"ปัญญาพลวัตร"
"ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
ในวาทกรรมการเมืองไทยร่วมสมัย “เทคโนเครต” (technocrat) มักถูกเสนอชื่อเป็นทางออกสำคัญของวิกฤตการเมืองที่เรื้อรัง พวกเขาถูกนำเสนอในฐานะตัวแทนของความมีเหตุผล ความเป็นมืออาชีพ และความเป็นกลางทางการเมือง ท่ามกลางความเหลวแหลกของการเมืองแบบอุปถัมภ์ และอำนาจนิยมที่ครอบงำสังคมไทยมาอย่างยาวนาน วาทกรรมนี้สะท้อนให้เห็นความเชื่อมั่นอย่างลึกซึ้งในอุดมการณ์แบบเทคโนแครติก (technocratic ideology) ที่ว่าความรู้เชิงเทคนิคและความเชี่ยวชาญจะนำไปสู่การบริหารประเทศที่ดีกว่า เป็นธรรมกว่า และมีประสิทธิภาพมากกว่าการเมืองแบบประชานิยมหรือการเมืองแบบอุปถัมภ์
แต่เมื่อเทคโนเครตเหล่านี้ย่างเข้าสู่สนามจริงของอำนาจ ชะตากรรมของพวกเขากลับไม่ได้ถูกกำหนดด้วยความสามารถเชิงเทคนิค หากแต่ถูกกำหนดด้วยเงื่อนไขโครงสร้างอำนาจที่ซ้อนทับหลายชั้น ซึ่งบีบให้ผู้เชี่ยวชาญจำนวนมากต้องเลือกอย่างใดอย่างหนึ่ง นั่นคือ การปรับตัวเข้าหาระบบเดิม หรือถูกผลักให้ไร้อิทธิพลในระบบ ประสบการณ์ของเทคโนเครตในบริบทไทยจึงเปิดเผยข้อจำกัดโครงสร้างของการปกครองแบบเทคโนแครติก ในระบอบที่ไม่ได้ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อรองรับการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง แต่เพื่อรักษาสมดุลอำนาจของเครือข่ายอุปถัมภ์ที่มีอยู่เดิม
บทความนี้มุ่งวิเคราะห์ “ชะตากรรม” ของเทคโนเครตในระบบการเมืองไทยโดยตั้งคำถามว่า เหตุใดระบบการเมืองไทยจึงแทบไม่เคยให้พื้นที่แก่เทคโนเครตที่จะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างได้จริง และกลไกโครงสร้างอำนาจใดที่ทำให้ความรู้และความเชี่ยวชาญถูกลดทอนให้เป็นเพียงเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรมให้กับระบอบที่ไม่ประชาธิปไตยหรือกึ่งประชาธิปไตย
เพื่อทำความเข้าใจชะตากรรมของเทคโนเครตในบริบทไทย จำเป็นต้องอาศัยกรอบแนวคิดที่เชื่อมโยงระหว่าง อำนาจ (power) ความรู้ (knowledge) และโครงสร้างทางการเมือง ที่ มิเชล ฟูโกต์ ชี้ให้เห็นว่าความรู้ไม่เคยเป็นกลางทางการเมือง แต่ความรู้เป็นทั้งผลิตผลและเครื่องมือของอำนาจไปพร้อมกัน ผู้ที่มีความรู้จึงไม่ได้อยู่นอกเหนืออำนาจ แต่ถูกบรรจุเข้าไปในโครงสร้างอำนาจที่ซับซ้อน และความจริงอีกอย่างคือสนามทางการเมืองเป็นพื้นที่แห่งการต่อสู้ชิงอำนาจและตำแหน่ง ซึ่งผู้เล่นแต่ละรายมีทุนที่แตกต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นทุนทางเศรษฐกิจ ทุนทางวัฒนธรรม ทุนทางสังคม หรือทุนเชิงสัญลักษณ์ เทคโนเครตเข้าสู่สนามทางการเมืองด้วยทุนทางวัฒนธรรม (ความรู้และความเชี่ยวชาญ) และทุนเชิงสัญลักษณ์ (ความชอบธรรมจากวุฒิการศึกษาและประสบการณ์) แต่พวกเขาไม่มีทุนทางสังคมและทุนทางการเมืองที่จำเป็นในการต่อรองกับโครงสร้างอำนาจที่มีอยู่
