คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร
ภูฏานเป็นประเทศล่าสุดของเอเชียและของโลกที่เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยเปลี่ยนแปลงในวันที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 นับมาจนถึงบัดนี้ระบอบการปกครองใหม่ของภูฏานมีอายุได้ 15 ปี
ภูฏานเข้าสู่การปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2551 โดยประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2551 ผู้เขียนได้กล่าวถึงสาระสำคัญของบางหมวดไปแล้ว ได้แก่ สิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของชาวภูฏาน แม้ว่า รัฐธรรมนูญภูฏานจะกำหนดไว้ในหมวดที่หนึ่ง มาตรา 1 ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนภูฏาน แต่ก็ยังกำหนดให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจมากทั้งอำนาจนิติบัญญัติและบริหาร
ที่น่าสนใจคือ รัฐธรรมนูญกำหนดว่าพระมหากษัตริย์ต้องทรงสละราชบัลลังก์เมื่อทรงเจริญพระชนมพรรษา 65 พรรษา
และที่สำคัญคือ รัฐธรรมนูญภูฏานได้กำหนดว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของรัฐ แต่กำหนดเงื่อนไขต่างๆ ที่พระองค์จะต้องสละราชบัลลังก์ไว้ โดยรายละเอียดปรากฎในหมวดสอง ตั้งแต่มาตรา 20-25 ซึ่งรัฐธรรมนูญภูฏานกำหนดให้ รัฐสภาไม่สามารถเปลี่ยนแปลงแก้ไขมาตราๆ ต่างในหมวดที่สองนี้ แต่จะกระทำได้ก็ต้องผ่านการทำประชามติ โดยรัฐธรรมนูญภูฏานได้กำหนดเงื่อนไขที่พระมหากษัตริย์ที่ทรงครองราชย์อยู่จะต้องสละบัลลังก์ไว้ในมาตรา 20-26 ของหมวดที่สอง อันเป็นหมวดที่ว่าด้วยสถาบันพระมหากษัตริย์ (The Institute of Monarchy)
ในตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงลักษณะพิเศษของรัฐธรรมนูญภูฏาน พ.ศ. 2551 ที่มีการกำหนดลงในรายละเอียดถึงอำนาจหน้าที่และบทบาทของพรรคฝ่ายค้าน รวมทั้งหมวดที่สิบเก้าที่ว่าด้วยรัฐบาลรักษาการ ในขณะที่ของไทยหรือของอีกหลายๆ ประเทศไม่ได้กำหนดไว้ชัดเจนขนาดนั้น
มาคราวนี้ จะขอย้อนกล่าวถึง รัฐสภา (parliament) อีกสักครั้ง อย่างที่กล่าวไปแล้วว่า รัฐธรรมนูญภูฏานกำหนดให้รัฐสภาประกอบไปด้วยสามองค์ประกอบ นั่นคือ องค์สมเด็จพระราชาธิบดี สภาแห่งชาติ (National Council) และสมัชชาแห่งชาติ (National Assembly)
ความแตกต่างระหว่างสภาแห่งชาติและสมัชชาแห่งชาติ มีดังนี้
หนึ่ง สมาชิกสภาแห่งชาติจะต้องไม่สังกัดพรรคการเมือง มีจำนวนทั้งสิ้น 25 คน ยี่สิบคนมาจากการเลือกตั้งของแต่ละเขต (district/Dzongkhag) ยี่สิบเขต และอีก 5 คนเป็นบุคคลที่มีความโดดเด่นที่เสนอชื่อโดยองค์สมเด็จพระราชาธิบดี ส่วนในกรณีของสมาชิกสมัชชาแห่งชาติ รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดห้ามการเป็นสมาชิกพรรคการเมือง และมีจำนวนได้มากที่สุด 55 คน มาจากการเลือกตั้งตามระบบอัตราส่วนประชากรในแต่ละเขต (district/Dzongkhag) โดยกำหนดให้มีตัวแทนที่เป็นสมาชิกสมัชชาแห่งชาติอย่างน้อยไม่ต่ำกว่าสองและไม่มากกว่าเจ็ดคน
