"ปัญญาพลวัตร"
"ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
ดุลอำนาจการเมืองไทยมิได้หยุดนิ่ง หากเป็นสมดุลเชิงพลวัตที่ขยับตามแรงกดของตัวแสดงหลัก อันได้แก่ กองทัพ กลุ่มทุน ระบบราชการ โดยมีเครือข่ายอุปถัมภ์และบรรทัดฐานทางสังคมเป็นโครงรองรับอยู่เบื้องหลัง
ทว่า “สมการอำนาจ” จะไม่สมบูรณ์หากละเลยตัวแสดงที่ทั้งหลากหลายและพลิกผันที่สุดอย่าง “ประชาชน” ซึ่งมิใช่เป็นเนื้อเดียวกัน หากแต่มีหลายกลุ่มหลากชุดความคิดที่มีผลประโยชน์ ประสบการณ์ และภาษาการเมืองต่างกัน ประชาชนจึงทำหน้าที่พร้อมกันในหลายฐานะ อาทิ ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ผู้ประกอบอาชีพธุรกิจขนาดเล็กและกลาง ผู้ใช้แรงงาน เกษตรกร นิสิตนักศึกษา นักเคลื่อนไหว และพลเมืองดิจิทัล พร้อมด้วยทางเลือกแบบ “ร้องเถียง อยู่ร่วม หรือถอนตัว” ที่เปลี่ยนทิศของดุลอำนาจได้ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
คำถามที่ว่า ทำไมดุลอำนาจการเมืองไทย แม้มีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา แต่ยากจะเปลี่ยนโครงสร้างไปจากเดิม
คำตอบอยู่ที่การทำงานร่วมกันของ (ก) วัฒนธรรมทางการเมืองแบบอุปถัมภ์ (ข) การผูกขาดอำนาจแบบหมุนเวียน (ค) สถาบันที่รองรับความต่อเนื่อง และ (ง) ความตึงเครียดระหว่างค่านิยมดั้งเดิมกับสมัยใหม่ทั้งหมดนี้ผลิตซ้ำให้ “การเปลี่ยนแปลงเล็กน้อยแบบเติมกิ่งต่อตา” เกิดถี่ แต่ “การเปลี่ยนแปลงขนาดใหญ่อย่างการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและวัฒนธรรมการเมือง” แทบไม่เคยสำเร็จ
วัฒนธรรมทางการเมืองแบบอุปถัมภ์
ระบบอุปถัมภ์ไทยมิได้เป็นเพียงความสัมพันธ์เชิงศีลธรรมระหว่าง “ผู้มีพระคุณ–ผู้รับพระคุณ” หากคือสถาปัตยกรรมของแรงจูงใจที่เชื่อมโครงสร้างส่วนบนของรัฐเข้ากับชีวิตประจำวันของประชาชนผ่านการจัดสรรทรัพยากร ตำแหน่ง และการคุ้มกันทางกฎหมายหรือระเบียบ การออกแบบเช่นนี้ทำให้ระบบอุปถัมภ์ดำรงอยู่ได้ทั้งในรัฐบาลพลเรือนและรัฐบาลทหาร เพราะแก่นแท้คือการทำหน้าที่เป็น “ระบบจัดสรรนอกสนามแข่งขันเชิงนโยบาย” ที่ลดความไม่แน่นอนของผู้เล่นหลักทั้งหมด ซึ่งส่งผลให้ชนชั้นนำได้ความมั่นคงทางการเมือง ข้าราชการได้ความต่อเนื่องในการปฏิบัติ ประชาชนได้หลักประกันขั้นต่ำบางอย่าง แม้จะแลกกับการพึ่งพิงส่วนบุคคลและต้นทุนประชาธิปไตยในระยะยาว