ลักษณะเฉพาะของระบบการเมืองไทยที่ผสมผสานระหว่างระบบราชการสมัยใหม่กับเครือข่ายอุปถัมภ์แบบดั้งเดิม ในระบบเช่นนี้ กฎเกณฑ์ที่เป็นทางการมักถูกบิดเบือนหรือแทนที่ด้วยความสัมพันธ์ส่วนตัวและการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ ทำให้ความเป็นมืออาชีพและหลักเหตุผลทางเทคนิคไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ด้วยเหตุนี้ชะตากรรมของเทคโนเครตจึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับความสามารถส่วนบุคคล แต่ถูกกำหนดโดยโครงสร้างอำนาจที่ฝังลึกในระบบการเมืองไทย ซึ่งทำให้ความรู้และความเชี่ยวชาญถูกนำไปใช้เพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับระบอบ มากกว่าที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง
เมื่อเทคโนเครตเข้าสู่อำนาจในบริบทไทย บทบาทของพวกเขามักถูกจำกัดให้กลายเป็น “ผู้จัดการที่มีความสามารถ แต่ไร้อำนาจต่อรอง” พวกเขาถูกคาดหวังให้บริหารระบบให้เดินได้ ถูกเรียกร้องให้ “ทำให้เศรษฐกิจดีขึ้น” แต่ไม่ถูกอนุญาตให้ปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่แตะผลประโยชน์ของเครือข่ายอำนาจ นี่คือข้อจำกัดโครงสร้างที่สำคัญที่สุดของการบริหารประเทศที่อาศัยเทคโนเครตในบริบทไทย
บทบาทของเทคโนเครตในรัฐบาลไทยตั้งแต่ยุคหลังปี 2549 เป็นต้นมาแสดงให้เห็นรูปแบบที่ชัดเจน นั่นคือ เทคโนเครตมักได้รับตำแหน่งที่เกี่ยวข้องกับการบริหารเศรษฐกิจและการคลัง เช่น กระทรวงการคลัง กระทรวงพาณิชย์ และดูแลหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับวางแผนเศรษฐกิจ แต่พวกเขาไม่ค่อยได้รับตำแหน่งที่เกี่ยวข้องกับอำนาจทางการเมืองโดยตรง เช่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยุติธรรม หรือตำแหน่งที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมกลไกความมั่นคง
ขอบเขตอำนาจที่ถูกจำกัดนี้ไม่ใช่เรื่องบังเอิญ แต่สะท้อนถึงกลยุทธ์ของผู้กุมอำนาจในการใช้เทคโนเครตเป็นเครื่องมือสร้างประสิทธิภาพ ภายในกรอบโครงสร้างที่มีอยู่ ไม่ใช่เป็นตัวแสดงแห่งการเปลี่ยนแปลง (agent of change) หน้าที่ของเทคโนเครตจึงถูกกำหนดให้เป็น “การทำให้ระบบเดิมทำงานได้ดีพอจะคงความชอบธรรมของผู้กุมอำนาจ” มากกว่าการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ
