ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์เบลเยี่ยม (ตอนที่ ๕๘)

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

รัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ ค.ศ. 1814 เป็นหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่มีอิทธิพลต่อรัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม ค.ศ. 1831 ทั้งรัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ ค.ศ. 1814 และรัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม ค.ศ. 1831 เป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นจุดตั้งต้นให้เนเธอร์แลนด์และเบลเยี่ยมเข้าสู่การปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ความแตกต่างจะอยู่ที่เนเธอร์แลนด์เคยมีการปกครองแบบราชาธิปไตยของตัวเองมาก่อน ส่วนเบลเยี่ยมนั้นก้าวเข้าสู่การปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญโดยไม่เคยเป็นอิสระและมีสถาบันกษัตริย์ของตัวเองมาก่อน แต่อยู่ภายใต้การปกครองของประเทศอื่นมาโดยตลอด

ขณะที่เนเธอร์แลนด์เป็นประเทศที่มีประวัติศาสตร์ระบอบการปกครองที่น่าสนใจมาก เพราะก่อนที่จะเป็นรัฐเดี่ยวและปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ เนเธอร์แลนด์ผ่านการปกครองแบบสมาพันธรัฐ-สาธารณรัฐและสาธารณรัฐ และกลับมาเป็นเป็นราชาธิปไตย แต่ปกครองโดยชาวฝรั่งเศส และจากราชอาณาจักรได้กลายเป็นแค่ส่วนหนึ่งของจักรวรรดิของจักรพรรดินโปเลียน และเปลี่ยนมาเป็นราชอาณาจักรและปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหลังจากที่นโปเลียนแพ้ “สงครามสหพันธมิตรครั้งที่หก” (the Sixth Coalition War)  ซึ่งส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในหลายประเทศในยุโรป อาทิ ฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์
 
เมื่อเนเธอร์แลนด์ต้องปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ บรรดาชนชั้นนำในเนเธอร์แลนด์ได้จัดตั้งรัฐบาลรักษาการเพื่อเตรียมการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ การเตรียมการที่ว่านี้คือ

 หนึ่ง สรรหาตัวผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งประมุขของรัฐหรือการสถาปนาสถาบันกษัตริย์ขึ้น

สอง การเตรียมร่างรัฐธรรมนูญที่กำหนดหลักการการปกครองในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ

หลังจากที่กองทัพสหพันธมิตรครั้งที่หกได้ปลดปล่อยเนเธอร์แลนด์จากฝรั่งเศสแล้ว รัฐบาลรักษาการของเนเธอร์แลนด์ได้อัญเชิญ วิลเลียม เฟรดริค (Willem Frederik)  บุตรของวิลเลียมที่ห้าขึ้นเป็นกษัตริย์ของเนเธอร์แลนด์ วิลเลียม เฟรดริคได้วางเงื่อนไขว่า พระองค์จะยอมรับเป็นกษัตริย์เนเธอร์แลนด์อย่างเป็นทางการก็ต่อเมื่อ เนเธอร์แลนด์จะต้องมี  “รัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นด้วยภูมิปัญญา” (a wise constitution) 

ในการที่จะได้มาซึ่ง “รัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นด้วยภูมิปัญญา” (a wise constitution) วิลเลียม เฟรดริค ทรงแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นในวันที่ 21 ธันวาคม ค.ศ. 1813 และให้  นายกิสเบิร์ต คาเรล ฟาน โฮเคนดอร์ป (Gijsbert Karel van Hogendorp)  นักการเมืองแนวอนุรักษ์ที่ออกไปทางเสรีนิยมเป็นประธาน โดยฟาน โฮเคนดอร์ปยืนยันให้หลักประกันแก่วิลเลียม เฟรดริคว่า พระองค์จะได้รัฐธรรมนูญตามที่คาดหวังไว้ อันเป็นรัฐธรรมนูญระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่เขาได้เตรียมร่างไว้แล้วก่อนหน้านี้

