คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร
ภูฏานเป็นประเทศล่าสุดของเอเชียและของโลกที่เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยเปลี่ยนแปลงในวันที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 นับมาจนถึงบัดนี้ระบอบการปกครองใหม่ของภูฏานมีอายุได้ 15 ปี
มีผู้กล่าวว่า ภูฏานเป็นประเทศที่สองในโลกถัดจากเดนมาร์กที่สามารถเปลี่ยนผ่านจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญได้อย่างสันติสงบและราบรื่น แต่ด้วยระยะเวลาที่เพิ่งผ่านไป 15 ปี ยังไม่สามารถที่จะตัดสินว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองของภูฏานประสบความสำเร็จและเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่มั่นคงและมีเสถียรภาพเฉกเช่นประเทศอื่นๆ ที่ประสบความสำเร็จในโลก
ในตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงประวัติศาสตร์และความเป็นมาของการสถาปนาระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญไปบ้าง คราวนี้จะได้กล่าวต่อไป
สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ทรงสืบสานแนวทางการปฏิรูปและพัฒนาประชาธิปไตยที่ริเริ่มขึ้นโดยพระมหากษัตริย์พระองค์ก่อน ดังจะเห็นได้จากพระราชดำรัสในพิธีบรมราชาภิเษก ปี ค.ศ. 1974 (พ.ศ. 2517) ที่พระองค์ได้ทรงตรัสไว้ว่า “อนาคตของชาติอยู่ในมือของประชาชน” ซึ่งถือได้ว่าเป็นสัญลักษณ์ที่ไม่ยากเกินกว่าที่จะเข้าใจได้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงอะไรเกิดขึ้นในวลาต่อมา
การขับเคลื่อนสู่ประชาธิปไตยเป็นเป้าหมายหลักสำคัญตลอดรัชกาลของพระองค์ การพัฒนาการทางการเมืองได้เริ่มต้นขึ้นตั้งแต่พระองค์ทรงเสด็จขึ้นครองราชย์ โดยมุ่งให้อำนาจแก่พสกนิกรและเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในการสร้างชาติ มีการโอนถ่ายอำนาจสู่ประชาชนอย่างค่อยเป็นค่อยไปทีละขั้นตอน เริ่มต้นจากการจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระดับอำเภอ (District Development Committee/ Dzongkhag Yargye Tshogchung) ในปี ค.ศ. 1981 (พ.ศ. 2524) และคณะกรรมการพัฒนาหมู่บ้าน (Block Development Committee/ Gewog Yargye Tshogchung) ในปี ค.ศ. 1991 (พ.ศ. 2534)
และต่อมา ในปี ค.ศ. 1998 (พ.ศ. 2541) พระองค์ทรงริเริ่มให้มีการปฏิรูปทางการเมืองผ่านพระบรมราชโองการที่ไม่เคยมีมาก่อน โดยทรงโอนพระราชอำนาจบริหารไปยังสภาคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง (an elected Council of Ministers) ผ่านการลงคะแนนเสียงลับ (secret ballot) และทรงออกกฎหมายให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีอำนาจถอดถอนองค์พระมหากษัตริย์ได้ด้วยเสียงสองในสาม
อย่างไรก็ตาม ต่อประเด็นการให้สภามีอำนาจถอดถอนองค์พระมหากษัตริย์ Siegried Wolf นักวิชาการที่ศึกษาการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองการปกครองของภูฏานได้กล่าวว่า การให้สภามีอำนาจดังกล่าวนี้ในช่วงเวลาขณะนั้น เป็นสิ่งที่สวนทางกับเจตจำนงทั่วไปของสมาชิกสภาผู้เป็นตัวแทนของประชาชนชาวภูฏาน ซึ่งปรากฏการณ์ที่ตัวแทนประชาชนไม่ต้องการมีอำนาจในการถอดถอนองค์พระมหากษัตริย์นี้เป็นสิ่งที่แตกต่างไปจากปรากฏการณ์การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองการปกครองในประเทศอื่นๆ ดังนั้น การที่สภาจะใช้อำนาจนี้จริงๆในภูฏานในช่วงเวลาดังกล่าวจึงเป็นสิ่งที่ยากที่จะเกิดขึ้น
