"ปัญญาพลวัตร"
"ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
การตัดสินใจของรัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล ที่จะนำประเด็นการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (Memorandum of Understanding - MoU) ปี 2543 ว่าด้วยการจัดตั้งคณะกรรมการแนวชายแดนร่วมระหว่างไทยกับกัมพูชา และ MoU ปี 2544 ว่าด้วยพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลในอ่าวไทย มาผูกรวมกับการลงประชามติรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้งทั่วไปในปลายเดือนมีนาคม 2569 นั้น เป็นยุทธศาสตร์ทางการเมืองที่บรรจุความซับซ้อน ความเสี่ยง และนัยสำคัญต่ออนาคตของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไทยกับประเทศเพื่อนบ้านไว้อย่างแนบแน่น หากจะเข้าใจความหมายที่แท้จริงของการตัดสินใจครั้งนี้ เราจำเป็นต้องย้อนกลับไปสู่รากฐานทางประวัติศาสตร์ของข้อพิพาทชายแดนที่ทอดยาวมาตั้งแต่ยุคอาณานิคม
ข้อพิพาทชายแดนระหว่างไทยกับกัมพูชามีรากเหง้าฝังลึกในสนธิสัญญาที่ลงนามระหว่างสยามกับฝรั่งเศสในช่วงปี พ.ศ. 2447-2450 ซึ่งกำหนดเขตแดนระหว่างสยามกับอินโดจีนฝรั่งเศส โดยกัมพูชาในขณะนั้นเป็นส่วนหนึ่งของอาณานิคมฝรั่งเศส แม้กัมพูชาจะได้รับเอกราชในปี พ.ศ. 2496 ปัญหาเขตแดนก็ยังคงเป็นแผลเปื่อยที่ไม่เคยสมานได้อย่างสมบูรณ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่ปราสาทพระวิหาร ซึ่งศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ICJ) ได้ตัดสินในปี พ.ศ. 2505 ให้อยู่ในอธิปไตยของกัมพูชา คำตัดสินดังกล่าวกลายเป็นหนามคาใจของชาตินิยมไทยมาตราบจนถึงทุกวันนี้
ก่อนหน้าที่จะเกิดการปะทะกันในปี 2551 ในปี 2543 ประเทศไทยและกัมพูชาได้จัดทำ MoU ขึ้นมา ที่เรียกว่า MoU 2543 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดตั้งคณะกรรมการแนวชายแดนร่วม (Joint Boundary Commission - JBC) เพื่อดำเนินการสำรวจและจัดทำแผนที่เขตแดนร่วมกัน MoU ฉบับนี้เป็นกลไกสำคัญในการลดความตึงเครียดและป้องกันไม่ให้เกิดการปะทะตามแนวชายแดนทางบก แต่ดูเหมือนว่าไม่ค่อยจะได้ผลเท่าไรนัก เพราะความขัดแย้งที่เคยเงียบงันก็กลับทวีความรุนแรงในช่วงปี พ.ศ. 2551-2554 และ 2568 เมื่อกองทัพทั้งสองฝ่ายปะทะกันบริเวณปราสาทพระวิหารและบริเวณใกล้เคียง การสูญเสียชีวิตของทหารและพลเรือนทั้งสองฝ่ายได้ปลุกความสนใจจากสังคมระหว่างประเทศ และเผยให้เห็นความเปราะบางของความสัมพันธ์ทวิภาคีที่แม้จะดูราบรื่นบนพื้นผิว แต่กลับซ่อนความตึงเครียดไว้ใต้กระแสน้ำ
นอกเหนือจาก MoU 2543 ต่อมาไทยกับกัมพูชาก็ได้ลงนาม MoU ปี 2544 อีกฉบับหนึ่ง ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล (Overlapping Claims Area - OCA) ในอ่าวไทยซึ่งมีพื้นที่ประมาณ 26,000 ตารางกิโลเมตร และคาดการณ์ว่ามีแหล่งก๊าซธรรมชาติและน้ำมันดิบปริมาณมหาศาล MoU ฉบับนี้กำหนดกรอบการเจรจาเพื่อการพัฒนาร่วม (Joint Development) ของทรัพยากรในพื้นที่ดังกล่าว โดยไม่กระทบต่อการอ้างสิทธิด้านอธิปไตยของแต่ละฝ่าย ทั้งสอง MoU จึงถือเป็นกลไกสันติวิธีที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล สอดคล้องกับกฎบัตรสหประชาชาติและปฏิญญาอาเซียนที่เน้นการแก้ไขข้อพิพาทโดยสันติวิธี
