ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ (ตอนที่ ๔๑) : กรณีเบลเยี่ยม

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

ในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) กระบวนการการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีแบ่งออกได้เป็นสองแบบ แบบแรกคือ จะต้องมีการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกรัฐมนตรีก่อน แล้วค่อยทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์ อีกแบบหนึ่งคือ ไม่ต้องผ่านการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎร
 
ในกรณีของประเทศที่ไม่ต้องผ่านการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎร ได้แก่ ของสหราชอาณาจักร เดนมาร์ก นอร์เวย์ เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม ภูฏาน และมาเลเซีย ผู้เขียนได้กล่าวถึงกรณีของสหราชอาณาจักร เดนมาร์กและนอร์เวย์ไปแล้ว ในตอนนี้ จะขอกล่าวถึง เบลเยี่ยม  ซึ่งเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเช่นกัน
 
 ก่อนหน้า ค.ศ. 1831 เบลเยี่ยมเป็นส่วนหนึ่งหรืออยู่ภายใต้การปกครองของรัฐอื่นๆ จนกระทั่งวันที่ 21 กรกฎาคม ค.ศ. 1831 เบลเยี่ยมได้เอกราชอย่างเป็นทางการและมีพระมหากษัตริย์ของเบลเยี่ยมพระองค์แรก และมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญของเบลเยี่ยมฉบับแรกในวันเดียวกันนั้น ดังนั้น วันที่ 21 กรกฎาคมของทุกปี จึงถือเป็นวันชาติที่ฉลองทั้งการสถาปนาราชวงศ์ซัคเซิน-โคบวร์คและโกทา (Saxe-Coburg and Gotha) และฉลองรัฐธรรมนูญไปในเวลาเดียวกันภายใต้ระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ 

หากเปรียบเทียบการประกาศใช้รัฐธรรมนูญการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของเบลเยี่ยมกับการประกาศใช้รัฐธรรมนูญในประเทศแถบสแกนดิเนเวียที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเหมือนกัน จะพบว่า สวีเดนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญก่อนในปี ค.ศ. 1809 ตามมาด้วยนอร์เวย์ในปี ค.ศ. 1814 ต่อมาคือ เบลเยี่ยมในปี ค.ศ. 1831 และเดนมาร์กในปี ค.ศ. 1849

รัฐธรรมนูญเบลเยี่ยมฉบับ ค.ศ. 1831 เป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้กันมาจนถึงปัจจุบัน และได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมอยู่หลายครั้ง ลักษณะสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถือได้ว่าเป็นแนวเสรีนิยมที่ประนีประนอมไม่สุดโต่งและโน้มเอียงไปทางแนวศาสนาคริสต์นิกายคาทอลิกที่เสรี

 การประนีประนอมที่ว่านี้คือ การประนีประนอมระหว่างกลุ่มการเมืองสองกลุ่ม นั่นคือ กลุ่มเจ้าที่ดินและพระที่ถือว่าเป็นกลุ่มอนุรักษ์นิยม กับกลุ่มชนชั้นกลางเสรีนิยม กลุ่มอนุรักษ์นิยมยอมที่จะปรับตัวยอมรับการเปลี่ยนแปลงของสังคมที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่การยอมรับการเปลี่ยนแปลงนี้จะต้องเชื่อมโยงกับอดีตโดยไม่ต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรง ส่วนพวกชนชั้นกลางเสรีนิยมนั้น แม้ว่าจะต้องการการปฏิรูปอย่างเป็นระบบและก้าวหน้า แต่ก็ยังรักษาขอบเขตไว้ ถือเป็นปฏิกิริยาต่อเสรีนิยมที่พบได้ในช่วงแรกๆ ของการเกิดเสรีนิยมในยุโรป และจากการยอมรับการประนีประนอมของทั้งสองกลุ่มการเมืองนี้ส่งผลให้เกิดการประนีประนอมหาจุดสมดุลอย่างระมัดระวัง เป็นการผสมผสานส่วนที่เป็นเสรีนิยมก้าวหน้ากับวิถีแบบอนุรักษ์นิยม 

หากจะถามว่า ในการร่างรัฐธรรมนูญเบลเยี่ยมฉบับ ค.ศ. 1831 คณะผู้ร่างได้รับอิทธิพลจากตัวแบบรัฐธรรมนูญของประเทศใดบ้าง ?
แน่นอนว่า เมื่อรัฐธรรมนูญเบลเยี่ยมเริ่มร่างขึ้นในปี ค.ศ. 1830 รัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ ก่อนหน้านั้นย่อมมีส่วนเป็นแรงบันดาลใจให้คณะผู้ร่างของเบลเยี่ยม รัฐธรรมนูญที่มีอิทธิพลต่อคณะผู้ร่างของเบลเยี่ยม ได้แก่ รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ค.ศ. 1791, 1814 และ 1830 และรวมถึงหลักการการปกครองของอังกฤษ
 
บางคนอาจสงสัยว่า รัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม ค.ศ. 1831 เป็นรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้เบลเยี่ยมปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ไฉนจึงได้รับอิทธิพลจากรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสถึงสามฉบับ เพราะฝรั่งเศสปฏิวัติตั้งแต่ ค.ศ. 1789 และเป็นสัญลักษณ์ของการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์ ?