หากมองในเชิงกลไก “รางวัลเฉพาะกลุ่ม” (selective incentives) คือหัวใจของระบบอุปถัมภ์ เมื่อสวัสดิการสาธารณะไม่ถ้วนหน้าหรือคุณภาพไม่สม่ำเสมอ ประชาชนจำนวนมากจึงคำนวณเชิงปฏิบัติด้วยการพึ่งพิงผู้อุปถัมภ์ ที่ประกอบด้วยนักการเมืองท้องถิ่น หัวคะแนน ผู้นำชุมชน หรือข้าราชการระดับพื้นที่ เพื่อให้ผลลัพธ์ที่แน่นอนและรวดเร็วกว่า สิ่งตอบแทนไม่ใช่แค่เงินหรือสิ่งของ หากรวมถึงการ “เร่งคิว” การผ่อนผันกฎระเบียบ การเข้าถึงข้อมูลภายใน และการคุ้มกันไม่ให้เดือดร้อนจากกฎหมายบางข้อ ผลคือฐานสนับสนุนยึดติดกับบุคคลและเครือข่าย มากกว่ากติกาเชิงนโยบายแบบเปิดกว้าง ทำให้การแข่งขันทางการเมืองเบี่ยงเบนจาก “ใครมีนโยบายที่ดีกว่า” ไปเป็น “ใครให้ความแน่นอนและการดูแลได้ดีมากกว่า”
ความฝังลึกของเครือข่าย (embeddedness) ทำให้ระบบอุปถัมภ์ยืนยาวเกินวาระรัฐบาล เครือข่ายอุปถัมภ์ไม่ได้ตั้งอยู่ลอย ๆ แต่สอดแทรกเข้าไปในแทบทุกสถาบันของสังคม ทั้งราชการส่วนภูมิภาค องค์กรปกครองท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ องค์กรอิสระ และสมาคมวิชาชีพ ตลอดจนทุนท้องถิ่นและธุรกิจรับเหมางานรัฐ เครือข่ายเหล่านี้ทำหน้าที่เป็น “ท่อต่อ” งบประมาณและอำนาจดุลพินิจจากส่วนกลางสู่พื้นที่ ทำให้เกิดการเรียนรู้ซ้ำ ๆ ระหว่างเจ้าหน้าที่–นักการเมือง–ผู้ประกอบการ–ชุมชน จนเกิดบรรทัดฐานภายในว่า “อะไรทำได้ อะไรทำไม่ได้ และทำอย่างไรจึงไม่สะดุด” ความต่อเนื่องจึงถูกรักษาไว้ แม้ผู้กุมอำนาจระดับบนจะเปลี่ยนหน้าไปแล้วก็ตาม
เมื่อแรงกดเรื่องความโปร่งใสเพิ่มขึ้น ระบบก็มิได้ล้ม แต่ “ปรับตัวย้ายช่องทาง” จากใต้โต๊ะไปสู่กลไกที่ชอบด้วยรูปแบบ เช่น กฎหมายเฉพาะกิจ ระเบียบคณะกรรมการ โครงการเรือธง กองทุนพิเศษ หรือรูปแบบความร่วมมือรัฐ–เอกชนที่เปิดพื้นที่ดุลพินิจสูง ข้อกำหนดถูกออกแบบให้ดูเป็นกลางและเท่าเทียม แต่แทรกเงื่อนไขทางเทคนิคที่ผู้เล่นในเครือข่ายเข้าใจและได้เปรียบ การเปลี่ยนผ่านสู่ระบบดิจิทัลก็เช่นกัน อย่าง e-procurement ลดการต่อรองหน้าโต๊ะ แต่อาจเพิ่มน้ำหนักให้ “การออกแบบทีโออาร์” และคุณสมบัติเฉพาะที่คัดกรองผู้เล่นหน้าใหม่โดยไม่ต้องเอ่ยชื่อ
ประชาชนไม่ได้เป็นเพียงผู้รับผล แต่เป็นตัวแสดงที่ทำให้ระบบนี้เดินต่อหรือชะงักงัน ฝั่งครัวเรือนและธุรกิจรายย่อย ระบบอุปถัมภ์ทำหน้าที่เสมือน “ประกันภัยไม่เป็นทางการ” ในสภาพเศรษฐกิจที่เสี่ยงและบริการรัฐที่ไม่แน่นอน อย่างไรก็ดี เมื่อเครื่องมือการมีส่วนร่วมและการตรวจสอบสาธารณะเพิ่มขึ้น ตั้งแต่การขอข้อมูลข่าวสาร การร้องเรียนออนไลน์ ไปจนถึงการฟ้องคดีปกครอง ประชาชนก็สามารถเพิ่ม “ต้นทุนทางสังคม–กฎหมาย” ให้กับการจัดสรรแบบเอนเอียงได้มากขึ้นเรื่อย ๆ แรงถ่วงระหว่างความต้องการความแน่นอนระยะสั้นกับความยุติธรรมระยะยาวจึงกำหนดทิศของระบบอยู่ตลอดเวลา
