คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร
ภูฏานเป็นประเทศล่าสุดของเอเชียและของโลกที่เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยเปลี่ยนแปลงในวันที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 นับมาจนถึงบัดนี้ระบอบการปกครองใหม่ของภูฏานมีอายุได้ 15 ปี
ภูฏานเข้าสู่การปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2551 โดยประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2551 ผู้เขียนได้กล่าวถึงสาระสำคัญของบางหมวดไปแล้ว ได้แก่ สิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของชาวภูฏาน แม้ว่า รัฐธรรมนูญภูฏานจะกำหนดไว้ในหมวดที่หนึ่ง มาตรา 1 ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนภูฏาน แต่ก็ยังกำหนดให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจมากทั้งอำนาจนิติบัญญัติและบริหาร
ที่น่าสนใจคือ รัฐธรรมนูญกำหนดว่าพระมหากษัตริย์ต้องทรงสละราชบัลลังก์เมื่อทรงเจริญพระชนมพรรษา 65 พรรษา และที่สำคัญคือ รัฐธรรมนูญภูฏานได้กำหนดว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของรัฐ แต่กำหนดเงื่อนไขต่างๆ ที่พระองค์จะต้องสละราชบัลลังก์ไว้ โดยรายละเอียดปรากฎในหมวดสอง ตั้งแต่มาตรา 20-25 ซึ่งรัฐธรรมนูญภูฏานกำหนดให้ รัฐสภาไม่สามารถเปลี่ยนแปลงแก้ไขมาตราๆต่างในหมวดที่สองนี้ แต่จะกระทำได้ก็ต้องผ่านการทำประชามติ โดยรัฐธรรมนูญภูฏานได้กำหนดเงื่อนไขที่พระมหากษัตริย์ที่ทรงครองราชย์อยู่จะต้องสละบัลลังก์ไว้ในมาตรา 20-26 ของหมวดที่สอง อันเป็นหมวดที่ว่าด้วยสถาบันพระมหากษัตริย์ (The Institute of Monarchy)
ในตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงกระบวนการนิติบัญญัติเกี่ยวกับกฎหมายงบประมาณแผ่นดินและการเงิน ซึ่งรัฐธรรมนูญภูฏาน พ.ศ. 2551 กำหนดให้สภาแห่งชาติเท่านั้นที่จะเป็นผู้เสนอร่างกฎหมาย ทั้งๆที่ สภาแห่งชาติของภูฏานเป็นสภาที่ประกอบไปด้วยสมาชิกทั้งหมด 25 คน แม้ว่าจะมาจากการเลือกตั้ง แต่ต้องไม่สังกัดพรรคการเมืองจำนวน 20 คน และ 5 คนมาจากการเสนอชื่อของสมเด็จพระราชาธิบดี ในขณะที่สมัชชาแห่งชาติที่มีสมาชิกจำนวนทั้งสิ้นไม่เกิน 55 คน มาจากการเลือกตั้งและสังกัดพรรคการเมือง และในสมัชชาแห่งชาตินี้จะมีสมาชิกทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านอยู่ แต่ไม่มีสิทธิ์เสนอร่างกฎหมายงบประมาณแผ่นดิน แต่อยู่ในสถานะให้ความเห็นชอบหรือไม่ต่อร่างกฎหมายที่สภาแห่งชาติเสนอมา
ในตอนนี้ จะกล่าวถึง การเลือกตั้ง ที่กำหนดไว้ในหมวดที่ยี่สิบสาม มีทั้งสิ้น 7 มาตรา ดังต่อไปนี้
มาตรา 1 ภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ เจตจำนงทั่วไป (general will) ของประชาชนเป็นพื้นฐานของการปกครองและแสดงออกผ่านการเลือกตั้งเป็นระยะ
ต่อมาตรานี้ ผู้เขียนข้อสังเกตว่า การใช้คำว่า เจตจำนงทั่วไป โดยใช้ภาษาอังกฤษว่า general will ซึ่งเป็นศัพท์สำคัญในปรัชญาการเมือง ซึ่งผู้ที่ศึกษาปรัชญาการเมืองอยู่บ้างย่อมรู้ว่า general will เป็นศัพท์สำคัญในปรัชญาการเมืองของรุสโซ นักคิดชาวเจนีวาในศตวรรษที่สิบแปด แต่รุสโซจะเห็นด้วยไหมกับการเลือกตัวแทนเข้าไปทำหน้าที่ออกกฎหมายในรัฐสภาอย่างที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญภูฏานนี้หรือไม่ ?
สำหรับการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนพลเมืองนั้น รุสโซถือว่าเป็นคุณธรรมทางการเมืองที่สำคัญเลยทีเดียว อีกทั้งเขายังเรียกร้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างเข้มข้นด้วย การมีส่วนร่วมทางการเมืองของรุสโซนั้นรวมไปถึงการที่พลเมืองทำหน้าที่เป็นทหารด้วยตัวเองด้วย เขากล่าวว่า ยามเมื่อต้องมีศึกสงคราม หากพลเมือง “จ่ายเงินให้กองทหารไปแล้วนอนอยู่บ้าน” และจ้างคนไปประชุมสภาแทน ในที่สุดแล้ว พลเมืองเหล่านั้นก็ต้องลงเอยด้วยการ “ที่มีทหารเพื่อกดขี่ปิตุภูมิตนเอง และมีผู้แทนเพื่อจะขายชาติตัวเอง”
รุสโซได้กล่าวไว้อย่างชัดเจนว่า “อำนาจนิติบัญญัตินั้น ประชาชนไม่อาจมีตัวแทนได้” มันจึงชัดเจนและไม่สามารถตีความเป็นอื่นได้เลยว่า รุสโซปฏิเสธระบอบรัฐสภาที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตัดสินใจเรื่องราวสาธารณะแทนประชาชน ดังนั้น เจตจำนงร่วมของรุสโซย่อมไม่สามารถผ่าน การเลือกตั้ง ส.ส. เพื่อให้ไปประชุมอภิปรายถกเถียงแทนประชาชนในสภาเพื่อให้ได้มาซึ่งเจตจำนงร่วม (the General Will)
รุสโซปฏิเสธการเลือกตั้งระบบตัวแทนของอังกฤษอย่างชัดเจน เพราะสำหรับเขา การลงคะแนนหาใช่การแสดงออกซึ่งอิสรเสรีภาพไม่ รุสโซได้กล่าวไว้อย่างชัดเจนอีกเช่นกันว่า “ประชาชนชาวอังกฤษคิดว่าตนเป็นอิสระ ซึ่งผิดมหันต์ พวกเขาเสรีเพียงแค่ระหว่างการเลือกตั้งสมาชิกสภา ทันทีที่เลือกตั้งเสร็จ พวกเขาก็เป็นทาส ไม่มีอะไรเลย เมื่อดูจากวิธีที่พวกเขาใช้อิสรภาพที่มีในระยะเวลาสั้นๆนั้นแล้วก็สมควรอยู่หรอกที่จะสูญเสียมันไป”
ข้อความนี้ของรุสโซเป็นที่มาของสำนวนในปัจจุบันที่ว่า ประชาชนมีหรือใช้อำนาจอธิปไตยได้จริงๆ เพียงตอนลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง หรือประชาชนมีอำนาจอธิปไตยแค่สี่วินาที และเขาก็ได้กล่าวไว้ด้วยว่า “ความคิดเรื่องผู้แทนนี้เป็นความคิดสมัยใหม่ มันตกมาถึงเราจากรัฐบาลศักดินา จากรัฐบาลที่อยุติธรรมและเหลวไหลไร้สาระซึ่งทำให้มนุษย์เสื่อมทรามลง และทำให้นามมนุษย์ เสื่อมเสียเกียรติ”
ดังนั้น การกล่าวว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาเป็นการยืนยันสิทธิเสรีภาพและความเท่าเทียมกันในการใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชนจึงเป็นเพียงการแอบอ้างหรือหลอกลวงไร้สาระสำหรับรุสโซ
อย่างไรก็ตาม แม้ว่ารุสโซจะปฏิเสธการเลือกตั้งตัวแทนให้ไปใช้อำนาจนิติบัญญัติ แต่เขาก็ยอมรับการเลือกตั้งตัวแทนให้ไปใช้อำนาจบริหาร จากข้อความที่ได้กล่าวไปข้างต้นที่ว่า “อำนาจนิติบัญญัตินั้น ประชาชนไม่อาจมีตัวแทน” เขาได้กล่าวต่อไปว่า “แต่ในอำนาจบริหาร ซึ่งเป็นเพียงอำนาจที่บังคับใช้กฎหมายนั้น ประชาชนสามารถมีและต้องมีตัวแทน” โดยตัวแทนที่ใช้อำนาจบริหารนี้ทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมายที่มาจากเจตจำนงร่วมของพลเมือง
ตัวแทนที่ใช้อำนาจบริหารหรือรัฐบาลนี้อยู่ในสถานะของ “ผู้รับฝากอำนาจบริหาร” เท่านั้น และไม่ได้มีสถานะของการเป็นผู้ปกครองหรือเป็นนายที่ประชาชนต้องเชื่อฟัง ดังที่รุสโซได้กล่าวไว้ในบทที่ว่าด้วย “วิธีป้องกันการแย่งชิงอำนาจของรัฐบาล” ว่า “ผู้รับฝากอำนาจบริหารนั้นไม่ใช่นาย แต่เป็นคนทำงานของประชาชน ซึ่งประชาชนจะแต่งตั้งหรือถอดถอนเมื่อไรก็ได้ที่ตนพอใจ”