ต่อมา ในปี ค.ศ. 1999 (พ.ศ. 2542) เมื่อมีโทรทัศน์และการใช้อินเตอร์เน็ตอย่างแพร่หลาย สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ทรงเล็งเห็นว่าพัฒนาการด้านการสื่อสารเป็นบันไดขั้นสำคัญที่จะนำไปสู่การพัฒนาความเป็นสมัยใหม่ (modernization) ยิ่งขึ้นของภูฏาน ในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2001 (พ.ศ. 2543) พระองค์ทรงริเริ่มให้มีการร่างรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรกที่อิงอยู่บนหลักการประชาธิปไตยที่มีการแบ่งแยกอำนาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ ก่อนจะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นทางการในปี ค.ศ. 2008 (พ.ศ. 2551) ภายใต้การนำของสมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ประเทศภูฏานได้เริ่มมีบทบาทแข่งขันในองค์กรระหว่างประเทศมากขึ้น เช่น ในองค์การสหประชาชาติ กลุ่มไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด (Non-Aligned Movement) สมาคมเอเชียใต้เพื่อความร่วมมือในภูมิภาค (SAARC: South Asian Association for Regional Co-operation) การริเริ่มในอ่าวเบงกอลเพื่อการร่วมมือพหุภาคีทางเศรษฐกิจและเทคนิค (BIMSTEC: the Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectorial Technical and Economic Co-operation) และองค์การระหว่างประเทศอื่นๆ ขณะเดียวกัน ควบคู่ไปกับการเสริมสร้างการพัฒนาทางสังคมเศรษฐกิจและการเมือง พระองค์สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ทรงให้ความสำคัญอย่างเท่าเทียมกับการรักษาวัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อมและธรรมาภิบาลด้วย
และที่สำคัญคือ สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุกทรงได้รับการยกย่องอย่างยิ่งในฐานะที่ทรงทำให้คุณค่าความเป็นมนุษย์เป็นแกนหลักในการพัฒนาในภูฏาน โดยสร้างปรัชญาการพัฒนาที่รู้จักกันในนามของ “ความสุขมวลรวมประชาชาติ” (Gross National Happiness/GNH) ที่เริ่มเป็นที่ยอมรับของนานาชาติมากขึ้นเรื่อยๆ
ในปี ค.ศ. 2006 (พ.ศ. 2549) สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ทรงสละราชสมบัติให้พระราชโอรส เจ้าชายจิกมี เคเซอร์ นัมเกล วังชุก (HRH Trongsa Penlop Jigme Khesar Namgyel Wangchuck) และเป็นปีเดียวกันที่ทรงประกาศให้เริ่มมีประชาธิปไตยในภูฏานด้วย ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า การมีประชาธิปไตยของภูฏานในปี ค.ศ. 2008 (พ.ศ. 2551) นั้น เกิดจากการริเริ่มในรัชกาลที่สี่แห่งราชวงศ์วังชุก ระบอบการปกครองของภูฏานที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. 2008 (พ.ศ. 2551) นี่ถือเป็นจุดเริ่มต้นของระบบการปกครองที่ไม่เหมือนใคร (unique) โดยได้รับการออกแบบอย่างพิถีพิถันเพื่อเป็นการปกครองที่ผสมผสานระหว่างระบบประชาธิปไตยของโลกและโครงสร้างตามประเพณีของภูฏานเพื่อให้เกิดเสถียรภาพภายในประเทศเล็กๆ และอ่อนแอท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วของโลก
กล่าวโดยสรุป สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ทรงถ่ายโอนพระราชอำนาจด้วยความริเริ่มและสมัครใจของพระองค์เอง อีกทั้งยังทรงสละราชสมบัติตั้งแต่พระชนมายุไม่มากนักและริเริ่มกลไกเพื่อการปกครองในแบบประชาธิปไตย ทั้งหมดนี้เพื่อประโยชน์ของประชาชน ของขวัญที่ทรงพระราชทานให้แก่ชาติและประชาชนคือ อนาคตที่ปลอดภัย มั่นคงและผาสุก และในความเห็นของ Lily Wangchhuk สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ทรงเป็น “พระราชบิดาแห่งประชาธิปไตยภูฏาน” ซึ่งเป็นความเห็นที่แตกต่างไปจากของ Siegried Wolf ที่ได้กล่าวไปข้างต้น