ในเชิงเศรษฐศาสตร์การเมือง ระบบอุปถัมภ์แก้ปัญหา “คำมั่นที่ต้องเชื่อถือได้” (credible commitment) ระหว่างนักการเมืองกับผู้สนับสนุนในสังคมที่สถาบันยังไม่เสถียร ขณะเดียวกันก็สร้างปัญหาใหม่ นั่นคือการเบี่ยงเบนเชิงนโยบาย (policy distortion) และความสูญเสียเชิงสวัสดิการสังคม (deadweight loss) เพราะทรัพยากรถูกกระจายตามความใกล้ชิดในเครือข่าย ไม่ใช่ตามความจำเป็นเชิงนโยบาย การจัดสรรที่ “เหมาะสมเพื่อเครือข่าย” จึงมักสวนทางกับการลงทุนสาธารณะชนิดสร้างผลิตภาพสูงและครอบคลุมถ้วนหน้า
มองในเชิงองค์กร ระบบนี้ทำงานผ่าน “ตัวกลาง” (brokers) ที่ลดต้นทุนธุรกรรมและความไม่สมดุลของข้อมูลให้ทุกฝ่าย หัวคะแนนและผู้นำชุมชนรวบรวมเสียงและส่งสัญญาณความต้องการ เจ้าหน้าที่ด่านหน้ากรองคำขอและแปลเป็นภาษาระเบียบ ผู้ประกอบการท้องถิ่นแปลงงบประมาณเป็นโครงการอย่างรวดเร็ว การตอบแทนกระจายตั้งแต่การยกเว้นกฎเล็ก ๆ ไปจนถึงสัญญารับเหมาและการแต่งตั้งคณะกรรมการ ตัวกลางจึงกลายเป็น “กระดูกสันหลัง” ของระบบ แม้ผู้นำทางการเมืองจะเปลี่ยนหน้าก็ตาม
เพราะเป็นสถาปัตยกรรมของแรงจูงใจ ระบบอุปถัมภ์จึงทนทานต่อการ “เรียกร้องคุณธรรม” ที่ไม่แตะโครงสร้างแรงจูงใจ หากต้องการคลี่คลายจำเป็นต้องทำให้ผลตอบแทนของการเล่นตามกติกาแบบเปิดกว้าง “มากกว่าและแน่นอนกว่า” ผลตอบแทนผ่านเครือข่าย นั่นหมายถึงสวัสดิการถ้วนหน้าที่มีคุณภาพและเข้าถึงได้จริง การลดดุลพินิจด้วยกฎที่เรียบง่ายและตรวจสอบได้ การเปิดข้อมูลเชิงรุกที่ทำให้การจับผิดเป็นกิจวัตร และการสร้างแรงจูงใจให้พรรคการเมืองลงทุนในนโยบายระยะยาวแทนการทะนุถนอมเครือข่ายเฉพาะหน้า
ในระดับการวัดผล เราสามารถจับ “เงา” ของระบบนี้ได้ด้วยตัวชี้วัดที่สะท้อนพฤติกรรมจริง ไม่ใช่เพียงถ้อยคำที่สวยหรู เช่น ความเข้มข้นของผู้รับประโยชน์กลุ่มเดิมในโครงการรัฐ การเบี่ยงเบนเชิงพื้นที่ของงบประมาณเทียบกับความจำเป็นเชิงสังคม เครือข่ายผู้รับเหมาที่ผูกกับผู้กำหนดสเปก การเปลี่ยนแปลงเวลาและผลลัพธ์ของคำร้องต่อรัฐก่อน–หลังการเปลี่ยนรัฐบาล และสัดส่วนคดีหรือคำร้องที่นำไปสู่การแก้ไขเชิงระบบ มากกว่าการลงโทษเฉพาะบุคคล ตัวชี้วัดเช่นนี้ช่วยแยก “การปฏิรูปจริง” ออกจาก “การจัดฉาก” และชี้ทิศการเปลี่ยนแรงจูงใจได้อย่างเป็นรูปธรรม
