"ปัญญาพลวัตร"
"ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
มีความจริงอยู่ประการหนึ่งในทางรัฐศาสตร์ ซึ่งมักถูกกลบด้วยถ้อยแถลงนโยบายอันงดงาม นั่นคือ รัฐบาลจำนวนไม่น้อยไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อ 'แก้ปัญหา' อย่างแท้จริง หากแต่ถูกออกแบบมาเพื่อ 'ควบคุมปัญหา' ให้อยู่ในระดับที่ไม่กัดเซาะฐานอำนาจของตนเอง รัฐบาลภายใต้การนำของอนุทิน ชาญวีรกูล ในฐานะผู้นำพรรคภูมิใจไทย เป็นหนึ่งในกรณีศึกษาที่ชวนให้ตั้งคำถามลักษณะนี้อย่างจริงจัง
การวิเคราะห์นโยบายในบริบทของรัฐบาลแบบบ้านใหญ่จำเป็นต้องมองผ่านสองเลนส์พร้อมกัน คือเนื้อหาเชิงนโยบาย (policy substance) ที่ปรากฏในภาษาทางการ และโครงสร้างอำนาจ (power structure) ที่รองรับการกำหนดนโยบายนั้น เพราะทั้งสองส่วนไม่ได้แยกจากกัน แต่ดำรงอยู่ในฐานะ 'เงาและตัวจริง' ของกันและกัน ดังภาษาแห่งอำนาจที่มักพูดถึงสิ่งที่ตรงข้ามกับสิ่งที่กระทำเสมอ
รากฐานของรัฐบาลที่มีลักษณะบ้านใหญ่มีโครงสร้างที่เรียกว่า 'ระบบอุปถัมภ์แบบปิตาธิปไตย' (patrimonialism) นั่นคือระบบที่ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองและประชาชนถูกสร้างขึ้นบนฐานของการแลกเปลี่ยนส่วนตัว มากกว่าสัญญาทางสถาบัน ในรูปแบบที่ปรับตัวเข้ากับยุคสมัย ระบบเช่นนี้ยังคงดำรงอยู่ผ่านเครือข่ายนักการเมืองท้องถิ่น กลุ่มทุนระดับจังหวัด และระบบราชการที่ทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการกระจายทรัพยากร
โครงสร้างเช่นนี้ผลิตนโยบายที่มีลักษณะเฉพาะ กล่าวคือ ทันสมัยในภาษา แต่อนุรักษ์นิยมในสาระ ใช้ถ้อยคำแห่งการพัฒนาอย่าง 'เศรษฐกิจดิจิทัล' 'เกษตรแม่นยำ' หรือ 'การท่องเที่ยวเชิงคุณค่า' ซึ่งล้วนเป็นภาษากลางของวาทกรรมการพัฒนาสากล (development discourse) แต่ในทางปฏิบัติ นโยบายเหล่านี้หลีกเลี่ยงการแตะต้องโครงสร้างอำนาจทางเศรษฐกิจที่แท้จริง ไม่ว่าจะเป็นการผูกขาดทุน ความไม่เท่าเทียมเชิงโครงสร้าง หรือ การผูกขาดที่ฝังรากลึกในอุตสาหกรรมหลัก
นโยบายที่ดูสดใสบนกระดาษ มักเป็นเพียงตราประทับเหนือโครงสร้างเก่าที่ยังไม่ได้รับการแตะต้องและปรากฏในรูปของวาทกรรมการพัฒนาที่ทำให้ประชาชนรู้สึกว่ารัฐ 'กำลังทำอะไรบางอย่าง' อยู่เสมอ แม้โครงสร้างอำนาจที่แท้จริงจะยังไม่เปลี่ยนแปลงเลยก็ตาม
