รศ.ดร. อานนท์ ศักดิ์วรวิชญ์
สาขาวิชาสถิติศาสตร์
สาขาวิชาพลเมืองวิทยาการข้อมูล
สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง
คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
นายจิตรากร ตันโห
นิสิตปริญญาโท คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ในบทความก่อนหน้า เราได้ทบทวนประวัติศาสตร์ของไทยและวิวัฒนาการของกฎหมายมหาชนคือรัฐธรรมนูญของไทยเกี่ยวกับพระราชอำนาจในการประกาศสงคราม โปรดอ่านพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ไทยในการประกาศสงคราม : จากสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข https://mgronline.com/daily/detail/9680000119221 ซึ่งเราวิเคราะห์ร่วมกันกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศว่า
หนึ่ง เมื่อสองประเทศหรือหลายประเทศจะทำสงครามกัน มิได้มีความจำเป็นใดที่จะต้องประกาศสงครามกันก่อน
สอง พระบรมราชโองการประกาศสงครามของไทยเท่าที่เราค้นพบเจอเอกสารมีเพียงพระบรมราชโองการประกาศสงครามในสงครามโลกครั้งที่ 1 และสงครามโลกครั้งที่ 2 เท่านั้น เนื่องจากการประกาศสงครามเป็นเรื่องสำคัญมาก และแม้แต่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ องค์พระมหากษัตริย์คือพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงใช้พระราชอำนาจนี้ด้วยความระมัดระวังรอบคอบ ยิ่ง
สาม ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข พระบรมราชโองการประกาศสงครามอันเป็นพระราชอำนาจต้องถูกนำเสนอให้ลงพระปรมาภิไธยโดยผ่านฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเสียก่อน และต้องมีเสียงมากกว่าสองในสาม มิใช่แค่เสียงข้างมาก เพราะเป็นเรื่องสำคัญมาก
สี่ การทำสงครามไม่มีความจำเป็นต้องประกาศสงครามและกฎหมายฉบับอื่นก็เกื้อให้กองทัพไทยทำหน้าที่ปกป้องอธิปไตยได้อยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม หรือพระราชบัญญัติกฎอัยการศึก เป็นต้น
ในบทความนี้อันเป็นบทความต่อเนื่องจากบทความก่อนหน้า เราจะได้วิเคราะห์พระราชอำนาจในการประกาศสงครามขององค์พระมหากษัตริย์จากมุมมองทางประวัติศาสตร์และมุมมองทางปรัชญาการเมือง
การทำความเข้าใจพลวัตรของพระราชอำนาจในการประกาศสงครามขององค์พระมหากษัตริย์ไทย จำเป็นอย่างยิ่งที่เราจะต้องปูพื้นฐานด้วยกรอบมโนทัศน์ทางทฤษฎีว่าด้วย พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ซึ่งเป็นรากฐานของกฎหมายมหาชนในระบอบเวสต์มินสเตอร์ที่ไทยรับอิทธิพลมาเสียก่อน
ทฤษฎีและปรัชญาการเมืองเกี่ยวกับพระราชอำนาจในการประกาศสงครามของตะวันตก
ทั้งนี้พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) มิใช่อำนาจบริหาร (Executive power) เพราะในระบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข องค์พระมหากษัตริย์ในฐานะองค์รัฏฐาธิปัตย์ (Sovereignty) ทรงใช้อำนาจอธิปไตยอันเป็นของประชาชนผ่านทางสถาบันอื่น อันได้แก่ นิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ แต่พระราชอำนาจพิเศษนั้นเป็นอำนาจสหพันธ์ (Federative power) ดังที่จะได้อธิบายต่อไป
อำนาจบริหาร (Executive power) v.s. อำนาจสหพันธ์ (Federative Power)
John Locke นักปรัชญาการเมืองคนสำคัญชาวอังกฤษ (ค.ศ. 1632 – ค.ศ. 1704) ผู้ได้รับการยกย่องว่าเป็นบิดาแห่งปรัชญาเสรีนิยม (Liberalism) และญาณวิทยาแบบประจักษนิยม (Empiricism) ได้จำแนกอำนาจที่เกี่ยวข้องกับการต่างประเทศออกมาจากอำนาจบริหารทั่วไป (Executive power) โดยเรียกว่า อำนาจสหพันธ์ (Federative Power) อำนาจสหพันธ์นี้ครอบคลุมถึงอำนาจในการทำสงครามและสันติภาพ การเข้าร่วมเป็นพันธมิตร และการทำธุรกรรมกับบุคคลหรือชุมชนภายนอกรัฐ
Rosara Joseph (2013) นักกฎหมายชาวนิวซีแลนด์ นำแนวคิดเรื่องอำนาจสหพันธ์ของ John Locke มาขยายความต่อว่า
หนึ่ง อำนาจบริหาร (Executive Power) มุ่งเน้นการบังคับใช้กฎหมายภายใน ส่วนอำนาจสหพันธ์ (Federative Power) แตกต่างจากที่ใช้ในการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ อันเป็นเรื่องของความไม่แน่นอน (Uncertainty) ต้องรับมือกับการกระทำของรัฐอื่นที่ไม่อาจคาดเดาได้
สอง อำนาจสหพันธ์ ต้องมีความยืดหยุ่น (Flexibility) สูง และไม่ควรถูกผูกมัดด้วยกฎเกณฑ์ที่ตายตัวของฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislature) มากเกินไป
แนวคิดนี้จะเป็นกุญแจสำคัญในการทำความเข้าใจว่าเหตุใดในประวัติศาสตร์ไทยอำนาจในการทำสงครามจึงมักรวมศูนย์อยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์หรือผู้นำฝ่ายบริหารเพียงผู้เดียว และเหตุใดจึงมีความพยายามที่จะกันรัฐสภาออกจากการตัดสินใจในภาวะวิกฤตด้วย เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นรวดเร็ว ทันสถานการณ์และไม่ผูกมัดด้วยกฎเกณฑ์ที่ตายตัวของฝ่ายนิติบัญญัติมากเกินไป
จาก “กษัตริย์นักรบ” สู่ “อำนาจบริหาร”
Sebastian Payne และ Daniel Skeffington (2025) นักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ จาก Carleton University และ King’s College, London ได้นำเสนอพัฒนาการของอำนาจการประกาศสงครามในบริบทของอังกฤษเอาไว้ซึ่งสามารถนำมาเทียบเคียงกับไทยได้อย่างดีเยี่ยม