ท้ายที่สุด ระบบอุปถัมภ์ไทยดำรงอยู่ได้เพราะมันจัดการกับความไม่แน่นอนของทุกฝ่าย แต่ราคาที่ต้องจ่ายคือการบิดเบือนลำดับความสำคัญด้านนโยบายสาธารณะและการชะลอการสถาปนาประชาธิปไตยที่ยืนบนสิทธิถ้วนหน้าและความรับผิด แม้ระบบจะยืดหยุ่นและสามารถ “ทำให้ถูกต้องตามรูปแบบ” ได้เรื่อย ๆ ทว่า เมื่อเครื่องมือการมีส่วนร่วมของประชาชนแข็งแรงขึ้น และผลตอบแทนของกติกาแบบเปิดกว้างชัดเจนกว่าเดิม สถาปัตยกรรมของแรงจูงใจย่อมเปลี่ยนทิศจากการพึ่งพิงเครือข่ายส่วนบุคคล ไปสู่การพึ่งพิงสถาบันสาธารณะที่ทุกคนตรวจสอบได้
กลไกประการที่สอง การผูกขาดอำนาจแบบหมุนเวียนในไทยมิใช่เพียงปรากฏการณ์ “ผลัดกันครองเก้าอี้” ของคนสองหรือสามกลุ่มเท่านั้น หากแต่เป็นระเบียบที่ยืดหยุ่น ซึ่งผสานผลประโยชน์ของกองทัพ กลุ่มทุน และข้าราชการเข้าไว้ในโครงสร้างเดียวกัน ด้วยเหตุนี้การเมืองไทยจึงไม่เห็น “ผู้ชนะถาวร” ที่สามารถรื้อถอนคู่แข่งอย่างสิ้นเชิง แต่กลับเห็น “กะลาครอบอำนาจ” ที่ถูกส่งต่อกันไปมาทุกครั้งที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสูญเสียทุนทางสังคมและความชอบธรรมตามวัฏจักรวิกฤตเศรษฐกิจ การเมือง หรือกระแสสาธารณะ
เมื่อกองทัพขึ้นมาข้างหน้า (เช่น ยุคหลังรัฐประหาร) กลไกสัญญาแลกเปลี่ยนจะทำงานทันที นั่นคือกลุ่มทุนหมอบราบเพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของตนเอง ข้าราชการได้ฐานงบประมาณและเส้นสายอำนาจในการเลื่อนตำแหน่ง ส่วนกองทัพได้อ้างความมั่นคงเพื่อคุมสนามนโยบายและป้องกันการตรวจสอบ แต่เมื่อเศรษฐกิจชะงักหรือแรงกดดันระหว่างประเทศรุนแรง วาทกรรม “ผู้เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ” จะถูกดันขึ้นแทนที่ กองทัพถอยเข้าสู่ฉากหลัง ต่อมา หากมีการปลุกกระแสความเหลื่อมล้ำหรือคอร์รัปชันจนสังคมหมดความอดทน ระบอบทุนการเมืองจะถูกตั้งคำถามและข้าราชการแนวอนุรักษนิยมจะกลับมาขี่กระแส “รัฐธรรมาภิบาล” เพื่อใช้กติกาและองค์กรอิสระผนึกความชอบธรรมให้ตนเอง วงรอบดุลอำนาจจึงสลับอีกครั้ง
ปรากฏการณ์เช่นนี้สะท้อนกลไก “แบ่งอำนาจโดยไม่ต้องกระจายประชาธิปไตย” (power-sharing without democratization) กล่าวคือ ชนชั้นนำทั้งสามต่าง “กันพื้นที่ให้กัน” โดยเปิดเพียงน้อยที่สุดให้กับการตรวจสอบของสาธารณะ เสียงของประชาชนจึงถูกจำกัดไว้ในขอบเขตพิธีกรรมเลือกตั้งหรือการระดมความเห็นจำกัด วงจรดังกล่าวยังอาศัย “การยับยั้งซึ่งกันและกัน” เป็นหลักประกันว่าฝ่ายหนึ่งจะไม่ขยายอำนาจจนทำลายกลไกผลัดกันครอง จึงไม่แปลกที่รัฐประหารสืบทอดอำนาจ แต่ก็ไม่เคยยกเลิกกลไกตลาดเสรีเสียทีเดียว เช่นเดียวกันกับที่กลุ่มทุนการเมืองไม่เคยแตะอำนาจสั่งการงบประมาณและยุทธศาสตร์ความมั่นคงของกองทัพ