กล่าวให้ชัดเจนยิ่งขึ้น เทคโนเครตถูกใช้เพื่อเสริมประสิทธิภาพของระบอบ มากกว่าท้าทายระบอบ นี่คือชะตากรรมแรกของเทคโนเครตในอำนาจ ความสามารถของพวกเขาถูกนำไปใช้เพื่อรักษาของเดิม ไม่ใช่เพื่อเปลี่ยนอนาคต
อุดมการณ์ของระบอบเทคโนแครซี หรือการปกครองโดยผู้เชี่ยวชาญ มักอ้างถึง “ความเป็นกลางทางการเมือง” ของความรู้เชิงเทคนิค โดยเชื่อว่าการตัดสินใจบนพื้นฐานของข้อมูลและความเชี่ยวชาญจะเป็นอิสระจากอคติทางการเมือง แต่ในบริบทไทย ความเป็นกลางนี้กลับกลายเป็นกับดักที่ทำให้เทคโนเครตไม่สามารถต่อต้านการตัดสินใจที่มีฐานจากผลประโยชน์ทางการเมืองได้
เมื่อเทคโนเครตยืนยันว่าตนเองเป็นกลาง พวกเขาจึงไม่สามารถจัดตั้งพันธมิตรทางการเมืองหรือสร้างฐานสนับสนุนทางสังคมที่จำเป็นในการต่อสู้กับโครงสร้างอำนาจที่ไม่เป็นมืออาชีพ ความเป็นกลางจึงกลายเป็นความไร้อำนาจในสนามทางการเมืองที่ความสามารถในการสร้างพันธมิตรและเครือข่ายมีความสำคัญมากกว่าความถูกต้องของข้อมูล
การวางแผนแบบเทคโนแครติกที่มองข้ามบริบททางสังคมและการเมืองมักนำไปสู่ความล้มเหลว เพราะความซับซ้อนของสังคมไม่สามารถถูกลดทอนให้เป็นเพียงตัวเลขและแบบจำลองทางเทคนิคได้ ในทำนองเดียวกัน เทคโนเครตที่ยึดติดกับความเป็นกลางและความถูกต้องทางเทคนิคเพียงอย่างเดียวมักพบว่าตนเองไร้อำนาจเมื่อเผชิญกับเครือข่ายอำนาจที่มีการเมืองเป็นแก่นกลาง
ในระบอบที่อาศัยความชอบธรรมไม่เพียงพอ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจนิยมแบบทหาร การเมืองแบบระบบอุปถัมภ์ใหม่ หรือประชาธิปไตยกึ่งเผด็จการ เทคโนเครตมักถูกใช้เป็นสินทรัพย์เชิงภาพลักษณ์ (legitimizing asset) หรือ สัญลักษณ์ของความทันสมัย (symbol of modernity) หน้าที่หลักของพวกเขาไม่ได้อยู่ที่การตัดสินใจเชิงนโยบายที่แท้จริง แต่อยู่ที่การมอบความรู้สึกว่า “รัฐบาลมีผู้เชี่ยวชาญ” ให้กับสาธารณะ
การนำเทคโนเครตเข้าสู่รัฐบาลในบริบทไทยมักมีวัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์หลายประการ
ประการแรก การสร้างความเชื่อมั่นให้กับตลาดและภาคธุรกิจ โดยเฉพาะนักลงทุนต่างชาติและสถาบันการเงินระหว่างประเทศ การมีเทคโนเครตที่ได้รับการยอมรับในตำแหน่งสำคัญทางเศรษฐกิจเป็นสัญญาณว่ารัฐบาลจะดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่ “มีเหตุผล” และ “คาดการณ์ได้”
ประการที่สอง การสร้างภาพลักษณ์ของความเป็นสมัยใหม่และความเป็นมืออาชีพ ในสังคมไทยซึ่งมีชนชั้นกลางเมืองจำนวนมากที่เชื่อมั่นในอุดมการณ์แบบเทคโนแครติก การมีเทคโนเครตในรัฐบาลช่วยสร้างความรู้สึกว่าประเทศกำลังเดินหน้าสู่ความเป็นสมัยใหม่