แต่แล้วเมื่อ 30 กันยายน 2568 นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรีจากพรรคภูมิใจไทย ได้แถลงหลังประชุมรัฐสภาอย่างชัดเจนว่า “ถ้าถามผม ยกเลิกแน่” โดยชี้ว่า MoU 2543 อยู่มานาน 20 ปีแต่ไม่คืบหน้า “จะเก็บไว้ทำไม” เขาย้ำว่าจะรอผลศึกษาจากคณะกรรมาธิการวิสามัญสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งคาดสรุปรายงานใน 3 เดือน หากชัดเจนว่ายกเลิกได้ รัฐบาลอาจดำเนินการโดยคณะรัฐมนตรีโดยไม่ต้องรอประชามติ แต่หากจำเป็น จะนำไปลงประชามติในการเลือกตั้งครั้งหน้าด้วย ซึ่งจะทำให้ประชาชนต้องลงคะแนน 3 เรื่อง และมีบัตรลงคะแนน 4 ใบ ได้แก่ การเลือกตั้ง 2 ใบ ในแบบเขตเลือกตั้งและบัญชีรายชื่อพรรค การลงประชามติเรื่องรัฐธรรมนูญ 1 ใบ แต่มีคำถาม 2 ข้อ และ การลงประชามติเกี่ยวกับ MoU ซึ่งก็อาจมีคำถาม 2 ข้อเช่นเดียวกันคือ ข้อแรกลงมติ MoU 2543 และข้อ 2 ลงมติ MoU 2544
ถ้าหากเป็นไปดังที่กล่าวมาประชาชนต้องตัดสินใจถึง 6 ประเด็นในคราวเดียวกัน คือ จะเลือก ส.ส. เขตคนใด จะเลือกพรรคใด จะเห็นด้วยกับการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับหรือไม่ จะเห็นด้วยกับวิธีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ จะเห็นด้วยกับการยกเลิก MoU 2543 หรือไม่ และจะเห็นด้วยกับการยกเลิก MoU 2544 หรือไม่
แต่สิ่งที่น่าสนใจในการวิเคราะห์คือรหัสทางยุทธศาสตร์การเมืองที่ซ่อนอยู่เบื้องหลังการชูประเด็นการนำเรื่อง MoU 2543 และ 2544 ซึ่งเป็นเรื่องอธิปไตยของชาติไปลงประชามติในจังหวะเวลาเลือกตั้งและการลงประชามติเรื่องรัฐธรรมนูญ
ประเด็นอธิปไตยและเขตแดนเป็นหนึ่งในประเด็นที่ละเอียดอ่อนที่สุดในการเมืองไทย เนื่องจากเชื่อมโยงโดยตรงกับความรู้สึกรักชาติ ความภาคภูมิใจในชาติ และความหวาดกลัวต่อการสูญเสียดินแดน การชูธง “ปกป้องอธิปไตย” และ “เรียกคืนเอกราชของชาติ” ผ่านการยกเลิก MoU จึงเป็นกลยุทธ์การเมืองที่พรรคภูมิใจไทยใช้โดยมีเป้าประสงค์หลักสามประการที่ประสานกันอย่างแนบแน่น
ประการแรก การสร้างฐานเสียงจากกลุ่มชาตินิยม กลุ่มประชาชนที่มีอุดมการณ์ชาตินิยมเข้มแข็งมักเป็นกลุ่มที่มีความมุ่งมั่นสูงในการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้ง และมีอิทธิพลในการชักชวนผู้อื่น การยกประเด็น MoU ขึ้นมาจึงทำให้พรรคสามารถครองใจกลุ่มนี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประการที่สอง การสร้างความแตกต่างจากพรรคอื่น ในสนามการเมืองที่มีพรรคการเมืองหลายพรรคแข่งขัน การมีประเด็นเฉพาะ (niche issue) ที่ทำให้พรรคโดดเด่นเป็นสิ่งสำคัญ ประเด็น MoU ทำให้พรรคภูมิใจไทยมี “ตัวตน” ที่ชัดเจนในฐานะ “พรรคที่ปกป้องอธิปไตย” ประการที่สาม การสร้างภาพผู้นำที่เข้มแข็ง นายอนุทิน ชาญวีรกูล สามารถใช้ประเด็นนี้สร้างภาพลักษณ์ของตนเองในฐานะผู้นำที่กล้าหาญ มีจุดยืน และไม่ยอมประนีประนอมกับประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งตรงกันข้ามกับภาพของรัฐบาลในอดีตที่ถูกวิพากษ์ว่า “อ่อนข้อ” หรือ “เอาใจต่างชาติ”
