยใหม่
ประการแรก ปัญหาพยศ ไม่มีนิยามที่ตายตัว (no definitive formulation) คนแต่ละกลุ่มมองเห็นปัญหาคนละอย่าง บนถนนที่รถติดสาหัสเส้นเดียวกัน คนขับรถยนต์มองว่า “ถนนไม่พอ” คนเดินเท้ามองว่า “ขนส่งสาธารณะล้มเหลว” ส่วนนักผังเมืองมองว่า “เมืองขยายตัวผิดทิศ” เมื่อแม้แต่นิยามของต้นตอยังไม่ตรงกัน จุดตั้งต้นของการแก้ก็แตกต่างกันตั้งแต่ก้าวแรก ในข้อนี้ ปัญหาพยศจึงเป็นปัญหาเชิงการเมืองก่อนจะเป็นปัญหาเชิงเทคนิค เพราะการ “นิยาม” ปัญหาก็คือการตัดสินไปแล้วว่าใครคือผู้รับผิดชอบ และใครคือผู้ต้องเสียสละ
ประการที่สอง ปัญหาพยศ ไม่มีจุดสิ้นสุด (no stopping rule) มันไม่มีคำว่า “แก้สำเร็จร้อยเปอร์เซ็นต์” อย่างที่โจทย์คณิตศาสตร์มีคำตอบสุดท้าย เราทำได้เพียงบริหารจัดการให้สถานการณ์ “ดีขึ้น” หรือปล่อยให้ “แย่ลง” แต่ไม่มีวันที่จะประกาศชัยชนะเด็ดขาดแล้วเก็บเครื่องมือกลับบ้าน ความยากจนมิได้ถูก “ปราบ” ให้สิ้นซาก หากเพียงถูกผลักดันให้ถอยร่นหรือเปลี่ยนรูป ลักษณะนี้ขัดกับวงจรชีวิตของรัฐบาลและนักการเมืองอย่างรุนแรง เพราะการเมืองต้องการ “ผลงาน” เพื่อเอาไว้หาเสียงได้ภายในวาระสี่ปี ขณะที่ปัญหาพยศไม่เคารพปฏิทินการเลือกตั้ง แต่ดำเนินไปด้วยจังหวะเวลาของตัวเอง
ประการที่สาม คำตอบของปัญหาพยศ ไม่มีถูกหรือผิด มีแต่ดีกว่าหรือแย่กว่า (solutions are not true-or-false, but good-or-bad) เราไม่อาจพิสูจน์ได้ว่าทางแก้หนึ่งถูกต้องแบบเบ็ดเสร็จ เพราะทุกทางเลือกล้วนมี “ราคาที่ต้องจ่าย” (trade-off) เสมอ และราคานั้นมักตกอยู่กับคนต่างกลุ่มกัน การเลือกทางแก้จึงเป็นการเลือกว่าจะให้ใครได้และใครเสีย ซึ่งเป็นคำถามเชิงคุณค่า มิใช่คำถามเชิงข้อเท็จจริง ปัญหาพยศจึงดึงเราออกจากอาณาจักรของผู้เชี่ยวชาญ กลับเข้าสู่อาณาจักรของการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ประการที่สี่ และอาจร้ายกาจที่สุด ปัญหาพยศทุกข้อ เป็นเพียงอาการของปัญหาอื่น (every wicked problem is a symptom of another problem) อาชญากรรมเป็นอาการของความยากจน ความยากจนเป็นอาการของระบบการศึกษาที่เหลื่อมล้ำ ซึ่งโยงกลับไปสู่โครงสร้างเศรษฐกิจและการกระจายอำนาจ ปมเหล่านี้ร้อยรัดกันเป็นเกลียว พอดึงปมหนึ่ง ปมอื่นก็ขยับตามเป็นทอด ๆ ในความหมายนี้ การจะแก้ปัญหาหนึ่งให้ถึงราก เรากลับต้องแก้ทั้งระบบ ซึ่งเป็นภารกิจที่ไม่มีรัฐใดทำได้สำเร็จในวาระเดียว
มรดกของความคิดแบบเส้นตรง