หนึ่งในความย้อนแย้งที่น่าสังเกตที่สุดใน นโยบายเศรษฐกิจ ของรัฐบาลชุดนี้ คือช่องว่างระหว่างภาษาที่ใช้กับปัญหาที่เลือกจะไม่พูดถึง นโยบาย SMEs ถูกนำเสนอในฐานะแนวทางกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจ แต่ไม่มีมาตรการใดที่ออกแบบมาเพื่อแก้ไขความเสียเปรียบเชิงโครงสร้างที่ผู้ประกอบการรายย่อยเผชิญอยู่ ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนทางการเงินที่สูงกว่า การเข้าไม่ถึงห่วงโซ่อุปทานขนาดใหญ่ หรือการแข่งขันบนสนามที่ไม่เท่าเทียมกับกลุ่มทุนที่มีความใกล้ชิดกับรัฐ
นโยบายส่งเสริมตลาด ที่ไม่ได้ปฏิรูปโครงสร้างอำนาจควบคู่กันไป มักกลายเป็นเครื่องมือรับใช้ผู้มีอำนาจอยู่แล้ว Digital economy ในบริบทนี้จึงไม่ต่างจากบันไดเลื่อน ที่เปิดให้คนก้าวขึ้นได้ แต่มีเพียงผู้ที่ยืนอยู่บนชั้นที่สูงพออยู่แล้วเท่านั้นที่จะไปถึงจุดหมาย
สิ่งที่ขาดหายไปอย่างเงียบงันในนโยบายเศรษฐกิจชุดนี้คือคำถามที่เชื่อมโยงกับ 'หลักความแตกต่าง' (difference principle) ซึ่งกำหนดว่าความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจจะชอบธรรมก็ต่อเมื่อมันเป็นประโยชน์ต่อสมาชิกที่ด้อยโอกาสที่สุดในสังคม นโยบายที่ส่งเสริมการเติบโตโดยรวมโดยไม่มีกลไกกระจายผล ไม่ใช่นโยบายพัฒนา แต่เป็นนโยบายสะสมความมั่งคั่งในมือกลุ่มเดิม การพูดถึง SMEs และเศรษฐกิจดิจิทัลโดยไม่แตะโครงสร้างทุน คือการเปิดประตูให้ผู้ที่ยังไม่มีกุญแจ
นโยบายพลังงาน เป็นพื้นที่ที่เผยให้เห็นความย้อนแย้งของรัฐบาลลักษณะนี้อย่างชัดเจนที่สุด ในยามปกติ รัฐบาลอ้างหลักการตลาดเสรีและกลไกราคา แต่เมื่อราคาน้ำมันพุ่งสูงจนกระทบคะแนนนิยม รัฐก็แทรกแซงทันที ด้วยมาตรการอุดหนุนชั่วคราวที่ซ่อนค่าใช้จ่ายแท้จริงไว้ในรูปหนี้สินของกองทุนน้ำมัน
นี่คือสิ่งที่อาจเรียกได้ว่า “เสรีนิยมใหม่แบบผสม” (hybrid neoliberalism) แบบไทย กล่าวคือ รับเอาภาษาของตลาดเสรีมาใช้ในยามที่มันเป็นประโยชน์ต่อกลุ่มทุนที่ผูกสัมพันธ์กับรัฐ และละทิ้งมันเมื่อตลาดเสรีนั้นเริ่มสร้างต้นทุนทางการเมือง ประเด็นที่ไม่เคยถูกนำมาถกเถียงอย่างจริงจัง ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างค่าการกลั่น การจัดระเบียบการแข่งขันในตลาดพลังงาน หรือการเปิดเผยสัญญาสัมปทาน ล้วนเป็นพื้นที่ต้องห้ามที่รัฐบาลแบบบ้านใหญ่เลือกที่จะไม่เดินเข้าไป
ระบบการเมืองที่สูญเสียความสามารถในการตั้งคำถามต่อระบบเศรษฐกิจที่มันอิงอาศัยอยู่ จะตกอยู่ในภาวะวิกฤตความชอบธรรม เพราะมันสามารถบริหารจัดการปัญหาได้เพียงพื้นผิว แต่ไม่สามารถแก้ไขรากฐานของปัญหาได้ รัฐบาลที่อุดหนุนน้ำมันชั่วคราวโดยไม่ปฏิรูปโครงสร้างพลังงาน จึงกำลังซื้อเวลา ไม่ใช่แก้ปัญหา