Payne & Skeffington อธิบายว่าในอดีตอำนาจในการทำสงครามเป็นพระราชอำนาจพิเศษส่วนพระองค์ (Personal Prerogative) ของพระมหากษัตริย์ในฐานะพระมหากษัตริย์นักรบ (Warrior King) ผู้ทรงนำทัพด้วยพระองค์เอง แต่เมื่อระบอบการปกครองพัฒนาขึ้นอำนาจนี้ได้กลายสภาพเป็นพระราชอำนาจทางการเมือง (Political Prerogative) ที่ใช้โดยคณะรัฐมนตรีในพระปรมาภิไธยขององค์พระมหากษัตริย์แทน
อย่างไรก็ตาม Payne & Skeffington ชี้ให้เห็นปัญหาการขาดความชอบธรรม (Legitimacy Deficit) ที่เกิดขึ้นเมื่ออำนาจนี้ยังคงรูปแบบเป็นพระราชอำนาจแต่ถูกใช้โดยฝ่ายบริหารโดยปราศจากการตรวจสอบจากสภา
งานของ Payne & Skeffington จึงตั้งคำถามสำคัญขึ้นมาว่า “ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ ใครควรเป็นผู้รับผิดชอบในการส่งเยาวชนของชาติไปสู่สนามรบ?” ซึ่งคำถามนี้เป็นแกนกลางที่เราจะใช้ในการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างจอมพล ป. พิบูลสงคราม กับสภาผู้แทนราษฎรในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ต่อไปของบทความชิ้นนี้
พื้นที่สีเทาของการประกาศสงครามคือความขัดแย้งต่ำกว่าระดับการรับรู้ (Sub-threshold Conflicts)
งานศึกษาของ Philippe Lagassé และ Daniel Skeffington ได้เปิดมุมมองใหม่ที่สำคัญมากต่อกรณีศึกษาของไทย โดยเฉพาะประเด็นการ “ไม่ประกาศสงคราม” เพราะพวกเขาชี้ให้เห็นว่าในประวัติศาสตร์ (โดยเฉพาะกรณีของกองทัพเรืออังกฤษ) มีการใช้กำลังทางทหารจำนวนมากที่เกิดขึ้นโดยไม่มีการประกาศสงครามอย่างเป็นทางการ (Undeclared War) หรือเป็นปฏิบัติการที่ “ต่ำกว่าระดับสงคราม” (Sub-threshold of armed conflict) หรือเป็นความขัดแย้งที่ต่ำกว่าระดับการรับรู้
Lagassé และ Skeffington เสนอว่า การตีความพระราชอำนาจไม่ควรยึดติดกับตัวบทกฎหมายที่ตายตัว แต่ควรใช้วิธีการตีความทางประวัติศาสตร์เพื่อดูการปฏิบัติจริงในอดีต (Past Practice) ซึ่งช่วยอธิบายปรากฏการณ์ในสมัยจอมพล ป. ที่มีการส่งทหารเข้ายึดเชียงตุงโดยไม่ประกาศสงครามว่ามิใช่ความผิดพลาดทางกฎหมาย แต่เป็นการใช้อำนาจบริหารในลักษณะการปฏิบัติการทางทหารและราชนาวีระหว่างสงครามระยะสั้น (Naval/Military Operations short of war) เพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะทางยุทธศาสตร์และการเมือง
พัฒนาการของพระราชอำนาจในการประกาศสงครามในประวัติศาสตร์ไทย
พระราชอำนาจในการประกาศสงครามนั้น พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้มีอำนาจเต็มในอดีตในฐาน “อาญาสิทธิ์” แต่ในปัจจุบันพระราชอำนาจนี้ได้เปลี่ยนมาเป็น “อำนาจตามรัฐธรรมนูญ” โดยเราสามารถแบ่งยุคได้ดังนี้
ยุคที่หนึ่ง จารีตและสมบูรณาญาสิทธิราชย์: อำนาจแห่งองค์อธิปัตย์
ในสมัยสุโขทัยและอยุธยา พระมหากษัตริย์ทรงดำรงสถานะเป็นเจ้าชีวิตและเป็นจอมทัพอย่างสมบูรณ์ ดังนั้นการประกาศสงครามไม่ได้กระทำผ่านเอกสารทางกฎหมายระหว่างประเทศ แต่กระทำผ่านพระราชพิธีและการระดมพลแทน
พระราชอำนาจในการประกาศสงครามในยุคนี้เป็นไปตามคำอธิบายของ Sir William Blackstone (1723 –1780) ผู้พิพากษาและนักการเมืองชาวอังกฤษที่ว่า พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจเด็ดขาดในการทำสงครามและสันติภาพ โดยทรงเป็น “Generalissimo” หรือผู้บัญชาการสูงสุดทางหทาร พระบรมราชโองการถือเป็นกฎหมาย และการตัดสินใจทำสงครามล้วนเป็นดุลยพินิจของพระองค์ทั้งสิ้น
สงครามยุทธหัตถีของสมเด็จพระนเรศวรมหาราชเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดของพระมหากษัตริย์นักรบ (Warrior King) ที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ริเริ่ม ดำเนินการ และตัดสินผลของสงครามด้วยพระองค์เองในสนามรบ การประกาศสงครามมิได้กระทำเป็นลายลักษณ์อักษรแต่ผ่านพระราชพิธีดังพระราชพิธีการประกาศอิสรภาพของสมเด็จพระนเรศวรมหาราช ที่เมืองแครง เมื่อวันที่ 26 เมษายน พ.ศ. 2127 เป็นสัญลักษณ์ประกาศตัดขาดความเป็นไมตรีกับกรุงหงสาวดี และยืนยันอิสรภาพของกรุงศรีอยุธยา
ยุคที่สอง จุดเปลี่ยนสู่ความทันสมัย (รัชกาลที่ 6 และสงครามโลกครั้งที่ 1)
การประกาศสงครามครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทยที่มีลักษณะเป็นการประกาศสงครามสมัยใหม่ (Modern Declaration of War) ตามกฎหมายระหว่างประเทศ คือการประกาศสงครามกับเยอรมนีและออสเตรีย-ฮังการี ในวันที่ 22 กรกฎาคม พ.ศ. 2460 โดยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว แต่การประกาศสงครามนี้มิใช่สงครามเพื่อป้องกันดินแดนแบบจารีต แต่เป็นการใช้อำนาจสหพันธ์ (Federative Power) เพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมืองระหว่างประเทศ (แก้ไขสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมจากสิทธิสภาพนอกอาณาเขต) โดยรัชกาลที่ 6 ทรงใช้พระราชอำนาจนี้เพื่อเปลี่ยนสถานะของสยามจาก ผู้ถูกกระทำเป็นผู้เล่นในเวทีโลก การประกาศสงครามครั้งนี้กระทำโดยพระบรมราชโองการซึ่งมีผลทางกฎหมายในการยึดทรัพย์สินของชนชาติศัตรูและจับกุมเชลยศึก และสอดคล้องกับแนวคิดของ Joseph Chitty (1776 –1841) นักกฎหมายชาวอังกฤษ ที่ว่าสงครามคือสถานะทางกฎหมายที่เปลี่ยนความสัมพันธ์ของพลเมืองทั้งรัฐเอาไว้
ยุคที่สาม ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข การเปลี่ยนผ่านอำนาจสู่ฝ่ายบริหาร (2475)
หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 พระราชอำนาจในการประกาศสงครามยังคงถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่าเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ แต่ในทางปฏิบัติแล้ว (Convention) อำนาจในการตัดสินใจที่แท้จริง (Real Decision-Making Power) ได้ถูกถ่ายโอนมาสู่คณะราษฎรและนายกรัฐมนตรีแทน ซึ่งสอดคล้องกับทฤษฎีรัฐสภาของพรรควิก (Whig Parliamentary Government) ที่พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยตามคำแนะนำของรัฐมนตรี
อย่างไรก็ตาม ในบริบทของไทยช่วงแรกรัฐสภายังมีบทบาทจำกัดในการ “ตรวจสอบก่อน” (Prior Scrutiny) การทำสงคราม แต่มักจะเป็นการรับรองเมื่อสงครามเกิดขึ้นแล้ว (Retrospective Scrutiny) มากกว่า และมีข้อสังเกตว่าความขัดแย้งอื่นๆ เช่น กรณีพิพาทอินโดจีนกับฝรั่งเศส (2483-2484), สงครามเกาหลี, หรือสงครามเวียดนาม ไทยเข้าร่วมในลักษณะการป้องกันชายแดน หรือการส่งกองกำลังภายใต้พันธกรณีสหประชาชาติ/พันธมิตรโดยไม่ได้มีการ “ประกาศสถานะสงคราม” (Declaration of War) เต็มรูปแบบซึ่งสอดคล้องกับแนวโน้มโลกหลังกฎบัตรสหประชาชาติ (United Nations Charter) ที่รัฐต่างๆ จะพยายามเลี่ยงการประกาศสงครามอย่างเป็นทางการ
กรณีศึกษาการประกาศสงครามและการขยายดินแดนสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม
การที่ไทยเข้าร่วมสงครามกับฝ่ายอักษะภายหลังจากที่ญี่ปุ่นยกพลขึ้นบกที่ทางใต้ของไทย โดยเป็นฝ่ายอักษะในสงครามโลกครั้งที่สอง ของจอมพล ป. นั้นมีที่มาที่ไปที่ยาวนานก่อนหน้านั้น
จอมพล ป. พิบูลสงครามมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับญี่ปุ่นมากเป็นพิเศษมาก่อนหน้าที่ดังจะเห็นได้จากการที่จอมพล ป. ผลักดันให้มีประกาศพระบรมราชโองการใช้สนธิสัญญาการจำเริญสัมพันธไมตรีและการเคารพบูรณะภาพแห่งดินแดนระหว่างประเทศไทยกับประเทศญี่ปุ่น ในพ.ศ. 2483 และประกาศพระบรมราชโองการใช้พิธีสารระหว่างประเทศไทยกับประเทศญี่ปุ่นว่าด้วยหลักประกันและความเข้าใจกันทางการเมืองในพ.ศ. 2484
สมัยของจอมพล ป. นั้นเป็นช่วงเวลาที่แสดงให้เห็นถึงความซับซ้อนของพระราชอำนาจในการประกาศสงคราม (War Prerogative) ได้ชัดเจนที่สุดเพราะมีการใช้อำนาจบริหารในหลากหลายมิติทั้งการประกาศสงครามตามแบบแผน และการปฏิบัติการทางทหารที่อาศัยช่องว่างทางกฎหมายด้วยดังนี้
1. การประกาศสงครามต่อบริเตนใหญ่และสหรัฐอเมริกา (25 มกราคม 2485)
ในเอกสารคำแถลงการณ์เกี่ยวแก่การประกาศสงครามต่อบริเตนใหญ่และสหรัฐอเมริกาได้แสดงให้เห็นถึงการใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญในสภาวะวิกฤตที่เป็นเชิงประจักษ์มากที่สุด โดยรัฐบาลได้อ้างอิงหลักการความจำเป็น (Necessity) และการป้องกันตนเองโดยระบุว่าฝ่ายสัมพันธมิตรเป็นผู้รุกรานก่อนทั้งการโจมตีทางอากาศและการขัดขวางทางเศรษฐกิจ ทั้งรัฐบาลในเวลานั้นยังมีการออกคำแถลงการณ์เกี่ยวแก่การประกาศสงครามในพ.ศ. 2485 และเมื่อฝ่ายอักษะแพ้สงครามโลกครั้งที่สอง รัฐบาลไทยได้กราบบังคมทูลพระกรุณาให้มีพระบรมราชโองการยกเลิกสนธิสัญญาระหว่างไทยกับญี่ปุ่นที่เคยลงนามกันในพ.ศ. 2483-2484 ในพ.ศ. 2488
คำอธิบายนี้จะสอดคล้องกับแนวคิดของ Locke ที่ว่าเป้าหมายสูงสุดของอำนาจสหพันธ์ (Federative Power) คือ การรักษาความปลอดภัยและผลประโยชน์ของสาธารณชน (Preservation of the Society) โดยการประกาศนี้ทำในพระปรมาภิไธยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล (โดยคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์) และมีจอมพล ป. เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ดังนั้นประกาศพระบรมราชโองการฉบับนี้จึงเป็นรูปแบบของพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (Constitutional Prerogative) ที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจตัดสินใจเด็ดขาด และสภามีหน้าที่เพียงรับทราบและสนับสนุน (Rally around the flag effect)
ย้อนกลับมาที่คำถามว่า “ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ ใครควรเป็นผู้รับผิดชอบในการส่งเยาวชนของชาติไปสู่สนามรบ?”เพราะเหตุการณ์ในภาพยนตร์ยุวชนทหาร เปิดเทอมไปรบนั้น เยาวชนยังอายุไม่ถึง 18 ปี การส่งเยาวชนอายุไม่ถึง 18 ปีลงไปสู่สนามรบเป็นการขัดต่ออนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก" (Convention on the Rights of the Child - CRC) ขององค์การสหประชาชาติอย่างร้ายแรง
ตามหลัก The king can do no wrong. ผู้รับสนองพระบรมราชโองการในการประกาศสงครามคือจอมพล ป. พิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรีในเวลานั้นต้องเป็นผู้รับผิดชอบ เพราะการผลักดันให้เกิดการประกาศสงครามล้วนแล้วแต่กระทำโดยฝ่ายรัฐบาลในเวลานั้น แต่ไปให้คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ลงนามในพระปรมาภิไธยขององค์พระมหากษัตริย์แทน อันเป็นการใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (Constitutional Prerogative) ซึ่งองค์พระมหากษัตริย์มิได้ต้องทรงรับผิดแต่ประการใด
ภายหลังการพ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่สองของฝ่ายอักษะหลังจากเกิดการทิ้งระเบิดปรมาณูที่ฮิโรชิมาและนางาซากิ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ในพ.ศ. 2488 จึงถูกจับกุมในข้อหาอาชญากรสงคราม ตามพระราชบัญญัติอาชญากรสงคราม พ.ศ. 2488 จอมพล ป. เป็นนายกรัฐมนตรีไทยคนแรกที่ต้องติดคุก แม้ภายหลังจะถูกพิพากษายกฟ้องไปเพราะกฎหมายไม่มีผลย้อนหลังในทางที่ไม่เป็นคุณกับจำเลย
2. สงครามที่ไม่ได้ประกาศ