เหตุใดรัฐสมัยใหม่จึงรับมือปัญหาพยศได้อย่างทุลักทุเล คำตอบส่วนหนึ่งซ่อนอยู่ในกำพืดทางความคิดของระบบราชการเอง เพราะระบบราชการสมัยใหม่ตั้งอยู่บนหลักเหตุผลเชิงเครื่องมือ (instrumental rationality) อันเป็นการจัดการที่มุ่งหาวิธีการที่มีประสิทธิภาพที่สุดไปสู่เป้าหมายที่กำหนดไว้ล่วงหน้า ระบบนี้ทรงพลังอย่างยิ่งเมื่อเผชิญปัญหาเชื่อง หรือปัญหาที่เป้าหมายชัด ขั้นตอนแน่นอน และผลลัพธ์วัดได้ ทว่าเมื่อเผชิญปัญหาพยศที่แม้แต่เป้าหมายก็ยังเป็นที่ถกเถียง เครื่องมืออันเที่ยงตรงนี้กลับกลายเป็นกรงที่ขังความคิดไว้
รัฐสมัยใหม่มีแนวโน้มจะทำให้ทุกสิ่ง ทุกสถานการณ์ “อ่านง่าย” (legibility) นั่นคือ พยายามจัดระเบียบความจริงอันยุ่งเหยิงของสังคมให้เป็นตาราง แผนที่ และตัวเลขที่รัฐมองเห็นและควบคุมได้ แต่ในกระบวนการทำให้อ่านง่ายนั้นเอง รัฐมักตัดทอนความรู้ท้องถิ่นอันละเอียดอ่อน อันได้แก่ปัญญาเชิงปฏิบัติที่สั่งสมจากประสบการณ์จริงทิ้งไป ผลคือนโยบายที่ดูสมเหตุสมผลบนกระดาษกลับล้มเหลวอย่างน่าเศร้าเมื่อกระทบพื้นดินจริง เพราะมันแก้เฉพาะ “แผนที่” แต่ไม่ได้แก้ “ภูมิประเทศ”
ความคิดแบบเส้นตรงจึงมิใช่เพียงนิสัยส่วนตัวของข้าราชการบางคน หากเป็นตรรกะที่ฝังอยู่ในสถาปัตยกรรมของรัฐสมัยใหม่ทั้งระบบ มันเชื่อว่าทุกปัญหามีต้นเหตุที่ระบุได้ มีผู้รับผิดชอบที่ชี้ตัวได้ และมีทางแก้ที่ออกแบบจากศูนย์กลางแล้วสั่งการจากบนลงล่างได้ (top-down) เมื่อนำตรรกะนี้ไปจับปัญหาพยศ ผลที่ได้จึงมักเป็นการแก้ที่ “ถูกต้องตามขั้นตอน” แต่ “ผิดพลาดในผลลัพธ์” สั่งแล้วไม่คืบ ทุ่มงบประมาณแล้วไม่ขยับ ออกกฎหมายแล้วปัญหากลับงอกใหม่ในรูปที่คาดไม่ถึง รัฐที่แก้แต่แผนที่ ย่อมไม่มีวันแก้ภูมิประเทศได้สำเร็จ เพราะความจริงของสังคมยุ่งเหยิงเกินกว่าจะถูกบีบให้อยู่ในตาราง
ฝุ่นพิษ: บทเรียนของงูกินหาง
ไม่มีตัวอย่างใดสะท้อนความพยศได้ชัดเท่าปัญหาฝุ่นละออง PM 2.5 ที่กลับมาเยือนสังคมไทยทุกฤดูหนาวราวกับเป็นพิธีกรรมประจำปี เหตุใดสังคมที่ส่งดาวเทียมขึ้นสู่อวกาศได้ จึงล้างบางฝุ่นในอากาศที่ตนหายใจไม่ได้ คำตอบอยู่ที่ว่าฝุ่นมิใช่ปัญหาทางเทคนิคเรื่องอนุภาคในอากาศ หากเป็นปมที่ร้อยรัดผลประโยชน์และวิถีชีวิตของคนหลายภาคส่วนเข้าด้วยกัน
