ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ (ตอนที่ ๒๒) : พระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีของราชอาณาจักรเดนมาร์ก

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

ในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) ความสำคัญจะอยู่ที่รัฐสภา อย่างการปกครองของสหราชอาณาจักร บางที่ก็จะเรียกว่า การปกครองระบบรัฐสภา แบบเวสต์มินสเตอร์ (Westminster model) เวสต์มินสเตอร์คือชื่อของรัฐสภาของสหราชอาณาจักรที่ตั้งอยู่ใกล้วิหารชื่อเดียวกัน

ส่วนการปกครองของสหรัฐอเมริกาก็เรียกว่า  ระบอบประธานาธิบดี  เพราะความสำคัญจะอยู่ที่  ประธานาธิบดี และทำเนียบขาว (White House)  ก็จะเป็นสัญลักษณ์ของการเมืองอเมริกัน

ที่จริง รัฐสภาของระบอบการปกครองของอเมริกาก็มีความสำคัญ แต่ระบบรัฐสภาของอเมริกันจะต่างจากระบบรัฐสภาของสหราชอาณาจักร ถ้าจะหาข้อความง่ายๆ ในการอธิบายความแตกต่าง ก็น่าจะได้แก่ ของสหราชอาณาจักรคือ ระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐและมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร ส่วนของอเมริกาคือ ระบบรัฐสภาที่มีประธานาธิบดีเป็นทั้งประมุขของรัฐและหัวหน้าฝ่ายบริหาร

การปกครองแบบอเมริกา ประธานาธิบดีในฐานะประมุขของรัฐและหัวหน้าฝ่ายบริหารจะมาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่จะกล่าวว่าเป็นการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนก็ไม่ถูกนัก เพราะตามหลักการของอเมริกา ประชาชนจะเลือกคณะผู้เลือกประธานาธิบดี และคณะผู้บุคคลนี้จะเป็นตัวแทนของประชาชนไปลงคะแนนเสียงเลือกประธานาธิบดีอีกทีหนึ่ง แต่โดยรวมๆแล้ว ก็กล่าวได้ว่า ประธานาธิบดีมาจากเสียงของประชาชน เพราะแม้ว่าตามหลักการ คณะบุคคลจะมีอิสระที่จะเลือกบุคคลใดเป็นประธานาธิบดี แต่ในทางปฏิบัติที่ผ่านมา การลงคะแนนของคณะบุคคลก็เป็นไปตามเสียงของประชาชนในรัฐนั้นๆ
ส่วนการปกครองแบบสหราชอาณาจักร ประมุขของรัฐคือพระมหากษัตริย์ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่สืบสายโลหิต ส่วนนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารจะมาจากผู้ที่ได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร

คำว่า   “ได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร”  แบ่งออกได้เป็น 2 แบบใหญ่ๆ  แบบแรก  คือแบบของสหราชอาณาจักร ที่ไม่จำต้องมีการลงคะแนนเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้เป็นที่ประจักษ์ชัดเจนในสภาฯ ถ้าผลการเลือกตั้งเป็นที่ประจักษ์ว่ามีพรรคการเมืองที่มี ส.ส. เกินครึ่งสภาฯ นายกรัฐมนตรีคนก่อนที่รักษาการจะต้องทำหนังสือลาออกและทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์พร้อมทั้งแนะนำว่าหัวหน้าพรรคที่มี ส.ส. เกินครึ่งสภาฯ คือนายกรัฐมนตรีคนต่อไป

ส่วนกรณีที่ไม่มีพรรคการเมืองใดมี ส.ส. เกินครึ่งสภาฯ ก็จะมีการประชุมเจรจาหารือกันระหว่างหัวหน้าพรรคการเมืองต่างๆ เพื่อจัดตั้งรัฐบาลผสม หรือถ้าไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลผสมที่มีเสียง ส.ส. รวมแล้วเกินครึ่งสภาฯ ก็อาจจะได้รัฐบาลเสียงข้างน้อยที่มีพรรคการเมืองที่ได้ ส.ส.มากที่สุดแต่ไม่เกินครึ่งสภาฯเป็นรัฐบาล

 แบบที่สอง  คือแบบที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องมาลงคะแนนเสียงสนับสนุนบุคคลใดบุคคลหนึ่งในสภาฯ อย่างเป็นที่ประจักษ์

ประเทศที่ปกครองในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญโดยส่วนใหญ่จะมีกระบวนการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีตามแบบของสหราชอาณาจักร นั่นคือ ไม่ต้องให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาลงคะแนนเสียงในสภาฯอย่างเป็นที่ประจักษ์

นอกจากสหราชอาณาจักรที่เป็นต้นแบบแล้ว ในบทความตอนนี้ จะกล่าวถึงกรณีของประเทศเดนมาร์ก ซึ่ง  “ได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร”  ไม่ต้องให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาลงคะแนนเสียงในสภาฯอย่างเป็นที่ประจักษ์