ในยุคของขอมพล ป. นั้นมีประเด็นที่น่าสนใจว่าการที่กองทัพไทย (กองทัพพายัพ) บุกยึดเชียงตุง (Shan States) และสี่รัฐมาลัย (กลันตัน, ตรังกานู, ไทรบุรี, ปะลิส) โดยไม่มีการประกาศสงครามแยกต่างหากกับดินแดนเหล่านี้ โดยเราสามารถแยกคำตอบได้ดังนี้
2.1 สถานะทางกฎหมาย: ส่วนหนึ่งของสงครามใหญ่ (Grand War)
Lagassé และ Skeffington ได้อธิบายถึงความยืดหยุ่นของอำนาจสงครามที่ไม่จำเป็นต้องประกาศสงครามเสมอไปหากศัตรูถูกระบุชัดเจนแล้ว
ก่อนหน้านี้ไทยประกาศสงครามเข้าร่วมสงครามโลกครั้งที่สอง และสงครามแปซิฟิคหรือที่ทีเรียกกันว่าสงครามมหาเอเชียบูรพาอาจจะถือได้ว่าเป็นสงครามย่อยของสงครามโลกครั้งที่สอง ในกรณีนี้ เชียงตุงและรัฐมาลัยมีสถานะเป็น “อาณานิคม” หรือ “รัฐในอารักขา” ของอังกฤษ เมื่อไทยประกาศสงครามกับบริเตนใหญ่ ในทางนิตินัยถือว่าครอบคลุมถึงดินแดนภายใต้อธิปไตยของอังกฤษทั้งหมดแล้วจึงไม่จำเป็นต้องประกาศสงครามซ้ำซ้อน (Redundant Declaration) กับหน่วยย่อยทางปกครองเหล่านั้นอีก
2.2 ยุทธวิธีผนวกดินแดน (Annexation) ผ่านอำนาจทำสนธิสัญญา
สิ่งที่น่าสนใจคือ รัฐบาลจอมพล ป. ได้เลือกใช้วิธีการทางการทูตควบคู่กับการทหารเพื่อสร้างความชอบธรรมในการยึดครองดินแดนด้วย ดังปรากฏว่าในสนธิสัญญาระหว่างประเทศไทยกับประเทศญี่ปุ่น ว่าด้วยอานาเขตของประเทศไทยในมาลัยและภูมิภาคฉานได้แสดงให้เห็นว่าไทยใช้อำนาจบริหารในการทำสนธิสัญญา (Treaty-Making Power) กับญี่ปุ่น (ซึ่งขณะนั้นเป็นเจ้าผู้ครองอำนาจตัวจริง หรือ De facto power ในพื้นที่) เพื่อโอนถ่ายกรรมสิทธิ์เหนือดินแดน
การกระทำนี้สอดคล้องกับคำอธิบายของ Sir William Blackstone ที่ว่าพระมหากษัตริย์ (หรือฝ่ายบริหาร) มีอำนาจในการผนวกหรือสละดินแดน (Annex and Alienate Territory) และ จอมพล ป. ใช้สนธิสัญญานี้เปลี่ยนสถานะของดินแดนจากการเป็นพื้นที่ยึดครองทางทหาร (Occupied Territory) ให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของราชอาณาจักรไทยอย่างเป็นทางการโดยที่มีการออกพระราชบัญญัติผนวกดินแดนตามมาในภายหลัง
การไม่ประกาศสงครามกับเจ้าผู้ครองนครท้องถิ่นแต่ใช้โวหารเรื่องการปลดปล่อย และรวมเผ่าไทย (Pan-Thaiism) เป็นการใช้อำนาจบริหารที่ชาญฉลาดในการลดแรงต้านและสร้างความชอบธรรมภายใน (Domestic Legitimacy) ของจอมพล ป. นั่นเอง
อย่างไรก็ดี ทั้งสนธิสัญญาพันธไมตรีและพิธีสารหลักประกันได้แสดงให้เห็นว่าอำนาจในการประกาศสงครามของไทยถูกจำกัดกรอบด้วยพันธกรณีระหว่างประเทศ และรัฐบาลไทยใช้อำนาจทำสนธิสัญญาเหล่านี้เพื่อประกันความมั่นคง และเพื่อหลีกเลี่ยงการถูกยึดครองโดยญี่ปุ่น การตัดสินใจเข้าร่วมสงครามจึงไม่ได้เกิดจากเจตจำนงอิสระเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากแรงบีบคั้นทางยุทธศาสตร์ซึ่งงเป็นหัวใจสำคัญของการใช้ พระราชอำนาจ (Prerogative Power) ในสภาวะวิกฤตด้วย
และเมื่อสงครามสิ้นสุด อำนาจบริหารชุดใหม่ (รัฐบาลทวี บุณยเกตุ/ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช) ได้ใช้อำนาจอีกครั้งในการ Nullify หรือทำให้การกระทำเดิมเป็นโมฆะ โดยเอกสารและแสดงการประกาศพระบรมราชโองการยกเลิกประกาศสงครามและสนธิสัญญากับญี่ปุ่น รวมถึงยกเลิกการรวมดินแดนเชียงตุงและสี่รัฐมาลัย
การกระทำนี้จึงยืนยันว่าอำนาจในการประกาศสงครามและสันติภาพเป็นเหรียญสองด้านของอำนาจเดียวกัน (Unified Power) ที่ฝ่ายบริหารสามารถใช้เพื่อปรับเปลี่ยนสถานะของรัฐได้ตามความจำเป็นที่เกิดขึ้น แต่แท้จริงแล้วก็เป็นไปตามหลักรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์โดยทั่วไปที่ว่าผู้ใดมีอำนาจสถาปนา ผู้นั้นมีอำนาจถอดถอน
จากประวัติศาสตร์การประกาศสงครามของไทยที่ได้เรียบเรียงไว้โดยคร่าวนั้นได้ยืนยันข้อเสนอของ Joseph Chitty ที่ว่าอำนาจในการทำสงครามและการต่างประเทศเป็นพื้นที่ที่ฝ่ายบริหารพยายามรักษาความอิสระในการตัดสินใจไว้สูงสุด แม้ในยุคประชาธิปไตยรัฐสภาไทยมักทำหน้าที่เพียงรับรอง (Rubber Stamp) การตัดสินใจที่เกิดขึ้นแล้ว (Fait Accompli) เช่นในกรณีประกาศสงคราม (สงครามโลกครั้งที่ 2) ในพ.ศ. 2485 ที่สภาทำได้เพียงรับทราบเหตุผลเรื่องความจำเป็นเท่านั้น และ “สงคราม” ในทางปฏิบัติของไทยไม่ได้มีรูปแบบเดียว แต่มีเฉดสีที่หลากหลาย ตั้งแต่สงครามเต็มรูปแบบ (Formal War) ไปจนถึงปฏิบัติการกึ่งสงคราม (Quasi-war) หรือการผนวกดินแดนโดยอาศัยอำนาจของพันธมิตร ดังนั้นงานของ Lagassé จึงช่วยให้เราเข้าใจว่ารัฐมักเลี่ยงการประกาศสงครามหากไม่จำเป็นเพื่อรักษาความยืดหยุ่นทางกฎหมายและการเมืองนั่นเอง
ในตอนต่อไปเราจะกล่าวถึงความตึงเครียดระหว่างไทยและกัมพูชาในปัจจุบันว่าเราจะแบ่งรูปแบบการทำสงครามได้เป็นแบบใดบ้าง และพระราชอำนาจรวมไปถึงอำนาจของฝ่ายบริหารเมื่อเกิดสงครามประเภทต่างๆ ขึ้นจะมีขั้นตอนและมีความสำคัญอย่างไร
รายการอ้างอิง
Lagasse, P., & Skeffington, D. (2025). Historical interpretation and the war prerogative: The case of the royal navy. PUBLIC LAW, (2), 261–282. https://search.informit.org/doi/10.3316/informit.T2025052200003591530399938
Payne, S. (2008). War Powers The War Prerogative and Constitutional Change. The RUSI Journal, 153(3), 28–35. https://doi.org/10.1080/03071840802249455
Joseph, R. (2013). The War Prerogative: History, Reform, and Constitutional Design. Oxford University Press, England.