ร่างรัฐธรรมนูญที่ฟาน โฮเคนดอร์ป เตรียมไว้ กำหนดให้สถาบันพระมหากษัตริย์ที่จะเกิดขึ้นใหม่ในเนเธอร์แลนด์จะต้องเป็นตามแบบที่  มงเตสกิเออ (Montesquieu)  กล่าวไว้ในตำราทฤษฎีการเมืองที่มีชื่อเสียงที่สุดเล่มหนึ่งของโลก นั่นคือ  the Spirits of the Laws  (เจตนารมณ์แห่งกฎหมาย แปลเป็นภาษาไทยครั้งแรกในปี พ.ศ. 2528 โดย รศ. ดร. วิภาวรรณ ตุวยานนท์ ภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ)

 ใน the Spirits of the Laws มงเตสกิเออกล่าวว่า พระมหากษัตริย์จะต้องไม่มีอำนาจมากเกินไป โดยจะต้องออกแบบรัฐธรรมนูญให้มีการถ่วงดุลอำนาจกันได้ แต่จะต้องไม่ให้เป็นการถ่วงดุลอย่างหักล้างกัน ซึ่งคำว่าถ่วงดุลที่มาจากภาษาอังกฤษ balance นั้น หมายถึงสมดุลพอดีได้ด้วย การถ่วงดุลของมงเตสกิเออจึงหมายถึงถ่วงดุลอย่างพอดีระหว่างอำนาจต่างๆ ซึ่งในบริบทของการปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ หมายถึงอำนาจของกษัตริย์ อำนาจของสถาบันต่างๆที่เป็นตัวแทนของภาคส่วนต่างๆ และอำนาจตุลาการ อีกทั้งยังต้องให้มีการถ่วงดุลที่พอดีระหว่างพื้นที่ส่วนต่างๆ ของเนเธอร์แลนด์ด้วย เพราะเนเธอร์แลนด์เคยเป็นสมาพันธรัฐ-สาธารณรัฐที่ประกอบไปด้วยรัฐย่อยๆ เจ็ดรัฐมาเป็นเวลาถึง 216 ปี (ค.ศ. 1579-1795)

ในความคิดของฟาน โฮเคนดอร์ป เขาเห็นว่า การสถาปนาการปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเป็นรูปแบบการปกครองที่เหมาะสมสำหรับเนเธอร์แลนด์ ซึ่งเป็นประเทศที่เคยมีการปกครองแบบราชาธิปไตยและสาธารณรัฐมาก่อน นั่นคือ เขาเห็นว่า การปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญสามารถผสมผสานความเป็นราชาธิปไตยกับสาธารณรัฐได้ ในแง่นี้ เขาได้รับอิทธิพลจากทฤษฎีการปกครองแบบผสมมาไม่น้อย ซึ่งในงานของมงเตสกิเออก็ถือว่าเป็นผลพวงของพัฒนาการขั้นสูงสุดของทฤษฎีการปกครองแบบผสมที่ถือกำเนิดขึ้นครั้งแรกในงานของเพลโตและวิวัฒนาการเรื่อยมาจนถึงงานของมงเตสกิเออ

ในสายตาของฟาน โฮเคนดอร์ป ระบอบการปกครองก่อนหน้านี้ของเนเธอร์แลนด์มีลักษณะการใช้อำนาจที่สุดโต่งทั้งสิ้น ในช่วงที่เนเธอร์แลนด์เป็นสมาพันธรัฐ-สาธารณรัฐ ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ บรรดารัฐทั้งเจ็ดได้ยึดอำนาจสูงสุดที่เคยอยู่ที่กษัตริย์ไป และถึงแม้จะมีการสถาปนาตำแหน่งที่เรียกว่า  stadtholder หรือเจ้าผู้ปกครอง ขึ้นมาแทนในฐานะที่ประมุขของรัฐผู้ใช้อำนาจส่วนกลาง แต่รัฐทั้งเจ็ดได้ทำให้เจ้าผู้ปกครองภายใต้ระบอบสมาพันธรัฐ-สาธารณรัฐเป็นเพียงเจ้าหน้าที่รัฐที่ปฏิบัติตามหน้าที่เท่านั้น ดังนั้น ฟาน โฮเคนดอร์ป เชื่อว่า การสถาปนาสถาบันพระมหากษัตริย์ที่สืบสายโลหิตขึ้นมาทำหน้าที่ประมุขของรัฐแทนตำแหน่งเจ้าผู้ปกครองในระบอบเดิมน่าแก้ปัญหาที่รัฐทั้งเจ็ดมีอำนาจอิสระจนเกิดไป โดยการมีสถาบันพระมหากษัตริย์จะทำให้เกิดสมดุลอำนาจระหว่างส่วนกลางกับรัฐทั้งเจ็ดได้มากขึ้น