ในกรณีการเปลี่ยนผ่านการปกครองของภูฐาน ประเด็นที่น่าสนใจก็คือพระมหากษัตริย์ภูฐานทรงริเริ่มที่จะให้มีการจำกัดพระราชอำนาจเอง ซึ่งแม้ว่าจะยังมีข้อถกเถียงว่าพระมหากษัตริย์พระองค์ใดเป็นผู้ริเริ่ม ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า สำหรับนักวิชาการคนนอกอย่าง Wolf เห็นว่า สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ดอร์จี วังชุก เป็น “บิดาแห่งประชาธิปไตยของภูฏานสมัยใหม่” ขณะที่ ชาวภูฏาน Lily Wangchhuk กล่าวว่า ยุคแห่งการพัฒนาประชาธิปไตย (Era of Democratization) เกิดขึ้นในรัชกาลที่สี่แห่งราชวงศ์วังชุกในรัชสมัยของสมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก (Jigme Singye Wangcuck) ขณะเดียวกัน ประเด็นเรื่องระบอบการปกครองใหม่ของประเทศภูฏาน คือ ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) นั้น ก็ยังคงประเด็นที่สามารถตั้งเป็นข้อสังเกตได้ด้วยเช่นกัน เพราะในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2001 (พ.ศ. 2544) พระองค์ (สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก---ผู้เขียน) ทรงริเริ่มให้มีการร่างรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรกที่อิงอยู่บนหลักการประชาธิปไตยที่มีการแบ่งแยกอำนาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ โดยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นทางการในปี ค.ศ. 2008 (พ.ศ. 2551) แต่ถ้าพิจารณาให้ดีจะพบว่า องค์กรที่ใช้อำนาจทางการเมืองในช่วงแรกเริ่มนี้ ก็ยังเป็นชนชั้นสูงที่อยู่ในแวดวงที่ใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์ภูฐานอยู่ ดังนั้น ถึงแม้ว่า ในช่วงเริ่มต้นระยะแรกของการเปลี่ยนผ่านการปกครองของภูฐาน เราสามารถเรียกการปกครองของภูฐานได้ว่าเป็นระบอบกษัตริย์อำนาจจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญ หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า “constitutional monarchy” แต่จะกล่าวว่าเป็นประชาธิปไตย ก็คงกล่าวไม่ได้เต็มปากเต็มคำหรือกล่าวได้แค่ “ค่อนคำ”
ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากกรอบแนวคิดที่เกี่ยวข้องจะพบตัวแบบที่น่าจะนำมาใช้อธิบายปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในภูฏานก็คือ ตัวแบบของผู้เชี่ยวชาญด้านการเมืองเปรียบเทียบสองคนคือ Alfred Stepan กับ Juan J. Linz และอีกหนึ่งนักวิชาการรุ่นใหม่คือ Juli F. Minoves อันเป็นผลจากการศึกษาการเมืองในประเทศต่างๆ ที่ยังมีกษัตริย์ โดยนักวิชาการทั้งสามได้นำเสนอตัวแบบดังกล่าวผ่านบทความเรื่อง “Democratic Parliamentary Monarchy” (ค.ศ. 2014) ที่พวกเขาเริ่มต้นจากการกล่าวถึงรูปแบบการเปลี่ยนผ่านจากระบบกษัตริย์โดยทั่วไปมักจะปรากฏใน ๒ รูปแบบ ได้แก่ ระบบการปกครองโดยกษัตริย์ (ruling monarchies) และระบบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchies) แต่แนวคำอธิบายนี้ไม่เพียงพอสำหรับการศึกษาเปรียบเทียบการพัฒนาประชาธิปไตยในระบอบที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (democratization of monarchies) ที่มีความสลับซับซ้อนและหลากหลาย มากขึ้นในปัจจุบัน เนื่องจากภายใต้ระบอบดังกล่าวนั้นอาจมีกฎหมายปกครองขั้นพื้นฐานที่บดบังพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ (ที่ซึ่งเป็นเกณฑ์ทำให้เรียกว่าระบอบรัฐธรรมนูญ) แต่ขณะเดียวกันก็ยังคงขาดคุณลักษณะอื่นของความเป็นประชาธิปไตย ดังที่จะได้กล่าวต่อในตอนต่อไป