คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร
ในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) กระบวนการการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีแบ่งออกได้เป็นสองแบบ แบบแรกคือ จะต้องมีการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกรัฐมนตรีก่อน แล้วค่อยทูลเกล้าฯต่อพระมหากษัตริย์ อีกแบบหนึ่งคือ ไม่ต้องผ่านการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎร และในกรณีของสหราชอาณาจักรเป็นแบบหลัง
ประเทศที่ไม่จำเป็นต้องมีการลงมติในสภา/รัฐสภา ได้แก่ สหราชอาณาจักร เดนมาร์ค นอร์เวย์ เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม ภูฏาน มาเลเซีย ผู้เขียนได้กล่าวถึงสหราชอาณาจักร เดนมาร์ค นอร์เวย์ เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยมไปแล้ว ในตอนนี้จะได้กล่าวถึงประเทศภูฏาน
ภูฏานเป็นประเทศล่าสุดของเอเชียและของโลกที่เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยเปลี่ยนแปลงในวันที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 นับมาจนถึงบัดนี้ระบอบการปกครองใหม่ของภูฏานมีอายุได้ 15 ปี
มีผู้กล่าวว่า ภูฏานเป็นประเทศที่สองในโลกถัดจากเดนมาร์กที่สามารถเปลี่ยนผ่านจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญได้อย่างสันติสงบและราบรื่น แต่ด้วยระยะเวลาที่เพิ่งผ่านไป 15 ปี ยังไม่สามารถที่จะตัดสินว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองของภูฏานประสบความสำเร็จและเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่มั่นคงและมีเสถียรภาพเฉกเช่นประเทศอื่นๆ ที่ประสบความสำเร็จในโลก
เกี่ยวกับประวัติศาสตร์ความเป็นมาของภูฏาน บันทึกลายลักษณ์อักษรที่เก่าแก่ที่สุดเกี่ยวกับภูฏาน คือ ข้อความของ the Buddhist Saint Padmasambhava ในศตวรรษที่แปด พบว่าประวัติศาสตร์ของภูฏานยุคแรกเริ่มไม่ชัดเจน เพราะหลักฐานส่วนใหญ่ถูกเผาทำลายไปในปี ค.ศ. 1827 (พ.ศ. 2370) จนกระทั่งต้นศตวรรษที่สิบเจ็ด ภูฏานดำรงอยู่ในฐานะที่เป็นส่วนเล็กๆ ของชุมชนศักดินา (fiefdom) ที่ทำสงครามกันเรื่อยมา จนกระทั่งรวมตัวกันได้โดยลามะธิเบตและผู้นำทหารที่ชื่อ Namgyai ต่อมาเมื่อ Namgyai เสียชีวิตลง ภูฏานก็เข้าสู่ภาวะอนาธิปไตยและถูกโจมตีจากชาวธิเบตในปี ค.ศ. 1710 (พ.ศ. 2253) และ ค.ศ. 1730 (พ.ศ. 2273) (ด้วยการช่วยเหลือของชาวมองโกล) แต่การโจมตีจากทั้งสองครั้งนี้ภูฏานสามารถรับมือได้ และในศตวรรษที่สิบแปด ชาวภูฏานก็ได้รุกรานและเข้ายึดครองอาณาจักร Cooch Behar ซึ่งเป็นที่สนใจของบริษัทบริติชอินเดียตะวันออกในขณะนั้น และเป็นผู้ที่ให้ความช่วยเหลือพวกเขาในการขับไล่ชาวภูฏานออกไปจากดินแดนของตน ก่อนจะโจมตีภูฏานกลับในปี ค.ศ. 1774 (พ.ศ. 2317) และมีการปะทะกันตามแนวชายแดนอย่างประปรายกับบริษัทบริติชฯ เป็นเวลาอีกนับร้อยปี จนในช่วงทศวรรษ 1870 การต่อสู้แย่งชิงอำนาจระหว่างทั้งสองฝ่ายก็นำไปสู่สงครามกลางเมืองในภูฏาน กระทั่งเมื่อผู้ปกครอง (Penlop) ของ Trongsa คือ Ugyen Wangchuck สามารถเอาชนะคู่ต่อสู้ทางการเมืองและรวบรวมประเทศได้ หลังจากเหตุการณ์สงครามกลางเมืองและกบฏหลายครั้งในช่วงระหว่าง ค.ศ. 1882-1885 (พ.ศ. 2425-2428)