ทรรศนะดังกล่าวของฟาน โฮเคนดอร์ป สอดคล้องกับจุดยืนของกลุ่มการเมืองในเนเธอร์แลนด์ที่ชื่อว่า  “the Orangists”  ในศตวรรษที่สิบแปด ที่สนับสนุนอำนาจส่วนกลางและต้องการให้เจ้าผู้ปกครองมีความเข้มแข็งมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าฟาน โฮเคนดอร์ปไม่ต้องการให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจมากเกินไปตามทฤษฎีของมงเตสกิเออ แต่อำนาจที่มากเกินไปในบริบทของศตวรรษที่สิบเจ็ด-สิบแปดในยุโรปหมายถึงการให้กษัตริย์ใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ (despotic government) แต่ปัญหาของเนเธอร์แลนด์ตั้งแต่ศตวรรษที่สิบหกจนถึงศตวรรษที่สิบแปดคือ ผู้ปกครองที่เป็นประมุขของรัฐมีอำนาจน้อยจนเกินไป

ดังนั้น ในการร่างรัฐธรรมนูญสำหรับระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือพระมหากษัตริย์พระราชอำนาจจำกัดสำหรับเนเธอร์แลนด์ การแก้ปัญหาในอดีตที่ประมุขของรัฐมีอำนาจน้อยเกินไปจึงเปิดทางให้กับข้อเสนอที่ให้กษัตริย์มีพระราชอำนาจในทางการปกครองมากขึ้น

 ด้วยเหตุนี้ ลักษณะสำคัญประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ ค.ศ. 1814 คือ การให้พระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐมีความเข้มแข็งเด่นชัด การให้พระมหากษัตริย์เนเธอร์แลนด์มีอำนาจการปกครองที่เข้มแข็งนี้ไม่ได้ก่อให้เกิดปัญหาด้านเสรีภาพของผู้คน แต่เป็นเรื่องของการให้อำนาจส่วนกลางมีอำนาจมากขึ้นเพื่อถ่วงดุลกับอำนาจในเขตพื้นที่ต่างๆ ที่เคยเป็นรัฐในระบบสมาพันธรัฐ-สาธารณรัฐ ที่ประมุขของรัฐมีสถานะเพียงข้าราชการที่คอยรับคำสั่งเท่านั้น  

การสร้างสมดุลระหว่างพื้นที่ต่างๆ ในประเทศ คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีจำนวนสมาชิกทั้งสิ้น 110 โดยแบ่งให้มีตัวแทนจากพื้นที่ทางเหนือและทางใต้ของประเทศมีจำนวนเท่ากัน ทั้งที่จำนวนประชากรทางใต้จะมีมากกว่าทางเหนือ ทำให้คนทางใต้ไม่พอใจกับการจัดสรรปันส่วนดังกล่าว ด้วยเชื่อว่าคนทางเหนือมีอำนาจอิทธิพลครอบงำรัฐบาล และคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 กำหนดให้กษัตริย์มีอำนาจมากกว่ากษัตริย์เนเธอร์แลนด์และเบลเยี่ยมในปัจจุบัน อีกทั้งยังกำหนดให้คณะรัฐมนตรีรับผิดชอบต่อพระองค์เพียงผู้เดียว ซึ่งต่างจากการรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา ที่รัฐมนตรีจะต้องลาออกหากเสียง ส.ส. เกินครึ่งสภาผู้แทนราษฎรไว้วางใจ