ยิ่งไปกว่านั้น การผูกเรื่อง MoU เข้ากับการเลือกตั้งยังทำให้พรรคภูมิใจไทยสามารถ “กำหนดวาระ” (set the agenda) ของการรณรงค์หาเสียงได้ โดยเบี่ยงเบนความสนใจจากประเด็นที่เสียเปรียบ เนื่องจากพรรคภูมิใจไทยมีจุดอ่อนในประเด็นภาพลักษณ์ การถูกสอบสวนเรื่องการแทรกแซงการเลือกสมาชิกวุฒิสภา และกรณีเขากระโดง การเน้นย้ำไปที่ประเด็นอธิปไตยจึงสามารถทำให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลดความสำคัญที่ให้กับประเด็นเหล่านั้นลงได้ นอกจากนี้ ยังเป็นการบังคับให้พรรคอื่นต้องแสดงจุดยืน ซึ่งทำให้พรรคการเมืองคู่แข่งต้องตกเป็นฝ่ายตั้งรับและต้องประกาศจุดยืนว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับการยกเลิก MoU ไม่ว่าจะเลือกจุดยืนใด ก็มีความเสี่ยงที่จะถูกโจมตีจากฝ่ายตรงข้าม หากเห็นด้วยก็จะถูกมองว่าคัดลอกนโยบาย หากไม่เห็นด้วยก็จะถูกกล่าวหาว่า “ขายชาติ”
การออกแบบให้ประชาชนลงคะแนน 4 อย่างในคราวเดียว ได้แก่ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ การลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ และการลงประชามติยกเลิก MoU เป็นกลยุทธ์ที่บรรจุความซับซ้อนไว้อย่างแยบยล มุ่งสร้าง “ปรากฏการณ์กระแสร่วม” โดยคาดหวังว่าความรู้สึกชาตินิยมที่ถูกปลุกขึ้นจากประเด็น MoU จะส่งผลบวกต่อคะแนนเสียงของพรรคภูมิใจไทยในการเลือกตั้ง ส.ส. ทั้งระบบเขตและบัญชีรายชื่อ การให้ประชาชนต้องตัดสินใจหลายเรื่องพร้อมกันยังอาจสร้างความสับสน และทำให้การตัดสินใจขึ้นอยู่กับอารมณ์ความรู้สึกมากกว่าการพิจารณาอย่างรอบคอบในแต่ละประเด็น
จากการวิเคราะห์กลยุทธ์การเมืองดังกล่าว เราจึงต้องหันมาตั้งคำถามกับตัวเครื่องมือที่ถูกเลือกใช้ นั่นคือ การใช้ประชามติในประเด็นนโยบายต่างประเทศที่ซับซ้อน ซึ่งมีข้อจำกัดที่สำคัญหลายประการ ประการแรก ความซับซ้อนของประเด็น MoU ทั้งสองฉบับเกี่ยวข้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ ประวัติศาสตร์การทูตที่ยาวนาน การประเมินผลกระทบทางยุทธศาสตร์ และประเด็นทางเทคนิคมากมาย การนำเสนอประเด็นเหล่านี้ในรูปแบบคำถามแบบ "เห็นด้วย/ไม่เห็นด้วย" ทำให้ความซับซ้อนถูกลดทอนลงอย่างมากจนอาจบิดเบือนความเป็นจริง
ประการที่สอง ความไม่สมดุลของข้อมูล ประชาชนทั่วไปไม่มีเวลาและความเชี่ยวชาญในการศึกษาประเด็นอย่างละเอียด การรณรงค์ประชามติมักจะถูกครอบงำด้วยวาทกรรมที่เร้าอารมณ์ เช่น “ปกป้องอธิปไตยของชาติ” “ปกป้องแผ่นดิน” มากกว่าข้อมูลที่เป็นกลางและครบถ้วน และประการที่สาม การขาดความรับผิดชอบ เมื่อผลประชามติออกมา ไม่มีใครต้องรับผิดชอบต่อผลที่ตามมา หากการยกเลิก MoU นำไปสู่วิกฤตการทูตหรือความขัดแย้งทางทหาร รัฐบาลสามารถปัดความรับผิดชอบโดยอ้างว่าเป็น “เสียงของประชาชน”