จากข้อหนึ่ง หมายความว่า ประชาชนในแต่ละเขต (district/Dzongkhag) จะมีสิทธิ์เลือกตั้งสมาชิกสภาแห่งชาติและสมาชิกสมัชชาแห่งชาติ โดยประชาชนในแต่ละเขตจะมีตัวแทนไปนั่งอยู่ในสภาแห่งชาติได้เพียงหนึ่งคน แต่จะมีตัวแทนไปนั่งในสมัชชาแห่งชาติได้เขตละไม่น้อยกว่าสองและไม่เกินเจ็ดคน และตัวแทนที่เข้าไปนั่งในสภาแห่งชาติจะไม่สังกัดพรรคการเมือง
ถ้าจะเปรียบเทียบอย่างให้เข้าใจง่ายขึ้นก็คือ สมาชิกสภาแห่งชาติอาจจะเปรียบได้กับการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาของเรา ซึ่งตั้งแต่มีการกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง (ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 ให้เลือกทั้งหมด ส่วนรัฐธรรมนูญ 2550 ให้เลือกส่วนหนึ่ง อีกส่วนหนึ่งให้มาจากการสรรหา) และไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญ 2540 หรือ 2550 สมาชิกวุฒิสภาห้ามสังกัดพรรคการเมือง คล้ายๆกับสมาชิกสภาแห่งชาติของภูฏาน ส่วนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของเรานั้น ตั้งแต่ พ.ศ. 2517 เป็นต้นมากำหนดให้ต้องสังกัดพรรคการเมือง มีเว้นวรรคบางช่วงเท่านั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของเราที่ต้องสังกัดพรรคการเมือง จึงคล้ายกับสมาชิกสมัชชาแห่งชาติของภูฏาน
เมื่อพูดถึงอำนาจหน้าที่ของสมาชิกสภาแห่งชาติที่มีจำนวนทั้งสิ้น 25 คน (มาจากการเลือกตั้งของประชาชน 20 คน และมาจากการเสนอชื่อโดยองค์สมเด็จพระราชาธิบดี 5 คน) และสมาชิกสมัชชาแห่งชาติที่มีได้ทั้งสิ้นไม่เกิน 55 คน และมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้ง 55 คน พบว่า รัฐธรรมนูญกำหนดให้แต่ละสภาจะต้องประชุมอย่างน้อยสองครั้งต่อปีเหมือนกัน
การเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับงบประมาณและการเงินเป็นอำนาจหน้าที่ของสภาแห่งชาติเท่านั้น ส่วนร่างกฎหมายอื่นๆ สภาใดจะเสนอก็ได้
การที่รัฐธรรมนูญภูฏานให้อำนาจแก่สภาแห่งชาติที่มีจำนวน 25 คน มาจากการเลือกตั้ง 20 คน เสนอชื่อโดยองค์สมเด็จพระราชาธิบดี 5 คน และห้ามสังกัดพรรคการเมือง ย่อมหมายความว่า รัฐธรรมนูญภูฏานให้ความสำคัญในเรื่องการเสนองบประมาณการเงินแก่สภาแห่งชาติเหนือสมัชชาแห่งชาติ ที่สมาชิกทั้งหมดไม่เกิน 55 คนมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนทั้งสิ้น และสังกัดพรรคการเมืองได้ ซึ่งโดยปกติแล้ว ในประเทศที่ปกครองโดยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญโดยทั่วไปในปัจจุบัน จะให้อำนาจนี้แก่สภาผู้แทนราษฎรที่สมาชิกมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งหมด และโดยทั่วไปก็จะสังกัดพรรคการเมือง แม้ว่าหลายประเทศจะไม่ได้บังคับให้สังกัดพรรคการเมืองก็ตาม