ในภาคเกษตร การเผาตอซังเป็นวิธีที่ “ถูกที่สุด” สำหรับเกษตรกรรายย่อยที่ไม่มีทุนซื้อเครื่องจักร หากรัฐสั่งห้ามเผาเด็ดขาดในชั่วข้ามคืน ฝุ่นอาจลดลงจริง แต่ต้นทุนการเกษตรจะพุ่งสูง ราคาอาหารจะแพงตาม และความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจจะถ่างกว้างขึ้นแทน ในภาคอุตสาหกรรมและขนส่ง การคุมเข้มไอเสียโรงงานและรถบรรทุกเก่าย่อมหมายถึงค่าขนส่งและราคาสินค้าที่สูงขึ้น และในมิติระหว่างประเทศ หมอกควันข้ามพรมแดนเป็นเรื่องที่สั่งห้ามประเทศเพื่อนบ้านตรง ๆ ไม่ได้ ต้องอาศัยการทูตอันละเอียดอ่อนและช้าเป็นปี
นี่คือลักษณะของงูกินหางอย่างแท้จริง การรัดปมด้านสิ่งแวดล้อมให้แน่นกลับไปคลายปมด้านความเหลื่อมล้ำให้หลวม การปกป้องสุขภาพของคนเมืองอาจแลกมาด้วยความอยู่รอดของเกษตรกรชนบท ไม่มีทางเลือกใด “ถูก” อย่างหมดจด มีแต่ทางเลือกที่ “ดีกว่า” หรือ “แย่กว่า” เมื่อชั่งน้ำหนักกับคุณค่าที่สังคมให้ความสำคัญ และคุณค่าเหล่านั้นเองก็ไม่เคยลงรอยกัน
ความยากจนก็เดินตามตรรกะเดียวกัน หากคิดแบบเส้นตรง คำตอบของความยากจนคือ “ก็แจกเงินสิ” หรือ “ก็สร้างงานสิ” ทว่าหากแจกเงินอย่างเดียวโดยไม่แก้โครงสร้าง เงินอาจเฟ้อและปัญหาหวนกลับเมื่อเงินหมด หากเร่งสร้างงานอุตสาหกรรม อาจทำลายสิ่งแวดล้อมและวิถีชุมชนดั้งเดิมจนเกิดปัญหาสุขภาพตามมา หากดันค่าแรงขั้นต่ำสูงลิ่ว ผู้ประกอบการรายย่อยอาจอยู่ไม่ได้และปลดคนงานจนตกงานมากกว่าเดิม ทุกทางออกที่ฟังดูเด็ดขาดล้วนซ่อนผลข้างเคียงที่ย้อนกลับมากัดตัวเอง ในปัญหาพยศ ไม่มีทางเลือกใดถูกอย่างหมดจด มีแต่ทางที่ดีกว่าหรือแย่กว่า เมื่อชั่งกับคุณค่าที่สังคมยังไม่เคยลงรอยกัน
เหตุใดการเมืองไทยจึงปฏิบัติต่อปัญหาพยศราวกับเป็นปัญหาเชื่อง
หากปัญหาพยศเรียกร้องการบริหารแบบยืดหยุ่น ทดลอง และร่วมมือ เหตุใดการเมืองไทยจึงมักรับมือมันด้วยท่าทีตรงกันข้าม ด้วยคำสั่งเด็ดขาด นโยบายสำเร็จรูป และการประกาศชัยชนะก่อนเวลาอันควร คำตอบอยู่ที่โครงสร้างแรงจูงใจของระบบการเมืองเอง
ประการแรก วงจรการเลือกตั้งบีบให้นักการเมืองแสวงหาผลงานที่ “เห็นผลไว วัดได้ และอวดได้” ภายในวาระอันสั้น การแจกเงินเห็นผลทันตาในไตรมาสเดียว ขณะที่การปฏิรูปการศึกษาเพื่อแก้ความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างกินเวลาเป็นทศวรรษและไม่มีใครสามารถอวดอ้างว่าผลงานเป็นของตนเพียงผู้เดียวได้ เมื่อแรงจูงใจเอนเอียงเช่นนี้ นักการเมืองย่อมเลือกจัดการ “อาการ” ที่เห็นได้ มากกว่าจะรักษา “โรค” ที่ฝังลึก ปัญหาพยศจึงถูกแปลงสภาพให้กลายเป็นปัญหาเชื่อมปลอม ๆ เพื่อให้พอจะ “ปิดจ๊อบ” ได้ในเชิงภาพลักษณ์