จากนั้น ในปี ค.ศ. 1907 (พ.ศ. 2450) ที่ประชุมสภาของผู้นำพระสงฆ์ เจ้าหน้าที่ปกครอง และผู้นำตระกูลสำคัญของภูฏานเห็นเป็นเอกฉันท์เลือก Ugyen Wangchuck ให้ขึ้นเป็นกษัตริย์สืบสายโลหิตของประเทศ และรัฐบาลอังกฤษก็ให้การรับรองสถาบันกษัตริย์ใหม่นี้โดยทันที และในปี ค.ศ. 1910 (พ.ศ. 2453) ภูฏานลงนามสนธิสัญญาที่ยอมให้บริเตนใหญ่ควบคุมกิจการระหว่างประเทศของภูฏาน ต่อมาเมื่ออินเดียได้รับเอกราชจากอังกฤษ ภูฏานก็เป็นประเทศแรกๆ ที่ให้การรับรองสถานะของอินเดีย และหันมาทำสนธิสัญญากับอินเดียที่มีเนื้อหาคล้ายกับที่เคยทำกับอังกฤษ
ต่อมา เมื่อจีนเข้ายึดครองธิเบต ในปี ค.ศ. 1951 (พ.ศ. 2494) ภูฏานก็ปิดพรมแดนประเทศทางเหนือและปรับปรุงความสัมพันธ์แบบทวิภาคีกับอินเดียมากขึ้น ทั้งนี้ เพื่อเป็นการลดความเสี่ยงจากการถูกปิดล้อมของจีน ภูฏานจึงเริ่มต้นโครงการพัฒนาประเทศให้เป็นสมัยใหม่ภายใต้การช่วยเหลือและสนับสนุนอย่างแข็งขันจากอินเดีย โดยในปี ค.ศ. 1953 (พ.ศ. 2496) กษัตริย์ Jigme Dorji Wangchuck ได้ทรงตั้งสภาแห่งชาติ (National Assembly) ขึ้น มีสมาชิกจำนวน 130 คน ต่อมาในปี ค.ศ. 1965 (พ.ศ. 2508) พระองค์ทรงจัดตั้งสภาที่ปรึกษาในพระองค์ (a Royal Advisory Council) และทรงจัดตั้งคณะรัฐมนตรีในปี ค.ศ. 1968 (พ.ศ. 2511) จากนั้นในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 1972 (พ.ศ. 2515) หลังพระราชบิดาทรงเสด็จสวรรคต Jigme Singye Wangchuck ได้เสด็จขึ้นครองราชย์ด้วยพระชนมายุเพียง 16 พรรษา และนับเป็นพระมหากษัตริย์องค์ที่สี่ ของราชวงศ์ Wangchuck
Siegried Wolf นักวิชาการตะวันตกผู้ศึกษาการเมืองการปกครองของภูฏานได้กล่าวถึงจุดเริ่มต้นของพัฒนาการประชาธิปไตยจากการปกครองระบอบกษัตริย์อำนาจนิยมสู่ประชาธิปไตยแบบรัฐสภาของภูฏานไว้ว่า เริ่มเกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1953 (พ.ศ. 2496) โดยการริเริ่มของสมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ดอร์จี วังชุก (Jigme Dorji Wangchuk: ครองราชย์ระหว่าง ค.ศ. 1952-1972/ พ.ศ. 2495-2516) พระองค์ทรงเป็นกษัตริย์รัชกาลที่สามของราชวงศ์วังชุก ทรงเริ่มแผ้วทางให้ภูฏานเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญโดยการจัดตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (National Assembly) (Tshogdu Chenma) โดยพระองค์ยังทรงรักษาไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมายไว้อยู่ (veto power)
ต่อมาในปี ค.ศ. 1968 (พ.ศ. 2511) พระองค์ทรงมีพระราชประสงค์ที่จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีความเข้มแข็งมากขึ้น ทรงโปรดให้มีการออกกฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจให้แก่สภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อให้สภาเป็นสถาบันมีทรงไว้ซึ่งอำนาจสูงสุด นอกจากนี้ ยังทรงกำหนดวิสัยทัศน์ระยะยาวเกี่ยวกับประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจสำหรับประเทศไว้ และทรงกระตุ้นให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในกิจการที่พระองค์ทรงดำริไว้ในทุกๆ ระดับ ตั้งแต่ระดับชาติลงมาจนถึงระดับชุมชน พระองค์ทรงจัดตั้งระบบการปกครองที่มีฐานอยู่บนความต้องการของการพัฒนาทางสังคมและการเมืองของประเทศและแบ่งหน้าที่ของรัฐในฝ่ายต่างๆ ของรัฐบาล และในสายตาของ Wolf เขาเห็นว่า สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ดอร์จี วังชุก เป็น “บิดาแห่งประชาธิปไตยของภูฏานสมัยใหม่”