ในพื้นที่ นโยบายสังคม รัฐบาลแสดงออกผ่านโครงการลดค่าครองชีพ มาตรการช่วยเหลือระยะสั้น และการลงพื้นที่เชิงสัญลักษณ์ สิ่งเหล่านี้ไม่ได้ไร้คุณค่าในตัวเอง แต่เป็นเพียง 'นโยบายบรรเทา' (policy of relief) ไม่ใช่ 'นโยบายปฏิรูป' (policy of reform) ความต่างระหว่างสองแนวทางนี้ไม่ใช่เรื่องระดับความใจดี แต่เป็นเรื่องของการวินิจฉัยว่าปัญหาคืออะไรกันแน่
การแจกเงินโดยไม่แก้ค่าจ้างขั้นต่ำ การลดค่าไฟชั่วคราวโดยไม่ปฏิรูปโครงสร้างพลังงาน การพักหนี้เกษตรกรโดยไม่แก้ปัญหาที่ดินและระบบสินเชื่อ ล้วนเป็นการแก้ 'อาการ' โดยปล่อยให้ 'โรค' ยังคงอยู่ต่อไป สังคมที่ผลิตความเจ็บป่วยเชิงโครงสร้างอย่างต่อเนื่อง มักพัฒนาระบบการดูแลที่ซับซ้อนเพื่อบรรเทาความเจ็บป่วยนั้น แต่ไม่เคยตั้งคำถามถึงต้นตอของมัน
ยิ่งไปกว่านั้น นโยบายประชานิยม เชิงบริหารยังสร้างการพึ่งพิงระยะยาวที่เป็นประโยชน์ต่อระบบการเมืองแบบอุปถัมภ์ ประชาชนที่พึ่งพาโครงการของรัฐเป็นวงจรหมุนเวียน คือฐานเสียงที่ภักดีและคาดเดาได้ สิ่งนี้ไม่ใช่ผลข้างเคียงที่ไม่ได้ตั้งใจ แต่อาจเป็นหนึ่งในผลลัพธ์ที่ตั้งใจไว้ตั้งแต่แรก รัฐบาลที่แจกยาแก้ปวดแทนการรักษา ไม่ใช่รัฐบาลที่โหดร้ายที่ใช้อำนาจแบบดิบเถื่อน แต่เป็นรัฐบาลที่เปี่ยมไปด้วยเล่ห์กลในการรักษาผู้ป่วยเอาไว้แบบ“เลี้ยงไข้” เพื่อตอบสนองต้องการเชิงผลประโยชน์ของพวกเขา
ในทางทฤษฎีการนำนโยบายไปปฏิบัติ มีแนวคิดที่เรียกว่า ช่องว่างระหว่างสิ่งที่รัฐบาลประกาศกับสิ่งที่เกิดขึ้นจริงในระดับพื้นที่ (implementation gap) ในกรณีของรัฐบาลแ
บบบ้านใหญ่ ช่องว่างนี้ไม่ได้เกิดจากความไม่มีประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียว แต่มักเป็นผลจากระบบที่ทำงานตามที่ถูกออกแบบมา
ระบบราชการที่รวมศูนย์มีความเฉื่อยสูง นักการเมืองท้องถิ่นแทรกแซงการจัดสรรทรัพยากร และกลุ่มทุนมีอิทธิพลต่อผลลัพธ์ของนโยบาย สิ่งเหล่านี้ล้วนส่งผลให้ 'นโยบายระดับชาติ ถูกแปลเป็นผลประโยชน์ระดับพื้นที่' อย่างไม่ขาดสาย นโยบายที่ดูดีบนกระดาษจึงมักกลายเป็นเพียงเปลือกนอกที่ห่อหุ้มการกระจายทรัพยากรแบบดั้งเดิม
ในสังคมมีโครงสร้างที่ฝังลึกในการรับรู้และปฏิบัติของผู้กระทำการทางสังคม ระบบราชการและนักการเมืองท้องถิ่นที่เติบโตมาในระบบอุปถัมภ์มีแบบแผนทางความคิดและวิถีปฏิบัติที่ฝึกฝนมา เพื่อการแบ่งปันทรัพยากรตามเครือข่ายความสัมพันธ์ ไม่ใช่การจัดสรรตามความจำเป็นเชิงนโยบาย การปฏิรูปเชิงโครงสร้างจึงต้องต่อสู้กับไม่เพียงแต่กฎหมายและนโยบาย แต่ต้องต่อสู้กับวิธีคิดและวิธีปฏิบัติที่ฝังรากลึกในวัฒนธรรมสถาบัน