รัฐธรรมนูญกำหนดว่า การผ่านร่างกฎหมายงบประมาณและการเงินที่เสนอโดยสภาแห่งชาติ ร่างกฎหมายนี้จะผ่านได้ด้วยเสียงข้างมากปกติ และเมื่อผ่านสภาแห่งชาติแล้ว จะต้องเสนอไปยังสมัชชาแห่งชาติเพื่อพิจารณาภายในสามสิบวัน นับจากวันที่สภาแห่งชาติผ่านร่างกฎหมาย และร่างกฎหมายการเงินจะผ่านสมัชชาแห่งชาติได้เมื่อได้เสียงข้างมากปกติ แต่จะต้องอยู่ภายใต้สมัยประชุมเดียวกันของรัฐสภา
ในแง่ที่เกี่ยวกับร่างกฎหมายงบประมาณและการเงิน สภาแห่งชาติของภูฏานจึงทำหน้าที่เหมือนสภาผู้แทนราษฎรในฐานะที่เป็นผู้เสนอร่างกฎหมายและผ่านในรอบแรก ส่วนสมัชชาแห่งชาติที่มีจำนวน 55 คนและมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดกลับทำหน้าที่เหมือนวุฒิสภา หากสมัชชาแห่งชาติไม่ผ่านร่างกฎหมายงบประมาณและการเงิน จะต้องส่งกลับไปให้สภาแห่งชาติเพื่อพิจารณาแก้ไขหรืออภิปรายหารือกันใหม่ หากสภาแห่งชาติผ่านร่างกฎหมายตามที่สมัชชาแห่งชาติเสนอให้แก้ไขแล้ว สภาแห่งชาติจะนำร่างกฎหมายที่แก้ไขแล้วกราบบังคมทูลฯ แก่องค์สมเด็จพระราชาธิบดีเพื่อพระราชทานความเห็นชอบภายในสิบห้าวันนับจากวันที่มีการลงมติผ่านร่างกฎหมายนั้น
ในกรณีที่สภาแห่งชาติไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของสมัชชาแห่งชาติ สภาแห่งชาติจะนำร่างกฎหมายนั้นกราบบังคมทูลฯ แก่ องค์สมเด็จพระราชาธิบดี และพระองค์จะทรงมีพระบรมราชโองการให้มีการประชุมร่วมทั้งสองสภาเพื่ออภิปรายและลงมติ โดยจะต้องใช้เสียงสองในสามของจำนวนสมาชิกสภาทั้งสองในการผ่านร่างกฎหมายนั้น หากร่างกฎหมายนั้นผ่านที่ประชุมทั้งสองสภาแล้ว จะต้องนำกราบบังคมทูลฯ แก่องค์สมเด็จพระราชาธิบดีเพื่อพระราชทานความเห็นชอบ และรัฐธรรมนูญไม่ได้เปิดให้พระองค์ไม่เห็นชอบ
แต่ในกรณีที่สมัชชาแห่งชาติไม่ได้ผ่านร่างกฎหมายฯหรือส่งร่างนั้นคืนสภาแห่งชาติจนสิ้นสมัยประชุมครั้งต่อไป ให้ถือว่า ร่างกฎหมายนั้นผ่านสมัชชาแห่งชาติ และให้สภาแห่งนำร่างกฎหมายนั้น กราบบังคมทูลฯ องค์สมเด็จพระราชาธิบดีภายในสิบห้าวัน รัฐธรรมนูญเปิดให้พระองค์ไม่เห็นชอบได้ และพระองค์จะทรงพระราชทานร่างกฎหมายนั้นกลับมายังที่ประชุมร่วมสองสภาพร้อมข้อแก้ไขหรือเหตุผลในการปฏิเสธเพื่อให้ที่ประชุมทั้งสองสภาอภิปรายหารือและลงคะแนนเสียงอีกครั้ง หากที่ประชุมทั้งสองสภาผ่านร่างกฎหมายนั้น ก็ให้นำร่างกฎหมายนั้นกราบบังคมทูลฯ องค์สมเด็จพระราชาธิบดีเพื่อพระราชทานความเห็นชอบ