และประการที่สาม การใช้เทคโนเครตเป็นเกราะป้องกันการวิจารณ์ เมื่อถูกโจมตีว่านโยบายไม่มีเหตุผลหรือไม่มีประสิทธิภาพ รัฐบาลสามารถชี้ไปที่เทคโนเครตเพื่อยืนยันว่า “มีผู้เชี่ยวชาญดูแล” แต่ในเชิงอำนาจกำหนดทิศทางนโยบายจริง เทคโนเครตกลับถูกกันออกจาก “ห้องที่ตัดสินใจจริง” ซึ่งเต็มไปด้วยการต่อรองผลประโยชน์ทางการเมือง การแลกเปลี่ยนทางอุปถัมภ์ และดีลลับที่ไม่ปรากฏในเอกสารใด ๆ
นี่คือความย้อนแย้งที่รุนแรงที่สุดของระบอบเทคโนแครซี ในสังคมไทย สิ่งที่ดูเหมือนจะเป็นการบริหารด้วยความเชี่ยวชาญจากภายนอก แต่ในแก่นกลับเป็น “ความเชี่ยวชาญเทียม” (pseudo-technocracy) หรือ “ความเชี่ยวชาญเพียงแต่เปลือก” (thin technocracy) ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองที่มีเทคโนเครตเป็นหน้าตา แต่การตัดสินใจที่แท้จริงยังคงถูกกำหนดโดยเครือข่ายอุปถัมภ์และผลประโยชน์ทางการเมือง เทคโนเครตไทยมักถูกบรรจุเข้าไปในโครงสร้างที่จำกัดอำนาจของพวกเขาตั้งแต่แรก ทำให้พวกเขากลายเป็นเพียง "ตราประทับแห่งความชอบธรรม" มากกว่าตัวขับเคลื่อนการปฏิรูป ดังนั้น ชะตากรรมที่สองของเทคโนเครตคือ บทบาทถูกลดทอนให้เป็นสัญลักษณ์ ไม่ใช่ตัวกำหนดทิศทาง ความรู้และความเชี่ยวชาญของพวกเขาถูกนำมาใช้เพื่อตกแต่งระบอบมากกว่าที่จะถูกนำไปใช้ในการเปลี่ยนแปลงระบอบ
เทคโนเครตมักมาจากโลกที่มีกติกาชัดเจน ความมีเหตุผล ความโปร่งใส การวิเคราะห์ข้อมูล ความสอดคล้องของนโยบาย และการรับผิดชอบเชิงผลงาน แต่การเมืองไทยทำงานด้วยกฎอีกชุดหนึ่งที่แตกต่างโดยสิ้นเชิง ได้แก่ การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ เครือข่ายอุปถัมภ์ ความสัมพันธ์ในพื้นที่ ความจำเป็นของพรรคร่วม การเมืองระดับจังหวัดและเขต และดีลลับที่ไม่ปรากฏในเอกสารใด ๆ
เมื่อกฎสองชุดนี้ปะทะกัน เทคโนเครตย่อมแพ้เกือบทุกครั้ง เพราะระบบไทยให้ความสำคัญกับอำนาจต่อรอง มากกว่าเหตุผลและข้อมูล สนามทางการเมืองไทยเป็นพื้นที่ที่ “ทุน” ที่สำคัญที่สุดไม่ใช่ความรู้ แต่คือ “ทุนทางสังคม” ที่เป็นเครือข่าย ความสัมพันธ์ และความสามารถในการระดมทรัพยากรทางการเมือง เทคโนเครตต้องทำงานภายใต้โครงสร้างที่ครอบงำโดยเครือข่ายทุนและอำนาจทางการเมืองที่มีอยู่เดิม ความพยายามในการนำเสนอนโยบายที่ท้าทายผลประโยชน์ของเครือข่ายเหล่านี้มักถูกขัดขวางหรือบิดเบือน ผลลัพธ์คือ เทคโนเครตเข้าสู่การเมืองแล้ว แต่การเมืองไม่ได้เข้าสู่ความเป็นมืออาชีพตามไปด้วย
เทคโนเครตบางรายมีเจตจำนงทางการเมืองและพยายามปฏิรูปจริง แต่ชะตากรรมของคนกลุ่มนี้คือการถูกทำให้สิ้นฤทธิ์อย่างเป็นระบบ (systematic disempowerment) กลไกที่ใช้มีหลากหลาย แต่มักมีรูปแบบที่คล้ายคลึงกัน