ประการที่สอง วัฒนธรรมราชการแบบรวมศูนย์และยึดติดลำดับชั้นทำให้การ “ดึงทุกฝ่ายมาร่วมโต๊ะ” กลายเป็นเรื่องยาก ผู้มีอำนาจคุ้นเคยกับการสั่งการจากบนลงล่าง และมองการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียเป็นเพียงพิธีกรรมประชาพิจารณ์ที่จัดให้ครบขั้นตอน มิใช่กระบวนการต่อรองคุณค่าอย่างจริงจัง อาจกล่าวได้ว่าชนชั้นนำไทยพยายามรักษา “อำนาจนำ” ด้วยการผูกขาดการนิยามปัญหา กำหนดเองว่าอะไรคือปัญหา อะไรไม่ใช่ และใครมีสิทธิ์พูด ซึ่งเป็นการปิดประตูตั้งแต่ขั้นแรกของการแก้ปัญหาพยศ ที่ต้องเริ่มจากการยอมรับว่านิยามของปัญหานั้นเป็นพหุนิยมโดยธรรมชาติ
ประการที่สาม การเมืองแห่งการกล่าวโทษ (politics of blame) ทำให้ปัญหาพยศกลายเป็นสนามรบเชิงสัญลักษณ์ แทนที่จะเป็นโจทย์ร่วมที่ต้องช่วยกันคลี่คลาย เมื่อฝุ่นมาเยือน รัฐบาลโทษเกษตรกร เกษตรกรโทษโรงงาน ฝ่ายค้านโทษรัฐบาล และทุกฝ่ายโทษประเทศเพื่อนบ้าน วงจรการโยนความผิดนี้ให้ความพึงพอใจทางอารมณ์ระยะสั้น แต่กลับตอกย้ำว่า การนิยามปัญหาผิดตั้งแต่ต้น ย่อมนำไปสู่การแก้ที่ผิดเป้าอย่างเลี่ยงไม่พ้น
การอยู่ร่วมกับม้าพยศ: แนวทางรับมือ
หากปัญหาพยศไม่มีวันถูก “ปราบ” ให้สิ้นซาก คำถามจึงมิใช่ “จะกำจัดมันอย่างไร” แต่เป็น “จะอยู่ร่วมและบังคับทิศทางมันอย่างไร” เหมือนการฝึกม้าพยศที่เป้าหมายมิใช่หักล้างธรรมชาติของมัน หากคือการเรียนรู้จังหวะและสร้างความไว้วางใจจนพอจะกำกับทิศได้ โลกร่วมสมัยเสนอแนวทางหลักไว้สามทาง ซึ่งล้วนสวนทางกับสัญชาตญาณของรัฐแบบเส้นตรง
คิดเชิงระบบ (systems thinking) คือการเลิกมองปัญหาแยกเป็นส่วน ๆ แล้วหันมามองความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปร ว่าการขยับจุดหนึ่งจะสะเทือนถึงจุดใดบ้าง การคิดเชิงระบบยอมรับแต่แรกว่าปัญหาฝุ่น ปัญหาเกษตร และปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นปมเดียวกัน จึงต้องออกแบบทางแก้ที่คำนึงถึงผลสะท้อนกลับ (feedback loop) มิใช่แก้ทีละจุดแล้วประหลาดใจกับผลข้างเคียง
การร่วมมือของผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholder collaboration) คือการนำผู้ได้ประโยชน์ ผู้เสียประโยชน์ และผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดมานั่งโต๊ะเดียวกัน เพื่อหาจุดสมดุลที่ทุกฝ่ายพอรับได้ แม้จะไม่มีใครได้ทุกอย่างที่ต้องการ แนวทางนี้เป็นการแสวงหาความชอบธรรมผ่านการสื่อสารอย่างมีเหตุผล เพราะความชอบธรรมของทางแก้ไขปัญหามิได้มาจากความถูกต้องเชิงเทคนิค หากมาจากการที่ผู้ได้รับผลกระทบมีส่วนร่วมในการนิยามปัญหาและตัดสินใจอย่างเท่าเทียม