และที่น่าสนใจคือ สำหรับรุสโซ ประชาชนสามารถจัดตั้งรัฐบาลหรือผู้รับฝากอำนาจบริหารให้สืบทอดอำนาจในแบบ “สืบสันตติวงศ์ในระบอบราชาธิปไตย หรือการสืบทอดของตระกูลขุนนางในระบอบอภิชนาธิปไตย” ได้ด้วย
ในแง่นี้ การเลือกตั้งที่กำหนดไว้รัฐธรรมนูญภูฏานที่เป็นส่วนของการเลือกตัวแทนไปทำหน้าที่บริหารจึงไม่ขัดกับหลักการในปรัชญาการเมืองของรุสโซ แต่จะขัดก็ต่อเมื่อตัวแทนนั้นไปทำหน้าที่ออกกฎหมายแทนประชาชน ซึ่งในทางปฏิบัติ ปฏิเสธไม่ได้ว่า ประเทศส่วนใหญ่ในโลกยังต้องใช้การเลือกตั้งตัวแทนเข้าไปทำหน้าที่นิติบัญญัติแทนประชาชน
อย่างไรก็ตาม เมื่อเราฟังข้อเรียกร้องต่อความเป็นพลเมืองของรุสโซ หลายคนคงเห็นพ้องว่า คุณธรรมพลเมืองในฐานะที่เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะนำไปสู่เจตจำนงร่วม (the General Will) ของรุสโซมีความเป็นอุดมคติสูงมากเกินกว่าที่พลเมืองทั่วไปหรือพลเมืองปกติจะมีคุณสมบัติหรือคุณธรรมที่ว่านี้ได้ ด้วยเหตุนี้เองที่รุสโซถูกวิจารณ์ว่า แนวคิดเรื่องเจตจำนงร่วมเป็นแนวคิดระดับอภิมหาเหมารวมและดูเหมือนว่าจะเป็นหัวใจสำคัญที่ตอบโจทย์ทางการเมืองทั้งหมดได้ เลื่อนลอยสวยงามแต่ปฏิบัติจริงได้ยาก (romantic) และยากที่จะหวังให้พลเมืองส่วนใหญ่มีคุณสมบัติตามที่เขาตั้งไว้
ต่อไป คือ มาตรา 2 กำหนดไว้ว่า บุคคลจะมีสิทธิเลือกตั้งโดยตรงผ่านการลงคะแนนลับในการเลือกตั้งได้ จะต้องมีคุณสมบัติดังต่อไปนี้
a) เป็นพลเมืองภูฏานปรากฎโดยบัตรประชาชน
b) อายุไม่ต่ำกว่าสิบแปด
c) ได้ลงทะเบียนในทะเบียนราษฎร์ของเขตเลือกตั้งนั้นไม่น้อยกว่าหนึ่งปี ก่อนวันเลือกตั้ง
d) ไม่มีคุณสมบัติต้องห้ามการเลือกตั้งภายใต้กฎหมายใดๆที่ใช้บังคับในภูฏาน
มาตรา 3 ผู้สมัครรับเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ จะต้องมีคุณสมบัติดังต่อไปนี้
a) เป็นพลเมืองภูฏาน
b) ลงทะเบียนเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งc) มีอายุอย่างน้อยยี่สิบห้าปีและไม่เกินหกสิบห้าปีในขณะที่สมัครรับเลือกตั้ง
d) ไม่รับเงินหรือความช่วยเหลือใดๆจากแหล่งทุนต่างชาติ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรของรัฐหรือไม่ หรือเป็นองค์กรเอกชน หรือจากพรรคเอกชนหรือปัจเจกบุคคล
e) มีคุณสมบัติทางการศึกษาและคุณสมบัติอื่นๆที่จำเป็นที่ได้กำหนดไว้ในกฎหมายเลือกตั้ง
มาตรา 4 บุคคลจะมีคุณสมบัติต้องห้ามในฐานะผู้สมัครหรือสมาชิกที่ดำรงตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ หาก
a) สมรสกับบุคคลที่ไม่ใช่พลเมืองภูฏาน
b) ถูกให้ออกจากราชการ
c) ต้องโทษอาญาใดๆและถูกตัดสินจำคุกd) ค้างชำระภาษีหรือค่าธรรมเนียมอื่นๆ ที่ต้องชำระต่อรัฐบาล
e) ไม่ยื่นบัญชีค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งภายในกำหนดเวลาและตามที่กฎหมายกำหนดโดยไม่มีเหตุผลที่ดีหรือชอบธรรม
f) ดำรงตำแหน่งที่ได้ประโยชน์ภายใต้รัฐบาล, องค์กรหรือบริษัทมหาชนตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายเลือกตั้ง
g) มีคุณสมบัติต้องห้ามภายใต้กฎหมายที่ตราโดยรัฐสภา
(โปรดติดตามตอนต่อไป)