รูปแบบแรกคือ การโยกย้ายตำแหน่ง เทคโนเครตที่พยายามผลักดันการปฏิรูปที่จริงจังมักถูกโยกย้ายไปอยู่ตำแหน่งที่ไม่มีอำนาจหรือเป็นเพียงที่ปรึกษาโดยไม่มีอำนาจบริหาร
รูปแบบถัดมาคือ การปิดกั้นข้อมูลและทรัพยากร ด้วยเหตุที่การทำงานของเทคโนเครตต้องอาศัยข้อมูลและเครื่องมือเชิงนโยบาย แต่เมื่อพวกเขาพยายามขับเคลื่อนการปฏิรูปที่ไม่เป็นที่พอใจ ระบบราชการหรือเครือข่ายอำนาจมักปิดกั้นการเข้าถึงข้อมูลและทรัพยากรที่จำเป็น
รูปแบบที่สามคือ การทำลายพันธมิตรทางการเมือง เทคโนเครตที่มีประสิทธิภาพต้องมีพันธมิตรทางการเมืองเพื่อสนับสนุนนโยบาย แต่เมื่อพวกเขาเริ่มมีอิทธิพล เครือข่ายอำนาจที่รู้สึกถูกคุกคามมักพยายามตัดความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนเครตกับนักการเมืองที่สนับสนุนพวกเขา รูปแบบที่สี่คือ การโจมตีทางวาทกรรม เทคโนเครตที่ยืนหยัดตามหลักการมักถูกโจมตีว่า “ไม่เข้าใจการเมือง” “เป็นนักวิชาการที่ไม่รู้จริง” หรือ “ไร้ความยืดหยุ่น” วาทกรรมเหล่านี้มุ่งทำลายความชอบธรรมของเทคโนเครตในสายตาของสาธารณะและนักการเมือง
และท้ายที่สุดคือ การบังคับให้ลาออก ในที่สุด เทคโนเครตที่ไม่ยอมประนีประนอมมักเลือกลาออกเองเพราะไม่สามารถยอมรับแรงกดดันและความไร้อำนาจได้ การลาออกนี้มักถูกสร้างภาพว่าเป็นการกลับไปทำงานในภาคเอกชน หรือ กลับสู่งานวิชาการเพื่อไม่ให้ดูเหมือนความล้มเหลวของระบอบ
กล่าวให้ตรงคือ เทคโนเครตที่มีหลักการคือภัยต่อระบบที่ไม่มีหลักการ และในสังคมที่อำนาจเครือข่ายสำคัญกว่าความถูกต้อง ผู้แพ้มักเป็นหลักการ ผู้ชนะมักเป็นเครือข่าย ดังนั้นการถูกขับไสออกจากระบบคือชะตากรรมที่สามของเทคโนเครตไทย
ทว่า ภาวะที่น่าเศร้าที่สุดของเทคโนเครตในระบบการเมืองไทยคือกรณีของผู้ที่เลือก “อยู่รอด” ในระบบด้วยการปรับตัวเข้าระบบจนสูญเสียจิตวิญญาณของความเป็นมืออาชีพ ไปทีละน้อย ชะตากรรมนี้สะท้อนถึงอำนาจของโครงสร้างใน “การทำให้เป็นปกติ” แม้แต่ผู้ที่เข้ามาด้วยเจตนาดี
เทคโนเครตที่เลือกอยู่ในระบบนานพอมักต้องเผชิญกับแรงกดดันที่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ให้ประนีประนอมกับหลักการของตนเอง กระบวนการนี้เกิดขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป ขั้นที่หนึ่ง การยอมรับความจำเป็นเชิงการเมือง ในตอนแรก เทคโนเครตอาจยอมรับว่า “บางครั้งต้องยอมประนีประนอมเพื่อได้ทำอะไรบางอย่างได้บ้าง แม้จะไม่มากก็ตาม” นี่เป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลง ขั้นที่สอง การหาเหตุผลให้กับการตัดสินใจที่ไม่เป็นเหตุผล เมื่อถูกบังคับให้ยอมรับนโยบายที่ขัดต่อข้อมูลหรือความเชี่ยวชาญ เทคโนเครตเริ่มหาเหตุผลให้กับตัวเองว่า “นี่อาจเป็นทางออกประนีประนอมที่ดีที่สุดแล้ว”