อย่างไรก็ตาม ตามเอกสารประวัติศาสตร์ฉบับทางการที่จัดทำขึ้นโดย Lily Wangchhuk ชาวภูฏาน ได้กล่าวถึงประวัติศาสตร์สมัยใหม่ของภูฏานว่า อยู่ในช่วงเวลาระหว่าง ค.ศ. 1972-2006 (พ.ศ. 2515-2549)อันเป็นช่วงเวลาในรัชกาลที่สี่แห่งราชวงศ์วังชุกในรัชสมัยของ สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก (Jigme Singye Wangcuck) และได้เรียกช่วงเวลาดังกล่าวนี้ว่าเป็น ยุคแห่งการพัฒนาประชาธิปไตย (Era of Democratization)
เริ่มต้นจากการเสด็จขึ้นครองราชย์ของสมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ด้วยพระชนมายุเพียง 16 พรรษา ถือเป็นพระมหากษัตริย์ที่ทรงมีพระชนมายุน้อยที่สุดในโลกขณะนั้น และในรัชสมัยของพระองค์ ภูฏานได้มีการพัฒนาอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน โดยภายในช่วงเวลาไม่ถึงสี่ทศวรรษ ประเทศภูฏานได้เปลี่ยนแปลงจากสังคมชนบทดั้งเดิมที่อยู่ได้โดยลำพังตัวเองมาเป็นรัฐชาติสมัยใหม่ที่มีการคมนาคมที่ติดต่อถึงกันและความสะดวกในการติดต่อสื่อสาร มีการจัดการศึกษาแบบให้เปล่า และการบริการสาธารณสุขและสุขาภิบาล มีน้ำประปาที่สะอาดดื่มได้ มีไฟฟ้าและเศรษฐกิจการค้าสมัยใหม่กับภูมิภาคและโลกที่กำลังเติบโตเพิ่มมากขึ้น
สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก ทรงสืบสานแนวทางการปฏิรูปและพัฒนาประชาธิปไตยที่ริเริ่มขึ้นโดยพระมหากษัตริย์พระองค์ก่อน ดังจะเห็นได้จากพระราชดำรัสในพิธีบรมราชาภิเษก ปี ค.ศ. 1974 (พ.ศ. 2517) ที่พระองค์ได้ทรงตรัสไว้ว่า “อนาคตของชาติอยู่ในมือของประชาชน” ซึ่งถือได้ว่าเป็นสัญลักษณ์ที่ไม่ยากเกินกว่าที่จะเข้าใจได้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงอะไรเกิดขึ้นในวลาต่อมา การขับเคลื่อนสู่ประชาธิปไตยเป็นเป้าหมายหลักสำคัญตลอดรัชกาลของพระองค์ การพัฒนาการทางการเมืองได้เริ่มต้นขึ้นตั้งแต่พระองค์ทรงเสด็จขึ้นครองราชย์ โดยมุ่งให้อำนาจแก่พสกนิกรและเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในการสร้างชาติ มีการโอนถ่ายอำนาจสู่ประชาชนอย่างค่อยเป็นค่อยไปทีละขั้นตอน เริ่มต้นจากการจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระดับอำเภอ (District Development Committee/ Dzongkhag Yargye Tshogchung) ในปี ค.ศ. 1981 (พ.ศ. 2524) และคณะกรรมการพัฒนาหมู่บ้าน (Block Development Committee/ Gewog Yargye Tshogchung) ในปี ค.ศ. 1991 (พ.ศ. 2534)
และต่อมา ในปี ค.ศ. 1998 (พ.ศ. 2541) พระองค์ทรงริเริ่มให้มีการปฏิรูปทางการเมืองผ่านพระบรมราชโองการที่ไม่เคยมีมาก่อน โดยทรงโอนพระราชอำนาจบริหารไปยังสภาคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง (an elected Council of Ministers) ผ่านการลงคะแนนเสียงลับ (secret ballot) และทรงออกกฎหมายให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีอำนาจถอดถอนองค์พระมหากษัตริย์ได้ด้วยเสียงสองในสาม
(โปรดติดตามตอนต่อไป: ผู้เขียนขอขอบคุณ ผศ. ดร. บุหลันฉาย อุดมอริยทรัพย์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิตที่กรุณาให้ผู้เขียนใช้ข้อมูลจากงานวิจัยเรื่อง “การเปลี่ยนแปลงการปกครองในภูฏาน ค.ศ. 2008 /พ.ศ. 2551)