สาขาวิชาสถิติศาสตร์
สาขาวิชาพลเมืองวิทยาการข้อมูล
สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง
คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
นายจิตรากร ตันโห
นิสิตปริญญาโท คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ในบทความก่อนหน้า เราได้ทบทวนประวัติศาสตร์ของไทยและวิวัฒนาการของกฎหมายมหาชนคือรัฐธรรมนูญของไทยเกี่ยวกับพระราชอำนาจในการประกาศสงคราม โปรดอ่านพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ไทยในการประกาศสงคราม : จากสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข https://mgronline.com/daily/detail/9680000119221 ซึ่งเราวิเคราะห์ร่วมกันกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศว่า
หนึ่ง เมื่อสองประเทศหรือหลายประเทศจะทำสงครามกัน มิได้มีความจำเป็นใดที่จะต้องประกาศสงครามกันก่อน
สอง พระบรมราชโองการประกาศสงครามของไทยเท่าที่เราค้นพบเจอเอกสารมีเพียงพระบรมราชโองการประกาศสงครามในสงครามโลกครั้งที่ 1 และสงครามโลกครั้งที่ 2 เท่านั้น เนื่องจากการประกาศสงครามเป็นเรื่องสำคัญมาก และแม้แต่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ องค์พระมหากษัตริย์คือพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงใช้พระราชอำนาจนี้ด้วยความระมัดระวังรอบคอบ ยิ่ง
สาม ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข พระบรมราชโองการประกาศสงครามอันเป็นพระราชอำนาจต้องถูกนำเสนอให้ลงพระปรมาภิไธยโดยผ่านฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเสียก่อน และต้องมีเสียงมากกว่าสองในสาม มิใช่แค่เสียงข้างมาก เพราะเป็นเรื่องสำคัญมาก
สี่ การทำสงครามไม่มีความจำเป็นต้องประกาศสงครามและกฎหมายฉบับอื่นก็เกื้อให้กองทัพไทยทำหน้าที่ปกป้องอธิปไตยได้อยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม หรือพระราชบัญญัติกฎอัยการศึก เป็นต้น
ในบทความนี้อันเป็นบทความต่อเนื่องจากบทความก่อนหน้า เราจะได้วิเคราะห์พระราชอำนาจในการประกาศสงครามขององค์พระมหากษัตริย์จากมุมมองทางประวัติศาสตร์และมุมมองทางปรัชญาการเมือง
การทำความเข้าใจพลวัตรของพระราชอำนาจในการประกาศสงครามขององค์พระมหากษัตริย์ไทย จำเป็นอย่างยิ่งที่เราจะต้องปูพื้นฐานด้วยกรอบมโนทัศน์ทางทฤษฎีว่าด้วย พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ซึ่งเป็นรากฐานของกฎหมายมหาชนในระบอบเวสต์มินสเตอร์ที่ไทยรับอิทธิพลมาเสียก่อน
ทฤษฎีและปรัชญาการเมืองเกี่ยวกับพระราชอำนาจในการประกาศสงครามของตะวันตก
ทั้งนี้พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) มิใช่อำนาจบริหาร (Executive power) เพราะในระบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข องค์พระมหากษัตริย์ในฐานะองค์รัฏฐาธิปัตย์ (Sovereignty) ทรงใช้อำนาจอธิปไตยอันเป็นของประชาชนผ่านทางสถาบันอื่น อันได้แก่ นิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ แต่พระราชอำนาจพิเศษนั้นเป็นอำนาจสหพันธ์ (Federative power) ดังที่จะได้อธิบายต่อไป
อำนาจบริหาร (Executive power) v.s. อำนาจสหพันธ์ (Federative Power)
John Locke นักปรัชญาการเมืองคนสำคัญชาวอังกฤษ (ค.ศ. 1632 – ค.ศ. 1704) ผู้ได้รับการยกย่องว่าเป็นบิดาแห่งปรัชญาเสรีนิยม (Liberalism) และญาณวิทยาแบบประจักษนิยม (Empiricism) ได้จำแนกอำนาจที่เกี่ยวข้องกับการต่างประเทศออกมาจากอำนาจบริหารทั่วไป (Executive power) โดยเรียกว่า อำนาจสหพันธ์ (Federative Power) อำนาจสหพันธ์นี้ครอบคลุมถึงอำนาจในการทำสงครามและสันติภาพ การเข้าร่วมเป็นพันธมิตร และการทำธุรกรรมกับบุคคลหรือชุมชนภายนอกรัฐ
Rosara Joseph (2013) นักกฎหมายชาวนิวซีแลนด์ นำแนวคิดเรื่องอำนาจสหพันธ์ของ John Locke มาขยายความต่อว่า
หนึ่ง อำนาจบริหาร (Executive Power) มุ่งเน้นการบังคับใช้กฎหมายภายใน ส่วนอำนาจสหพันธ์ (Federative Power) แตกต่างจากที่ใช้ในการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ อันเป็นเรื่องของความไม่แน่นอน (Uncertainty) ต้องรับมือกับการกระทำของรัฐอื่นที่ไม่อาจคาดเดาได้
สอง อำนาจสหพันธ์ ต้องมีความยืดหยุ่น (Flexibility) สูง และไม่ควรถูกผูกมัดด้วยกฎเกณฑ์ที่ตายตัวของฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislature) มากเกินไป
แนวคิดนี้จะเป็นกุญแจสำคัญในการทำความเข้าใจว่าเหตุใดในประวัติศาสตร์ไทยอำนาจในการทำสงครามจึงมักรวมศูนย์อยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์หรือผู้นำฝ่ายบริหารเพียงผู้เดียว และเหตุใดจึงมีความพยายามที่จะกันรัฐสภาออกจากการตัดสินใจในภาวะวิกฤตด้วย เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นรวดเร็ว ทันสถานการณ์และไม่ผูกมัดด้วยกฎเกณฑ์ที่ตายตัวของฝ่ายนิติบัญญัติมากเกินไป
จาก “กษัตริย์นักรบ” สู่ “อำนาจบริหาร”
Sebastian Payne และ Daniel Skeffington (2025) นักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ จาก Carleton University และ King’s College, London ได้นำเสนอพัฒนาการของอำนาจการประกาศสงครามในบริบทของอังกฤษเอาไว้ซึ่งสามารถนำมาเทียบเคียงกับไทยได้อย่างดีเยี่ยม