การทดลองและปรับเปลี่ยน (agile and prototyping) คือการยอมรับอย่างถ่อมตนว่าไม่มีใครรู้คำตอบที่ถูกล่วงหน้า วิธีที่ดีกว่าการประกาศกฎหมายใหญ่ทั่วประเทศในคราวเดียว คือการทดลองนโยบายขนาดเล็กในพื้นที่จำกัด (sandbox) สังเกตผลกระทบ เรียนรู้จากความผิดพลาด แล้วปรับเปลี่ยนอย่างรวดเร็ว แนวทางนี้แปลงความล้มเหลวจาก “หายนะระดับชาติ” ให้เป็นเพียง “บทเรียนระดับท้องถิ่น” และเปิดทางให้นโยบายวิวัฒน์ไปพร้อมกับปัญหาที่ไม่เคยหยุดนิ่ง
จุดร่วมของทั้งสามแนวทางคือความอ่อนน้อมถ่อมตนเชิงญาณวิทยา หรือการยอมรับว่ารัฐไม่ได้รู้ทุกอย่าง ผู้เชี่ยวชาญไม่ได้ผูกขาดความจริง และคำตอบที่ดีที่สุดมักโผล่ขึ้นจากการเรียนรู้ร่วมกัน มิใช่จากการสั่งการของผู้รู้คนเดียว นี่คือความเปลี่ยนแปลงทางวัฒนธรรมที่ลึกซึ้ง และยากยิ่งสำหรับระบบราชการที่สร้างขึ้นบนความเชื่อว่าอำนาจกับความถูกต้องเป็นสิ่งเดียวกัน
บทสรุป: ปัญญาของการยอมรับความไม่รู้
การเรียกปัญหาบางอย่างว่า “พยศ” มิใช่การยอมจำนนต่อความสิ้นหวัง หากเป็นก้าวแรกของปัญญาในการรับมือมันอย่างตรงกับธรรมชาติที่แท้จริง ความผิดพลาดร้ายแรงที่สุดในการบริหารกิจการสาธารณะ มิใช่การแก้ปัญหาเชื่องไม่สำเร็จ หากคือการเข้าใจผิดว่าปัญหาพยศคือปัญหาเชื่อง แล้วทุ่มเทเครื่องมือที่ผิดฝาผิดตัวลงไปอย่างมั่นใจ ยิ่งมั่นใจมากเท่าใด ความเสียหายเมื่อล้มเหลวก็ยิ่งกว้างเท่านั้น
สังคมไทยกำลังเผชิญปัญหาพยศพร้อมกันหลายตัว อันได้แก่ ฝุ่นพิษ ความเหลื่อมล้ำ สังคมสูงวัย หนี้ครัวเรือน ความไว้วางใจที่เสื่อมถอยต่อสถาบันทางการเมืองและสังคม และแต่ละตัวล้วนร้อยรัดกันเป็นเกลียวที่ยากจะสางทีละเส้น
ภายใต้สภาพเช่นนี้ การโหยหา “ผู้นำเข้มแข็ง” ที่สัญญาว่าจะ “จัดการให้จบในคราวเดียว” ย่อมเป็นเสน่ห์ที่ทรงพลัง ทว่า เป็นเสน่ห์ที่อันตราย เพราะคำมั่นว่าจะปราบปัญหาพยศให้ราบคาบด้วยอำนาจเด็ดขาดนั้น มักจบลงที่ความล้มเหลวซ้ำซาก ตามด้วยการกล่าวโทษว่าเป็นเพราะอำนาจยังไม่เด็ดขาดพอ
ปัญญาที่แท้จริงในการปกครองยุคปัญหาพยศ จึงมิได้อยู่ที่ความสามารถในการให้คำตอบสำเร็จรูป หากอยู่ที่ความกล้าหาญในการยอมรับความไม่รู้ ความอดทนในการเรียนรู้ร่วมกับสังคม และความถ่อมตนพอที่จะเปิดประตูให้เสียงที่หลากหลายได้ร่วมนิยามปัญหา ม้าพยศไม่อาจถูกบังคับด้วยแส้ที่หนักขึ้นเรื่อย ๆ มันยอมสยบให้เฉพาะผู้ขี่ที่เข้าใจมันเท่านั้น และบทเรียนนี้ ที่ว่าความเข้มแข็งที่แท้จริงคือความอ่อนน้อมต่อความซับซ้อน คือสิ่งที่การเมืองไทยยังต้องเรียนรู้อีกยาวไกล