แต่สิ่งที่สำคัญไปยิ่งกว่าคือ การทำประชามติในประเด็นอ่อนไหวมีความเสี่ยงที่จะถูกใช้เป็นเครื่องมือของ “ประชานิยมชาตินิยม” (nationalist populism) การรณรงค์อาจใช้กัมพูชาเป็น “ศัตรู” เพื่อสร้างความสามัคคีภายในและดึงคะแนนเสียง ทำให้ประชาชนมองข้ามประโยชน์ของความร่วมมือและมองเห็นแต่ภาพของการเผชิญหน้า การรณรงค์ประชามติอาจเต็มไปด้วยข่าวปลอม และทฤษฎีสมคบคิด ที่ทำให้ประชาชนตัดสินใจบนพื้นฐานของข้อมูลที่ไม่ถูกต้อง การปลุกเร้าความรู้สึก “ชาติถูกกลั่นแกล้ง” หรือ “ศักดิ์ศรีชาติถูกทำลาย” เป็นวิธีการที่มีประสิทธิภาพในการจูงใจผู้คน แต่อาจทำให้ประชาชนตัดสินใจโดยไม่ได้พิจารณาผลที่ตามมาอย่างรอบคอบ
การใช้ประชามติในเรื่องนี้ยังเป็นการตั้งคำถามต่อบทบาทของสถาบันทางการเมืองและระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนในสามประเด็นหลัก
ประเด็นแรก เป็นการหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบของฝ่ายบริหารหรือไม่ นโยบายต่างประเทศตามปกติเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารที่มีความเชี่ยวชาญและข้อมูลครบถ้วน การโยนความรับผิดชอบไปให้ประชาชนอาจถูกมองว่าเป็น "การเลี่ยงการตัดสินใจที่ยาก" พร้อมกับใช้วาทกรรมกลบเกลื่อน เช่น “เราให้เกียรติประชาชน” “ประชาชนสามารถเข้าใจระบบบัตร 4 ใบได้ ไม่ควรดูถูกภูมิปัญญา” ประโยคเหล่านี้เป็น “ประชานิยมเชิงกลยุทธ์” ที่ใช้การยกย่อง “ภูมิปัญญาประชาชน” เพื่อสร้างภาพผู้นำที่อยู่ข้างประชาชน แต่ความจริงแล้ว การอ้างเช่นนี้จึงอาจถูกตีความว่าเป็นการโอนความเสี่ยงของความสับสนทางการเมืองไปให้ประชาชนแบกรับเอง
ประเด็นที่สอง การลดบทบาทของรัฐสภา รัฐสภาในฐานะสถาบันนิติบัญญัติและสถาบันตรวจสอบมีบทบาทในการพิจารณานโยบายต่างประเทศและให้สัตยาบันในสนธิสัญญาสำคัญ การข้ามสถาบันนี้ไปสู่ประชามติโดยตรงอาจส่งผลต่อความสมดุลของอำนาจในระบบ
ประเด็นที่สาม การสร้างแบบอย่างที่อันตราย หากการใช้ประชามติในเรื่องนี้ประสบความสำเร็จทางการเมือง อาจสร้างแบบอย่างให้รัฐบาลในอนาคตใช้ประชามติเป็นเครื่องมือทางการเมืองในประเด็นอื่น ๆ ที่อาจไม่เหมาะสม
นอกเหนือจากมิติทางการเมืองแล้ว มิติกฎหมายและรัฐธรรมนูญยังมีหลายประเด็นที่เกี่ยวกับความชอบธรรมที่ต้องตั้งคำถาม ประเด็นแรก ฐานะทางกฎหมายของ MoU ในระบบกฎหมายไทย MoU มีฐานะที่แตกต่างจาก “สนธิสัญญา” (treaty) ที่ต้องผ่านการให้สัตยาบันของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ MoU ส่วนใหญ่เป็น “ความตกลงระหว่างรัฐบาล” ที่ฝ่ายบริหารสามารถลงนามได้โดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา และหากประชามติผ่าน รัฐบาลมีอำนาจตามรัฐธรรมนูญในการ “แจ้งยกเลิก” MoU กับกัมพูชาโดยฝ่ายเดียวหรือไม่ ในเมื่อตัว MoU เองไม่ได้กำหนดกลไกการยกเลิกไว้