Payne & Skeffington อธิบายว่าในอดีตอำนาจในการทำสงครามเป็นพระราชอำนาจพิเศษส่วนพระองค์ (Personal Prerogative) ของพระมหากษัตริย์ในฐานะพระมหากษัตริย์นักรบ (Warrior King) ผู้ทรงนำทัพด้วยพระองค์เอง แต่เมื่อระบอบการปกครองพัฒนาขึ้นอำนาจนี้ได้กลายสภาพเป็นพระราชอำนาจทางการเมือง (Political Prerogative) ที่ใช้โดยคณะรัฐมนตรีในพระปรมาภิไธยขององค์พระมหากษัตริย์แทน
อย่างไรก็ตาม Payne & Skeffington ชี้ให้เห็นปัญหาการขาดความชอบธรรม (Legitimacy Deficit) ที่เกิดขึ้นเมื่ออำนาจนี้ยังคงรูปแบบเป็นพระราชอำนาจแต่ถูกใช้โดยฝ่ายบริหารโดยปราศจากการตรวจสอบจากสภา
งานของ Payne & Skeffington จึงตั้งคำถามสำคัญขึ้นมาว่า “ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ ใครควรเป็นผู้รับผิดชอบในการส่งเยาวชนของชาติไปสู่สนามรบ?” ซึ่งคำถามนี้เป็นแกนกลางที่เราจะใช้ในการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างจอมพล ป. พิบูลสงคราม กับสภาผู้แทนราษฎรในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ต่อไปของบทความชิ้นนี้
พื้นที่สีเทาของการประกาศสงครามคือความขัดแย้งต่ำกว่าระดับการรับรู้ (Sub-threshold Conflicts)
งานศึกษาของ Philippe Lagassé และ Daniel Skeffington ได้เปิดมุมมองใหม่ที่สำคัญมากต่อกรณีศึกษาของไทย โดยเฉพาะประเด็นการ “ไม่ประกาศสงคราม” เพราะพวกเขาชี้ให้เห็นว่าในประวัติศาสตร์ (โดยเฉพาะกรณีของกองทัพเรืออังกฤษ) มีการใช้กำลังทางทหารจำนวนมากที่เกิดขึ้นโดยไม่มีการประกาศสงครามอย่างเป็นทางการ (Undeclared War) หรือเป็นปฏิบัติการที่ “ต่ำกว่าระดับสงคราม” (Sub-threshold of armed conflict) หรือเป็นความขัดแย้งที่ต่ำกว่าระดับการรับรู้
Lagassé และ Skeffington เสนอว่า การตีความพระราชอำนาจไม่ควรยึดติดกับตัวบทกฎหมายที่ตายตัว แต่ควรใช้วิธีการตีความทางประวัติศาสตร์เพื่อดูการปฏิบัติจริงในอดีต (Past Practice) ซึ่งช่วยอธิบายปรากฏการณ์ในสมัยจอมพล ป. ที่มีการส่งทหารเข้ายึดเชียงตุงโดยไม่ประกาศสงครามว่ามิใช่ความผิดพลาดทางกฎหมาย แต่เป็นการใช้อำนาจบริหารในลักษณะการปฏิบัติการทางทหารและราชนาวีระหว่างสงครามระยะสั้น (Naval/Military Operations short of war) เพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะทางยุทธศาสตร์และการเมือง
พัฒนาการของพระราชอำนาจในการประกาศสงครามในประวัติศาสตร์ไทย
พระราชอำนาจในการประกาศสงครามนั้น พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้มีอำนาจเต็มในอดีตในฐาน “อาญาสิทธิ์” แต่ในปัจจุบันพระราชอำนาจนี้ได้เปลี่ยนมาเป็น “อำนาจตามรัฐธรรมนูญ” โดยเราสามารถแบ่งยุคได้ดังนี้
ยุคที่หนึ่ง จารีตและสมบูรณาญาสิทธิราชย์: อำนาจแห่งองค์อธิปัตย์
ในสมัยสุโขทัยและอยุธยา พระมหากษัตริย์ทรงดำรงสถานะเป็นเจ้าชีวิตและเป็นจอมทัพอย่างสมบูรณ์ ดังนั้นการประกาศสงครามไม่ได้กระทำผ่านเอกสารทางกฎหมายระหว่างประเทศ แต่กระทำผ่านพระราชพิธีและการระดมพลแทน
พระราชอำนาจในการประกาศสงครามในยุคนี้เป็นไปตามคำอธิบายของ Sir William Blackstone (1723 –1780) ผู้พิพากษาและนักการเมืองชาวอังกฤษที่ว่า พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจเด็ดขาดในการทำสงครามและสันติภาพ โดยทรงเป็น “Generalissimo” หรือผู้บัญชาการสูงสุดทางหทาร พระบรมราชโองการถือเป็นกฎหมาย และการตัดสินใจทำสงครามล้วนเป็นดุลยพินิจของพระองค์ทั้งสิ้น
สงครามยุทธหัตถีของสมเด็จพระนเรศวรมหาราชเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดของพระมหากษัตริย์นักรบ (Warrior King) ที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ริเริ่ม ดำเนินการ และตัดสินผลของสงครามด้วยพระองค์เองในสนามรบ การประกาศสงครามมิได้กระทำเป็นลายลักษณ์อักษรแต่ผ่านพระราชพิธีดังพระราชพิธีการประกาศอิสรภาพของสมเด็จพระนเรศวรมหาราช ที่เมืองแครง เมื่อวันที่ 26 เมษายน พ.ศ. 2127 เป็นสัญลักษณ์ประกาศตัดขาดความเป็นไมตรีกับกรุงหงสาวดี และยืนยันอิสรภาพของกรุงศรีอยุธยา
ยุคที่สอง จุดเปลี่ยนสู่ความทันสมัย (รัชกาลที่ 6 และสงครามโลกครั้งที่ 1)
การประกาศสงครามครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทยที่มีลักษณะเป็นการประกาศสงครามสมัยใหม่ (Modern Declaration of War) ตามกฎหมายระหว่างประเทศ คือการประกาศสงครามกับเยอรมนีและออสเตรีย-ฮังการี ในวันที่ 22 กรกฎาคม พ.ศ. 2460 โดยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว แต่การประกาศสงครามนี้มิใช่สงครามเพื่อป้องกันดินแดนแบบจารีต แต่เป็นการใช้อำนาจสหพันธ์ (Federative Power) เพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมืองระหว่างประเทศ (แก้ไขสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมจากสิทธิสภาพนอกอาณาเขต) โดยรัชกาลที่ 6 ทรงใช้พระราชอำนาจนี้เพื่อเปลี่ยนสถานะของสยามจาก ผู้ถูกกระทำเป็นผู้เล่นในเวทีโลก การประกาศสงครามครั้งนี้กระทำโดยพระบรมราชโองการซึ่งมีผลทางกฎหมายในการยึดทรัพย์สินของชนชาติศัตรูและจับกุมเชลยศึก และสอดคล้องกับแนวคิดของ Joseph Chitty (1776 –1841) นักกฎหมายชาวอังกฤษ ที่ว่าสงครามคือสถานะทางกฎหมายที่เปลี่ยนความสัมพันธ์ของพลเมืองทั้งรัฐเอาไว้
ยุคที่สาม ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข การเปลี่ยนผ่านอำนาจสู่ฝ่ายบริหาร (2475)
หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 พระราชอำนาจในการประกาศสงครามยังคงถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่าเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ แต่ในทางปฏิบัติแล้ว (Convention) อำนาจในการตัดสินใจที่แท้จริง (Real Decision-Making Power) ได้ถูกถ่ายโอนมาสู่คณะราษฎรและนายกรัฐมนตรีแทน ซึ่งสอดคล้องกับทฤษฎีรัฐสภาของพรรควิก (Whig Parliamentary Government) ที่พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยตามคำแนะนำของรัฐมนตรี
อย่างไรก็ตาม ในบริบทของไทยช่วงแรกรัฐสภายังมีบทบาทจำกัดในการ “ตรวจสอบก่อน” (Prior Scrutiny) การทำสงคราม แต่มักจะเป็นการรับรองเมื่อสงครามเกิดขึ้นแล้ว (Retrospective Scrutiny) มากกว่า และมีข้อสังเกตว่าความขัดแย้งอื่นๆ เช่น กรณีพิพาทอินโดจีนกับฝรั่งเศส (2483-2484), สงครามเกาหลี, หรือสงครามเวียดนาม ไทยเข้าร่วมในลักษณะการป้องกันชายแดน หรือการส่งกองกำลังภายใต้พันธกรณีสหประชาชาติ/พันธมิตรโดยไม่ได้มีการ “ประกาศสถานะสงคราม” (Declaration of War) เต็มรูปแบบซึ่งสอดคล้องกับแนวโน้มโลกหลังกฎบัตรสหประชาชาติ (United Nations Charter) ที่รัฐต่างๆ จะพยายามเลี่ยงการประกาศสงครามอย่างเป็นทางการ
กรณีศึกษาการประกาศสงครามและการขยายดินแดนสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม
การที่ไทยเข้าร่วมสงครามกับฝ่ายอักษะภายหลังจากที่ญี่ปุ่นยกพลขึ้นบกที่ทางใต้ของไทย โดยเป็นฝ่ายอักษะในสงครามโลกครั้งที่สอง ของจอมพล ป. นั้นมีที่มาที่ไปที่ยาวนานก่อนหน้านั้น
จอมพล ป. พิบูลสงครามมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับญี่ปุ่นมากเป็นพิเศษมาก่อนหน้าที่ดังจะเห็นได้จากการที่จอมพล ป. ผลักดันให้มีประกาศพระบรมราชโองการใช้สนธิสัญญาการจำเริญสัมพันธไมตรีและการเคารพบูรณะภาพแห่งดินแดนระหว่างประเทศไทยกับประเทศญี่ปุ่น ในพ.ศ. 2483 และประกาศพระบรมราชโองการใช้พิธีสารระหว่างประเทศไทยกับประเทศญี่ปุ่นว่าด้วยหลักประกันและความเข้าใจกันทางการเมืองในพ.ศ. 2484
สมัยของจอมพล ป. นั้นเป็นช่วงเวลาที่แสดงให้เห็นถึงความซับซ้อนของพระราชอำนาจในการประกาศสงคราม (War Prerogative) ได้ชัดเจนที่สุดเพราะมีการใช้อำนาจบริหารในหลากหลายมิติทั้งการประกาศสงครามตามแบบแผน และการปฏิบัติการทางทหารที่อาศัยช่องว่างทางกฎหมายด้วยดังนี้
1. การประกาศสงครามต่อบริเตนใหญ่และสหรัฐอเมริกา (25 มกราคม 2485)
ในเอกสารคำแถลงการณ์เกี่ยวแก่การประกาศสงครามต่อบริเตนใหญ่และสหรัฐอเมริกาได้แสดงให้เห็นถึงการใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญในสภาวะวิกฤตที่เป็นเชิงประจักษ์มากที่สุด โดยรัฐบาลได้อ้างอิงหลักการความจำเป็น (Necessity) และการป้องกันตนเองโดยระบุว่าฝ่ายสัมพันธมิตรเป็นผู้รุกรานก่อนทั้งการโจมตีทางอากาศและการขัดขวางทางเศรษฐกิจ ทั้งรัฐบาลในเวลานั้นยังมีการออกคำแถลงการณ์เกี่ยวแก่การประกาศสงครามในพ.ศ. 2485 และเมื่อฝ่ายอักษะแพ้สงครามโลกครั้งที่สอง รัฐบาลไทยได้กราบบังคมทูลพระกรุณาให้มีพระบรมราชโองการยกเลิกสนธิสัญญาระหว่างไทยกับญี่ปุ่นที่เคยลงนามกันในพ.ศ. 2483-2484 ในพ.ศ. 2488
คำอธิบายนี้จะสอดคล้องกับแนวคิดของ Locke ที่ว่าเป้าหมายสูงสุดของอำนาจสหพันธ์ (Federative Power) คือ การรักษาความปลอดภัยและผลประโยชน์ของสาธารณชน (Preservation of the Society) โดยการประกาศนี้ทำในพระปรมาภิไธยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล (โดยคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์) และมีจอมพล ป. เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ดังนั้นประกาศพระบรมราชโองการฉบับนี้จึงเป็นรูปแบบของพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (Constitutional Prerogative) ที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจตัดสินใจเด็ดขาด และสภามีหน้าที่เพียงรับทราบและสนับสนุน (Rally around the flag effect)
ย้อนกลับมาที่คำถามว่า “ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ ใครควรเป็นผู้รับผิดชอบในการส่งเยาวชนของชาติไปสู่สนามรบ?”เพราะเหตุการณ์ในภาพยนตร์ยุวชนทหาร เปิดเทอมไปรบนั้น เยาวชนยังอายุไม่ถึง 18 ปี การส่งเยาวชนอายุไม่ถึง 18 ปีลงไปสู่สนามรบเป็นการขัดต่ออนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก" (Convention on the Rights of the Child - CRC) ขององค์การสหประชาชาติอย่างร้ายแรง
ตามหลัก The king can do no wrong. ผู้รับสนองพระบรมราชโองการในการประกาศสงครามคือจอมพล ป. พิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรีในเวลานั้นต้องเป็นผู้รับผิดชอบ เพราะการผลักดันให้เกิดการประกาศสงครามล้วนแล้วแต่กระทำโดยฝ่ายรัฐบาลในเวลานั้น แต่ไปให้คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ลงนามในพระปรมาภิไธยขององค์พระมหากษัตริย์แทน อันเป็นการใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (Constitutional Prerogative) ซึ่งองค์พระมหากษัตริย์มิได้ต้องทรงรับผิดแต่ประการใด
ภายหลังการพ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่สองของฝ่ายอักษะหลังจากเกิดการทิ้งระเบิดปรมาณูที่ฮิโรชิมาและนางาซากิ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ในพ.ศ. 2488 จึงถูกจับกุมในข้อหาอาชญากรสงคราม ตามพระราชบัญญัติอาชญากรสงคราม พ.ศ. 2488 จอมพล ป. เป็นนายกรัฐมนตรีไทยคนแรกที่ต้องติดคุก แม้ภายหลังจะถูกพิพากษายกฟ้องไปเพราะกฎหมายไม่มีผลย้อนหลังในทางที่ไม่เป็นคุณกับจำเลย
2. สงครามที่ไม่ได้ประกาศ