ยิ่งไปกว่านั้น การจัดตั้งรัฐบาลและการตัดสินใจเชิงนโยบายมักเคลื่อนด้วย “พันธมิตรเฉพาะวาระ” (issue-by-issue coalition) มากกว่าวิสัยทัศน์ระยะยาว จังหวะที่ชาติถูกกดดันด้านความมั่นคง กลุ่มทุนการเมืองอาจยอมแลกอำนาจบริหารบางด้านเพื่อให้กองทัพป้องแนวชายแดน เมื่อวิกฤตสินเชื่อคุกคาม ข้าราชการสายคลังก็ได้รับไฟเขียวกว้างขวาง ทุกฝ่ายจึงได้ประโยชน์สลับกันไป แต่เกมเช่นนี้ทำให้ระบบพรรคการเมืองอ่อนแอลง เพราะการเมืองถูกขับเคลื่อนด้วยดีลหลังฉาก ไม่ใช่การแข่งขันเชิงนโยบายต่อหน้าสาธารณะ พรรคการเมืองจึงกลายเป็น “แพลตฟอร์มรวมนักรบเลือกตั้ง” มากกว่าสถาบันนโยบายในระยะยาว
สำหรับประชาชน วงจรดังกล่าวเปิดพื้นที่ให้ “การเมืองนอกรัฐสภา” เป็นคันโยกสำคัญในการสร้างจุดเปลี่ยนของวงรอบ แม้ว่าเสียงและพลังไม่พอที่จะเปลี่ยนรัฐบาล แต่ก็ยังสามารถเปลี่ยนทิศทางความชอบธรรมของผู้นำได้ผ่านการประท้วง การบอยคอตสินค้า หรือการปะทะทางวาทกรรมในโลกออนไลน์ เท่ากับว่าชุดอำนาจใดที่เผชิญกับภาวะความไม่ไว้วางใจจนสุกงอม ก็จะถูกดันให้ถอยหลัง แม้ประชาชนจะยังไม่สามารถถือครองอำนาจไว้กับมือ แต่ก็ทำหน้าที่เป็น “มาตรวัดความชอบธรรม” ที่ไม่มีฝ่ายใดกล้าละเลย
ความยืดหยุ่นแบบผลัดกันแพ้-ชนะนี้ทำให้ระบอบการเมืองไทยดูไม่ดิ่งเหวสู่เผด็จการเบ็ดเสร็จ ทว่าในเวลาเดียวกันก็ยากก้าวข้ามสู่ประชาธิปไตยเต็มใบ เพราะอำนาจถูกเกลี่ยในหมู่ชนชั้นนำโดยตรง ไม่ผ่านสถาบันเลือกตั้งที่รับผิดชอบต่อประชาชน ผลคือ ประเทศวนเวียนอยู่ในวิถีของการจัดการวิกฤตเฉพาะหน้า ใช้งบประมาณลดแรงเสียดทาน มากกว่าลงทุนสร้างนโยบายสาธารณะระยะยาว องค์กรบริหารรัฐและโครงสร้างพรรคการเมืองจึงไม่พัฒนาเป็น “สถาบันเชิงนโยบาย” ที่มั่นคง
หากต้องการคลี่คลายการผูกขาดอำนาจแบบหมุนเวียน จำเป็นต้องทำให้ต้นทุนของการ “ดีลหลังฉาก” สูงกว่าการแข่งขันเชิงนโยบายจริง ทั้งในเชิงกฎหมาย เช่น กติกาเปิดเผยผลประโยชน์ทับซ้อน และกระบวนการตรวจสอบงบประมาณที่เข้มข้น และในเชิงการเมืองวัฒนธรรม เช่น แรงกดดันจากฐานเสียงที่ยืนยันสิทธิในการกำหนดนโยบายพรรคผ่านการประชุมของสมาชิกที่หลากหลาย หรือผ่านการระดมความคิดโดยใช้แพลตฟอร์มดิจิทัล เมื่อการสร้างพันธมิตรระยะยาวกับสาธารณะให้ผลตอบแทนมากกว่าการจับมือเชิงส่วนตัว วงรอบคณาธิปไตยจะค่อย ๆ เสียศูนย์และสูญเสียพลัง และพรรคการเมืองก็สามารถขยับตัวเองสู่การเป็นเวทีพัฒนานโยบายที่แท้จริง
(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)