แม้ว่าเดนมาร์กจะตามแบบของสหราชอาณาจักรในการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรี แต่ความแตกต่างก็คือ เดนมาร์กเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร แต่ของสหราชอาณาจักรจะเป็นรัฐธรรมนูญตามจารีตประเพณี แต่กระนั้น กระบวนการต่างๆ ทางรัฐสภาก็ได้ถูกเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในเอกสารที่เรียกว่า  “Cabinet Manual”  ที่จะต้องมีการปรับปรุงอยู่เป็นระยะๆ ต่างจากรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรตามรัฐธรรมนูญค.ศ. 1953 ที่เป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้มาจนถึงปัจจุบันของเดนมาร์ก (https://www.constituteproject.org/constitution/Denmark_1953.pdf?lang=en)

แต่การกล่าวว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของเดนมาร์กคือรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1953 ก็ต้องไม่เข้าใจไปว่า เดนมาร์กเพิ่งเปลี่ยนแปลงการปกครองจากราชาธิปไตยมาเป็นพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1953 เดนมาร์กเปลี่ยนแปลงการปกครองฯในปี ค.ศ. 1849 และมีรัฐธรรมนูญการปกครองแบบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญมาตั้งแต่บัดนั้น แต่รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1953 คือรัฐธรรมนูญที่แก้ไขปรับปรุงล่าสุด และมีความต่อเนื่องทางกฎหมายรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่ ค.ศ. 1849

แต่กระนั้น ก็ต้องไม่เข้าใจไปอีกว่า เดนมาร์กเพิ่งมีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเป็นครั้งแรกในปี ค.ศ. 1849 แต่ก่อนหน้านั้น เดนมาร์กมีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรตั้งแต่ในราว ค.ศ. 1665 แต่เป็นรัฐธรรมนูญการปกครองของราชาธิปไตยที่ทรงอำนาจเหนือบรรดาพวกอภิชน ดังนั้น ถ้าไม่นับว่ารัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรในยุคสมัยใหม่จะต้องเป็นรัฐธรรมนูญการปกครองแบบประชาธิปไตยเท่านั้น เดนมาร์กก็คือเป็นประเทศแรกในยุคสมัยใหม่ที่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร

ส่วนประเทศที่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรสมัยใหม่ที่เป็นการปกครองประชาธิปไตยประเทศแรกก็คือ สหรัฐอเมริกาในปี ค.ศ. 1788 (ใช้เวลาร่างตั้งแต่ราว ค.ศ. 1774 ถึง 1787 และมีการรับรองให้สัตยาบันในปี ค.ศ. 1788 และเริ่มบังคับใช้ในปี ค.ศ. 1789)

ในปัจจุบัน แม้ว่าตามมาตรา 14 ของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1953 ของเดนมาร์ก จะบัญญัติไว้ว่า  “พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งละถอดถอนนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี...” อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งตามประเพณีการปกครอง นั่นคือ ทรงแต่งตั้งบุคคลที่สามารถรวบรวมเสียงสนับสนุนข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรเป็นนายกรัฐมนตรี
แม้ว่าจะเรียกว่าทรงแต่งตั้งตาม “ประเพณีการปกครอง”  แต่ประเพณีการปกครองดังกล่าวนี้เพิ่งเริ่มขึ้นในเดนมาร์กมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1920 นี้เอง ซึ่งถือเป็นจุดเริ่มต้นของหลักการที่อำนาจสูงสุดอยู่ที่สภาฯอย่างแท้จริง (parliamentarism) ในขณะที่หลักการดังกล่าวได้ปรากฏชัดเจนในสหราชอาณาจักรมาตั้งแต่ราวทศวรรษ 1850
การกล่าวว่า การเมืองการปกครองของเดนมาร์กได้เปลี่ยนไปสู่หลักการที่อำนาจสูงสุดอยู่ที่สภาฯอย่างแท้จริงในปี ค.ศ. 1920 ก็แปลว่า ก่อนหน้านั้น การเมืองการปกครองของเดนมาร์กยังไม่ได้อยู่ภายใต้หลักการที่สภาฯมีอำนาจสูงสุด

 การที่สภาฯ เดนมาร์กยังไม่มีอำนาจสูงสุดอย่างแท้จริงหมายความว่าอย่างไร ? 

การเปลี่ยนแปลงไปสู่หลักการดังกล่าวนี้มีสาเหตุมาจากวิกฤตการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงเทศกาลอีสเตอร์ในปี ค.ศ. 1920 ทำให้ต่อมา วิกฤตการณ์ดังกล่าวเป็นที่รู้จักกันในนามของ  “วิกฤตการณ์อีสเตอร์” ที่เป็นวิกฤตการณ์ทางการเมืองการปกครองของเดนมาร์ก อันเป็นปัญหาร้ายแรงในเรื่องกติกาสูงสุดของบ้านเมือง นั่นคือเป็นวิกฤตการณ์ทางรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งเห็นต่างเกี่ยวกับขอบเขตพระราชอำนาจของพระเจ้าคริสเตียนที่สิบ พระมหากษัตริย์แห่งราชอาณาจักรเดนมาร์กขณะนั้น

ปัญหาความขัดแย้งที่ว่านี้คืออะไร ? โปรดติดตามตอนต่อไป