ในยุคของขอมพล ป. นั้นมีประเด็นที่น่าสนใจว่าการที่กองทัพไทย (กองทัพพายัพ) บุกยึดเชียงตุง (Shan States) และสี่รัฐมาลัย (กลันตัน, ตรังกานู, ไทรบุรี, ปะลิส) โดยไม่มีการประกาศสงครามแยกต่างหากกับดินแดนเหล่านี้ โดยเราสามารถแยกคำตอบได้ดังนี้
2.1 สถานะทางกฎหมาย: ส่วนหนึ่งของสงครามใหญ่ (Grand War)
Lagassé และ Skeffington ได้อธิบายถึงความยืดหยุ่นของอำนาจสงครามที่ไม่จำเป็นต้องประกาศสงครามเสมอไปหากศัตรูถูกระบุชัดเจนแล้ว
ก่อนหน้านี้ไทยประกาศสงครามเข้าร่วมสงครามโลกครั้งที่สอง และสงครามแปซิฟิคหรือที่ทีเรียกกันว่าสงครามมหาเอเชียบูรพาอาจจะถือได้ว่าเป็นสงครามย่อยของสงครามโลกครั้งที่สอง ในกรณีนี้ เชียงตุงและรัฐมาลัยมีสถานะเป็น “อาณานิคม” หรือ “รัฐในอารักขา” ของอังกฤษ เมื่อไทยประกาศสงครามกับบริเตนใหญ่ ในทางนิตินัยถือว่าครอบคลุมถึงดินแดนภายใต้อธิปไตยของอังกฤษทั้งหมดแล้วจึงไม่จำเป็นต้องประกาศสงครามซ้ำซ้อน (Redundant Declaration) กับหน่วยย่อยทางปกครองเหล่านั้นอีก
2.2 ยุทธวิธีผนวกดินแดน (Annexation) ผ่านอำนาจทำสนธิสัญญา
สิ่งที่น่าสนใจคือ รัฐบาลจอมพล ป. ได้เลือกใช้วิธีการทางการทูตควบคู่กับการทหารเพื่อสร้างความชอบธรรมในการยึดครองดินแดนด้วย ดังปรากฏว่าในสนธิสัญญาระหว่างประเทศไทยกับประเทศญี่ปุ่น ว่าด้วยอานาเขตของประเทศไทยในมาลัยและภูมิภาคฉานได้แสดงให้เห็นว่าไทยใช้อำนาจบริหารในการทำสนธิสัญญา (Treaty-Making Power) กับญี่ปุ่น (ซึ่งขณะนั้นเป็นเจ้าผู้ครองอำนาจตัวจริง หรือ De facto power ในพื้นที่) เพื่อโอนถ่ายกรรมสิทธิ์เหนือดินแดน
การกระทำนี้สอดคล้องกับคำอธิบายของ Sir William Blackstone ที่ว่าพระมหากษัตริย์ (หรือฝ่ายบริหาร) มีอำนาจในการผนวกหรือสละดินแดน (Annex and Alienate Territory) และ จอมพล ป. ใช้สนธิสัญญานี้เปลี่ยนสถานะของดินแดนจากการเป็นพื้นที่ยึดครองทางทหาร (Occupied Territory) ให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของราชอาณาจักรไทยอย่างเป็นทางการโดยที่มีการออกพระราชบัญญัติผนวกดินแดนตามมาในภายหลัง
การไม่ประกาศสงครามกับเจ้าผู้ครองนครท้องถิ่นแต่ใช้โวหารเรื่องการปลดปล่อย และรวมเผ่าไทย (Pan-Thaiism) เป็นการใช้อำนาจบริหารที่ชาญฉลาดในการลดแรงต้านและสร้างความชอบธรรมภายใน (Domestic Legitimacy) ของจอมพล ป. นั่นเอง
อย่างไรก็ดี ทั้งสนธิสัญญาพันธไมตรีและพิธีสารหลักประกันได้แสดงให้เห็นว่าอำนาจในการประกาศสงครามของไทยถูกจำกัดกรอบด้วยพันธกรณีระหว่างประเทศ และรัฐบาลไทยใช้อำนาจทำสนธิสัญญาเหล่านี้เพื่อประกันความมั่นคง และเพื่อหลีกเลี่ยงการถูกยึดครองโดยญี่ปุ่น การตัดสินใจเข้าร่วมสงครามจึงไม่ได้เกิดจากเจตจำนงอิสระเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากแรงบีบคั้นทางยุทธศาสตร์ซึ่งงเป็นหัวใจสำคัญของการใช้ พระราชอำนาจ (Prerogative Power) ในสภาวะวิกฤตด้วย
และเมื่อสงครามสิ้นสุด อำนาจบริหารชุดใหม่ (รัฐบาลทวี บุณยเกตุ/ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช) ได้ใช้อำนาจอีกครั้งในการ Nullify หรือทำให้การกระทำเดิมเป็นโมฆะ โดยเอกสารและแสดงการประกาศพระบรมราชโองการยกเลิกประกาศสงครามและสนธิสัญญากับญี่ปุ่น รวมถึงยกเลิกการรวมดินแดนเชียงตุงและสี่รัฐมาลัย
การกระทำนี้จึงยืนยันว่าอำนาจในการประกาศสงครามและสันติภาพเป็นเหรียญสองด้านของอำนาจเดียวกัน (Unified Power) ที่ฝ่ายบริหารสามารถใช้เพื่อปรับเปลี่ยนสถานะของรัฐได้ตามความจำเป็นที่เกิดขึ้น แต่แท้จริงแล้วก็เป็นไปตามหลักรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์โดยทั่วไปที่ว่าผู้ใดมีอำนาจสถาปนา ผู้นั้นมีอำนาจถอดถอน
จากประวัติศาสตร์การประกาศสงครามของไทยที่ได้เรียบเรียงไว้โดยคร่าวนั้นได้ยืนยันข้อเสนอของ Joseph Chitty ที่ว่าอำนาจในการทำสงครามและการต่างประเทศเป็นพื้นที่ที่ฝ่ายบริหารพยายามรักษาความอิสระในการตัดสินใจไว้สูงสุด แม้ในยุคประชาธิปไตยรัฐสภาไทยมักทำหน้าที่เพียงรับรอง (Rubber Stamp) การตัดสินใจที่เกิดขึ้นแล้ว (Fait Accompli) เช่นในกรณีประกาศสงคราม (สงครามโลกครั้งที่ 2) ในพ.ศ. 2485 ที่สภาทำได้เพียงรับทราบเหตุผลเรื่องความจำเป็นเท่านั้น และ “สงคราม” ในทางปฏิบัติของไทยไม่ได้มีรูปแบบเดียว แต่มีเฉดสีที่หลากหลาย ตั้งแต่สงครามเต็มรูปแบบ (Formal War) ไปจนถึงปฏิบัติการกึ่งสงคราม (Quasi-war) หรือการผนวกดินแดนโดยอาศัยอำนาจของพันธมิตร ดังนั้นงานของ Lagassé จึงช่วยให้เราเข้าใจว่ารัฐมักเลี่ยงการประกาศสงครามหากไม่จำเป็นเพื่อรักษาความยืดหยุ่นทางกฎหมายและการเมืองนั่นเอง
ในตอนต่อไปเราจะกล่าวถึงความตึงเครียดระหว่างไทยและกัมพูชาในปัจจุบันว่าเราจะแบ่งรูปแบบการทำสงครามได้เป็นแบบใดบ้าง และพระราชอำนาจรวมไปถึงอำนาจของฝ่ายบริหารเมื่อเกิดสงครามประเภทต่างๆ ขึ้นจะมีขั้นตอนและมีความสำคัญอย่างไร
รายการอ้างอิง
Lagasse, P., & Skeffington, D. (2025). Historical interpretation and the war prerogative: The case of the royal navy. PUBLIC LAW, (2), 261–282. https://search.informit.org/doi/10.3316/informit.T2025052200003591530399938
Payne, S. (2008). War Powers The War Prerogative and Constitutional Change. The RUSI Journal, 153(3), 28–35. https://doi.org/10.1080/03071840802249455
Joseph, R. (2013). The War Prerogative: History, Reform, and Constitutional Design. Oxford University Press, England.
