คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร
ภูฏานเป็นประเทศล่าสุดของเอเชียและของโลกที่เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยเปลี่ยนแปลงในวันที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 นับมาจนถึงบัดนี้ระบอบการปกครองใหม่ของภูฏานมีอายุได้ 15 ปี
มีผู้กล่าวว่า ภูฏานเป็นประเทศที่สองในโลกถัดจากเดนมาร์กที่สามารถเปลี่ยนผ่านจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญได้อย่างสันติสงบและราบรื่น แต่ด้วยระยะเวลาที่เพิ่งผ่านไป 15 ปี ยังไม่สามารถที่จะตัดสินว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองของภูฏานประสบความสำเร็จและเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่มั่นคงและมีเสถียรภาพเฉกเช่นประเทศอื่นๆ ที่ประสบความสำเร็จในโลก
ส่วนในกรณีการเปลี่ยนแปลงการปกครองของสวีเดนกับของไทยนั้น ก็มิได้มีการเสียเลือดเนื้อ แต่มีการจับบุคคลเป็นตัวประกันเหมือนกัน ของสวีเดนจับตัวพระมหากษัตริย์ ของไทยจับตัวพระบรมวงศานุวงศ์
ภูฏานเข้าสู่การปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2551 โดยประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2551 ผู้เขียนขอหยิบยกบางมาตรามาดังนี้
ในหมวดที่หนึ่ง ได้แก่
มาตรา 1 กำหนดให้อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนภูฏาน
สำหรับมาตรานี้ ผู้เขียนขอให้ผู้อ่านสังเกตติดตามต่อไปว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนภูฏานอย่างไร
มาตรา 2 กำหนดให้รูปแบบการปกครอง “จะเป็น” Democratic Constitutional Monarchy โดยข้อความในมาตรานี้คือ The form of Government shall be that of a Democratic Constitutional Monarchy.
ผู้เขียนชวนให้ผู้อ่านตั้งข้อสังเกตกับการใช้คำว่า “จะเป็น” (shall be) และคำว่า Democratic Constitutional Monarchy
โดยปกติในประเทศอื่น จะใช้แค่เพียง Constitutional Monarchy เท่านั้น แต่การที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญภูฏานใช้คำว่า Democratic Constitutional Monarchy ผู้เขียนตีความว่า ผู้ร่างน่าจะเข้าใจว่า Constitutional Monarchy อาจจะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่เป็นก็ได้ ดังนั้น ผู้ร่างจึงนำคำว่า Democratic มากำกับไว้
การกำกับด้วยคำว่า Democratic นี้ ทำให้ผู้เขียนนึกถึงบทความเรื่อง “Democratic Parliamentary Monarchy” (ค.ศ. 2014) ของ Alfred Stepan กับ Juan J. Linz และ Juli F. Minoves ที่กล่าวถึงรูปแบบการเปลี่ยนผ่านจากระบอบการปกครองโดยกษัตริย์ (ruling monarchies) ไปสู่ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchies) แต่ Alfred Stepan กับ Juan J. Linz และ Juli F. Minoves เห็นว่า แนวคำอธิบายนี้ไม่เพียงพอสำหรับการศึกษาเปรียบเทียบการพัฒนาประชาธิปไตยในระบอบที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (democratization of monarchies) ที่มีความสลับซับซ้อนและหลากหลาย มากขึ้นในปัจจุบัน เนื่องจากภายใต้ระบอบดังกล่าวนั้นอาจมีกฎหมายปกครองขั้นพื้นฐานที่บดบังพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ (ที่ซึ่งเป็นเกณฑ์ทำให้เรียกว่าระบอบรัฐธรรมนูญ) แต่ขณะเดียวกันก็ยังคงขาดคุณลักษณะอื่นของความเป็นประชาธิปไตย
ด้วยเหตุนี้ นักวิชาการทั้งสามจึงได้กำหนดรูปแบบการปกครองที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขขึ้นอีกรูปแบบหนึ่ง เรียกว่า “Democratic Parliamentary Monarchy” ซึ่งน่าจะสอดคล้องกับคำว่า Democratic Constitutional Monarchy ของผู้ร่างที่ปรากฏในมาตรา 2 ในรัฐธรรมนูญของภูฏาน
และการที่ผู้ร่างใช้คำว่า “จะเป็น” (shall be) น่าจะหมายความว่า ผู้ร่างตระหนักว่า การเปลี่ยนแปลงไปสู่การปกครองที่เป็น Democratic Constitutional Monarchy หรือระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย ย่อมจะต้องอาศัยเวลาในการเปลี่ยนผ่านหรือวิวัฒนาการ หาใช่ว่าเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว การปกครองของภูฏานจะสามารถเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยได้ในทันที แต่ที่ได้ทันทีนั้นคือ ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ
ขณะเดียวกัน ก็ยังต้องทำความเข้าใจด้วยว่า democratic หรือ การเป็นประชาธิปไตย นั้นจะต้องมีเกณฑ์เงื่อนไขอะไรบ้างนอกเหนือจากเงื่อนไขเบื้องต้นที่ให้มีการเลือกตั้ง อีกทั้งการเลือกตั้งก็ยังมีเงื่อนไขอีกด้วยเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งและคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์สมัครเลือกตั้งด้วยว่าเปิดกว้างครอบคลุมมากน้อยเพียงไร
ในมาตรา 11 กำหนดให้ศาลสูงสุด (the Supreme Court) เป็นองค์กรพิทักษ์รัฐธรรมนูญและมีอำนาจสุดท้ายในการตีความรัฐธรรมนูญ (The Supreme Court shall be the guardian of this Constitution and the final authority on its interpretation)
มาตรา 13 กำหนดให้จะต้องมีการแบ่งแยกระหว่างฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการ ไม่ให้มีการล่วงล้ำอำนาจกันและกัน ยกเว้นตามที่กำหนดไว้ตามรัฐธรรมนูญ (There shall be separation of the Executive, the Legislature and the Judiciary and no encroachment of each other’s powers is permissible except to the extent provided for by this Constitution.)
มาตรานี้ในรัฐธรรมนูญภูฏาน ค.ศ. 2551 อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ยกเลิกการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เพื่อเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย ถือเป็นหัวใจสำคัญในการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เพราะเงื่อนไขเบื้องต้นของการยกเลิกระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์คือ การแบ่งแยกอำนาจทั้งสามออกมา ไม่ให้รวมศูนย์หรือกระจุกตัวอยู่ที่บุคคลใด คณะบุคคลใดหรือองค์กรใดองค์กรหนึ่ง ซึ่งหลักการแบ่งแยกอำนาจนี้จะพบได้ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศต่างๆในยุโรปที่ยกเลิกระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์
และที่น่าสังเกตในมาตรา 13 ของรัฐธรรมนูญภูฏาน ค.ศ. 2551 ก็คือคำว่า There shall be separation และ except to the extent provided for by this Constitution
ผู้เขียนตีความว่า การใช้คำว่า shall be น่าจะสื่อว่า การแบ่งแยกอำนาจจะค่อยๆ เกิดขึ้น ไม่สามารถแบ่งแยกได้อย่างเด็ดขาดทันที แต่ถือเป็นหลักการที่จะต้องให้เกิดขึ้น ขณะเดียวกัน การใช้อำนาจข้ามกันและกันนั้นยังเป็นไปได้และจำเป็นต้องเกิดขึ้นในบางเงื่อนไข แต่จะต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
ที่ว่า การใช้อำนาจข้ามกันและกันนั้นยังเป็นไปได้และจำเป็นต้องเกิดขึ้นในบางเงื่อนไขนั้น เพราะตามการศึกษาของนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญชาวเดนมาร์ก อย่าง Mogens Herman Hansen ได้กล่าวไว้ในบทความเรื่อง The Mixed Constitution Versus the Separation of Powers: Monarchical and Aristocratic Aspects of Modern Democracy (การปกครองแบบผสม กับ การแบ่งแยกอำนาจต่างๆ: ในด้านกษัตริย์และอภิชนในประชาธิปไตยสมัยใหม่) ว่า นอกจากการแบ่งแยกอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจะเป็นไปไม่ได้แล้ว และการเชื่อให้หลักการแบ่งแยกอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดยังจะทำให้เราไม่เข้าใจโครงสร้างของการปกครองแบบประชาธิปไตยสมัยใหม่ด้วย โดย Mogens Herman Hansen เห็นว่า เราควรใช้ตัวแบบการปกครองแบบผสมมากกว่าจะใช้หลักการการแบ่งแยกอำนาจในการทำความเข้าใจและออกแบบการปกครองประชาธิปไตยสมัยใหม่ ซึ่งการแบ่งแยกอำนาจเป็นส่วนหนึ่งของการปกครองแบบผสม
ในตอนต่อไป จะได้กล่าวถึงหมวดที่สองในรัฐธรรมนูญภูฏาน ค.ศ. 2551 อันเป็นหมวดที่ว่าด้วยสถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งรัฐธรรมนูญภูฏานใช้ว่า “The Institution of Monarchy” ตรงตัว