ประเด็นที่สอง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดเงื่อนไขการจัดประชามติไว้อย่างชัดเจน โดยเฉพาะในประเด็น “ที่มีผลกระทบต่อประเทศชาติ” การนำเรื่อง MoU มาลงประชามติจึงมีคำถามว่า การยกเลิก MoU เป็นการ “บอกเลิกสัญญาระหว่างประเทศ” ซึ่งมีผลผูกพันตามกฎหมายระหว่างประเทศ การใช้กลไกภายในประเทศ (ประชามติ) เพื่อตัดสินประเด็นที่มีผลผูกพันระหว่างประเทศอาจขัดต่อหลักกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่
ยิ่งกว่านั้น หากประชามติผ่าน รัฐบาลจะต้องดำเนินการยกเลิก MoU แต่การดำเนินการนี้อาจเผชิญกับปัญหาทางกฎหมายหลายประการ ประการแรก กัมพูชาอาจยื่นฟ้องไทยต่อ ICJ ในข้อหา “ละเมิดข้อตกลงระหว่างประเทศ” ซึ่งหากไทยแพ้คดี จะสูญเสียความน่าเชื่อถือในเวทีโลกและอาจถูกบังคับให้จ่ายค่าชดเชยหรือต้องกลับมาเจรจาในเงื่อนไขที่เสียเปรียบกว่าเดิม ประการที่สอง กัมพูชาอาจใช้สิทธิภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศในการ “ระงับพันธกรณีของตน” (suspension of obligations) ต่อไทยในข้อตกลงอื่น ๆ ส่งผลกระทบต่อความร่วมมือในหลายด้าน
เมื่อประเมินอย่างรอบด้าน เราจะเห็นได้ว่าการตัดสินใจของรัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล ที่จะนำเรื่อง MoU กับกัมพูชามาลงประชามติ เป็นการเดิมพันครั้งใหญ่ที่มีเดิมพันคือ อนาคตของความสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้าน ความมั่นคงทางพลังงาน ความน่าเชื่อถือของไทยในเวทีโลก และสันติภาพตามแนวชายแดน แม้ว่าการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเรื่องสำคัญเป็นหลักการที่ดีในระบอบประชาธิปไตย แต่การนำประเด็นนโยบายต่างประเทศที่ละเอียดอ่อนและซับซ้อนมาตัดสินด้วยกระบวนการที่อาจถูกครอบงำด้วยอารมณ์ความรู้สึกและวาทกรรมชาตินิยม มากกว่าข้อมูลและเหตุผล เป็นเส้นทางที่เต็มไปด้วยความเสี่ยง
ผลประโยชน์ระยะสั้นที่พรรคภูมิใจไทยคาดหวังจากการใช้ประเด็นนี้ในการเลือกตั้ง อาจไม่คุ้มค่ากับต้นทุนระยะยาวที่ประเทศชาติจะต้องแบกรับ ทั้งในแง่ของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ความมั่นคงทางพลังงาน และเสถียรภาพในภูมิภาค การเมืองที่รับผิดชอบควรเป็นการเมืองที่ “มองไกล” มากกว่า “มองเฉพาะหน้า” ควรเป็นการเมืองที่ “สร้างสรรค์” มากกว่า “ทำลาย” และควรเป็นการเมืองที่ “รับผิดชอบต่ออนาคต” มากกว่า “ชิงชัยในปัจจุบัน”
ในท้ายที่สุด คำถามสำคัญที่ทุกฝ่ายต้องตอบคือ เราพร้อมที่จะเสี่ยงกับอนาคตของชาติเพื่อชัยชนะทางการเมืองในวันนี้หรือไม่ และ เราจะรับผิดชอบต่อคนรุ่นหลังอย่างไร หากการตัดสินใจในวันนี้นำไปสู่วิกฤตในอนาคต การตอบคำถามเหล่านี้ด้วยความรอบคอบ เป็นกลาง และโดยคำนึงถึงผลประโยชน์ของชาติเป็นที่ตั้ง จะเป็นตัวชี้วัดที่แท้จริงของความเป็นผู้นำที่มีวุฒิภาวะและความรับผิดชอบต่อประเทศชาติ