ขั้นที่สาม การเงียบเมื่อเห็นความผิดพลาด เทคโนเครตเริ่มปิดหูปิดตาต่อข้อมูลที่ขัดแย้งกับผลประโยชน์ทางการเมือง หรือเลือกไม่พูดถึงปัญหาที่อาจทำให้ตนเองตกอยู่ในฐานะลำบาก ขั้นที่สี่ การปรับตัวเข้ากับระบบอุปถัมภ์ ในที่สุด เทคโนเครตเริ่มเรียนรู้และใช้กฎของเกมแบบอุปถัมภ์ พวกเขาเริ่มสร้างเครือข่าย แลกเปลี่ยนผลประโยชน์ และใช้ทักษะเพื่อกลบความผิดพลาดเชิงนโยบาย และขั้นสุดท้าย การแปลงตัวเองเป็นเครื่องมือของผู้มีอำนาจ ในขั้นนี้ เทคโนเครตไม่ได้เป็นผู้เชี่ยวชาญที่มีจิตวิญญาณมืออาชีพอีกต่อไป แต่กลายเป็น “นักการเมืองที่ถือปากกาดี” หรือ “เนติบริกรที่ปราดเปรื่อง”
กระบวนการนี้สามารถอธิบายได้ด้วยแนวคิดเรื่อง กระบวนการถูกกลืนกลายของระบบราชการหรือปรากฏการณ์ที่ระบบราชการหรือผู้เชี่ยวชาญถูก “กลืน” โดยเครือข่ายอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจ จนทำให้พวกเขาทำงานเพื่อผลประโยชน์ของเครือข่ายเหล่านั้นแทนที่จะเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ
ในบริบทไทย “การกลืนกลาย” มีลักษณะพิเศษคือมันไม่จำเป็นต้องเกิดจากการทุจริตหรือผลประโยชน์ทับซ้อนเสมอไป บางครั้งเกิดจากการที่เทคโนเครตถูกดูดซึมเข้าไปในวัฒนธรรมการทำงานและตรรกะของระบบจนกระทั่งไม่สามารถมองเห็นทางเลือกอื่นได้อีก พวกเขาเริ่มคิดเหมือนระบบ พูดเหมือนระบบ และสุดท้ายก็กลายเป็นส่วนหนึ่งของระบบอย่างสมบูรณ์
นี่คือชะตากรรมที่น่าเศร้าที่สุด เพราะเทคโนเครตเหล่านี้ยังคงมีประสิทธิภาพในการบริหารงาน แต่พวกเขาไร้เจตจำนงในการปฏิรูปอีกต่อไป พวกเขากลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหา ไม่ใช่ส่วนหนึ่งของทางออกอีกต่อไป
การวิเคราะห์ชะตากรรมของเทคโนเครตในระบบการเมืองไทยนำไปสู่ข้อสรุปว่า ความล้มเหลวของระบอบผู้เชี่ยวชาญในสังคมไทยไม่ได้เกิดจากความไร้ความสามารถของเทคโนเครตแต่ละราย แต่เกิดจากโครงสร้างอำนาจที่ไม่ได้ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อรองรับการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง และชี้ให้เห็นว่าการปฏิรูปที่แท้จริงไม่สามารถเกิดขึ้นได้เพียงแค่นำเทคโนเครตเข้ามาในระบบ แต่ต้องเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองที่ให้พื้นที่แก่การปฏิรูป นี่หมายความว่า การเสริมสร้างประชาธิปไตย การเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน และการสร้างกลไกตรวจสอบถ่วงดุลมีความสำคัญยิ่งกว่าการนำผู้เชี่ยวชาญเข้ามาทำงานในรัฐบาล