รัฐบาลแบบบ้านใหญ่ไม่ได้ขาดความสามารถทางการเมือง ในความเป็นจริง มันมีความสามารถสูงมากในด้านหนึ่ง คือการรักษาเสถียรภาพทางการเมืองและการประนีประนอมผลประโยชน์ระหว่างเครือข่ายอำนาจที่หลากหลาย สิ่งที่ขาดไปไม่ใช่ความสามารถ แต่เป็น 'เจตจำนงในการเปลี่ยนโครงสร้าง' (structural will)
นี่คือความต่างระหว่างรัฐบาลที่มีเป้าหมายเพื่อการหล่อเลี้ยงภาพลักษณ์แห่งความชอบธรรม และรักษาอำนาจและผลประโยชน์ของเครือข่ายระบอุปถัมภ์ กับรัฐบาลที่มีเป้าหมายในการสร้าง 'ประสิทธิผล' (effectiveness) ของการขับเคลื่อนนโยบายเพื่อประโยชน์ของประชาชนอย่างแท้จริง รัฐบาลแบบแรกต้องการเพียงการยอมรับของประชาชน ไม่จำเป็นต้องแก้ปัญหาให้หมดสิ้น เพียงแต่ต้องแสดงให้เห็นว่ากำลังพยายาม ในขณะที่รัฐบาลแบบหลังต้องการผลลัพธ์ที่วัดได้และยั่งยืน
ในยุคสมัยใหม่ ความชอบธรรมทางการเมืองต้องสร้างจากการแสดงให้เห็นถึงความสามารถในการจัดการกับความเสี่ยงและความไม่แน่นอน แต่รัฐบาลแบบบ้านใหญ่มักทำสิ่งตรงข้าม กล่าวคือจัดการกับ 'ภาพ' ของปัญหาให้ดูน้อยลง มากกว่าจัดการกับ 'ตัวปัญหา' ให้หมดไป
รัฐที่เก่งที่สุดในระบบนี้ ไม่ใช่รัฐที่แก้ปัญหาได้มากที่สุด แต่คือรัฐที่ทำให้ประชาชนรู้สึกว่าปัญหากำลังถูกแก้ไขอยู่เสมอ
รัฐบาลภายใต้อิทธิพลของอนุทิน ชาญวีรกูล ในลักษณะที่เป็นอยู่ ไม่ได้ขาด 'นโยบาย' แต่ขาด 'เจตจำนงในการเปลี่ยนโครงสร้าง' นโยบายที่ปรากฏจึงมีลักษณะทันสมัยในภาษา ประนีประนอมในเนื้อหา และจำกัดในผลลัพธ์
สิ่งนี้ไม่ได้เกิดจากความบังเอิญหรือความไม่รู้ แต่เป็นผลผลิตที่สมเหตุสมผลของระบบการเมืองที่ต้องรักษาฐานเสียงในพื้นที่ ต้องจัดสรรทรัพยากรแบบแบ่งเค้ก และต้องไม่ทำลายเครือข่ายอำนาจที่ตนเองเป็นส่วนหนึ่งของมัน ระบบเช่นนี้ไม่ได้เป็นข้อบกพร่องของรัฐบาล แต่เป็นลักษณะสำคัญของมัน
สังคมมักผลิตสถาบันที่สะท้อนความต้องการเชิงโครงสร้างของมัน ไม่ใช่เจตจำนงของปัจเจกที่นำพาสถาบันเหล่านั้น ในแง่นี้ อนุทินและรัฐบาลที่เขาเป็นส่วนหนึ่งอาจไม่ใช่ 'ผู้ร้าย' ในการเมืองไทย แต่เป็น 'ผลผลิต' ที่สมบูรณ์แบบของระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยกึ่งอำนาจนิยมที่ยังไม่ยอมเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของตนเอง
คำถามที่แท้จริงจึงไม่ใช่ว่าอนุทินทำนโยบายอะไรหรือไม่ทำอะไร แต่คือ ระบบการเมืองไทยในภาพรวมพร้อมหรือยังที่จะผลิตรัฐบาลที่ 'กล้าแตะโครงสร้าง' โดยไม่กลัวว่าฐานอำนาจของตนเองจะพังทลายไปพร้อมกับโครงสร้างที่มันพยายามเปลี่ยน คำตอบของคำถามนี้ไม่อยู่ในนโยบายของรัฐบาลชุดใดชุดหนึ่ง แต่อยู่ในวุฒิภาวะของสังคมการเมืองไทยโดยรวม