 จริงอยู่ที่ฝรั่งเศสตั้งแต่ ค.ศ. 1789 เป็นสัญลักษณ์ของการปฏิวัติล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่ในความเป็นจริงทางประวัติศาสตร์ มีการรื้อฟื้นสถาบันพระมหากษัตริย์กลับมาและเลิกไปตลอดจนถึง ค.ศ. 1848 ที่ถือว่าเป็นการสิ้นสุดจริงๆ ของสถาบันพระมหากษัตริย์ในฝรั่งเศส อันที่จริงหลังปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ. 1789 ก็ยังมิได้มีการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์แต่อย่างใดด้วย 

รัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ. 1791 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 3 กันยายน กำหนดให้ฝรั่งเศสมีรูปแบบการปกครองที่พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจอันจำกัด (Limited Monarchy) หรือที่ศัพท์ไทยเรียว่า  “ปรมิตตาญาสิทธิราชย์” หรือที่คนฝรั่งเศส เรียกว่า  ‘La monarchie constitutionalle’ (พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ)  สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับแรกในช่วงปฏิวัติ ได้แก่

ฝรั่งเศสเรียกประเทศของตนว่า  “ราชอาณาจักร” เพราะยังคงไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยปรากฏในหมวด 3 มาตรา 2 และกำหนดการใช้พระราชอำนาจไว้ในมาตรา 3 ของหมวดเดียวกัน

ในหมวด 3 มาตรา 4 กำหนดว่า การปกครองเป็นราชาธิปไตย โดยรัฐธรรมนูญมอบอำนาจให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจบริหารตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งฝ่ายบริหารที่ว่านี้ นอกจากพระมหากษัตริย์แล้ว ยังรวมถึงรัฐมนตรีและผู้มีหน้าที่รับผิดชอบอื่นๆ ด้วย
ในหมวด 3 มาตรา 3 อันเป็นส่วนที่กล่าวถึงพระราชอำนาจ รัฐธรรมนูญได้มอบอำนาจให้สภาแห่งชาติเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ โดยสภาแห่งชาติประกอบไปด้วยตัวแทนชั่วคราวที่มาจากการเลือกตั้งอย่างเสรีโดยประชาชน และสภาแห่งชาติใช้อำนาจนิติบัญญัติด้วยความเห็นชอบของพระมหากษัตริย์ และพระมหากษัตริย์ไม่มีพระราชอำนาจในการยุบสภา

ในบทที่สองของรัฐธรรมนูญว่าด้วย  “สถาบันพระมหากษัตริย์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และรัฐมนตรี”  : ส่วนที่หนึ่ง สถาบันพระมหากษัตริย์ (ราชาธิปไตย) และพระมหากษัตริย์ (Monarchy and the King) ได้บัญญัติไว้ว่า สถาบันพระมหากษัตริย์แบ่งแยกมิได้ และมีการสืบราชสันตติวงศ์โดยพระบรมวงศานุวงศ์ผู้เป็นบุรุษ ตามหลักพระราชโอรสพระองค์ใหญ่ ไม่นับสายของพระบรมวงศานุวงศ์ที่เป็นสตรีและทายาท องค์พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะละเมิดมิได้ ในฐานะพระมหากษัตริย์แห่งฝรั่งเศสให้ถือว่าอำนาจสูงสุดของฝรั่งเศสอยู่ที่รัฐธรรมนูญ ดังนั้น พระมหากษัตริย์ทรงครองราชย์เท่านั้น และพระองค์ทรงได้รับความเคารพตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น

ในการเสด็จขึ้นครองราชย์ จะต้องทรงบรรลุนิติภาวะ พระมหากษัตริย์ทรงต้องทำสัตย์ปฏิญาณต่อต่อชาติ โดยกระทำต่อสภานิติบัญญัติว่า จะทรงซื่อสัตย์ต่อชาติและรัฐธรรมนูญ และใช้พระราชอำนาจทั้งปวงที่ได้รับมอบหมายในการพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญแห่งชาติ (the National Constituent Assembly) และให้มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ

หากสภานิติบัญญัติไม่อยู่ในสมัยประชุม พระมหากษัตริย์ทรงโปรดให้พิมพ์พระราชโองการคำสัตย์ปฏิญาณนั้น และจะทรงกล่าวสัตย์ปฏิญาณดังกล่าวซ้ำทันทีที่เปิดสมัยประชุมสภา หากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงกล่าวสัตย์ปฏิญาณภายในหนึ่งเดือนหลังมีการประชุมสภานิติบัญญัติ หรือหลังจากทรงสัตย์ปฏิญาณแล้ว ทรงไม่ทำตาม ให้ถือว่าพระองค์สละราชสมบัติ
 
หากพระมหากษัตริย์ทรงวางพระองค์ในฐานะผู้นำกองทัพหนึ่งใด (the head of an army) และใช้กำลังดังกล่าวต่อต้านชาติ หรือหากพระองค์ไม่ทรงขัดขวางต่อต้านการใช้กำลังในนามของพระองค์ด้วยพระราชดำรัสที่เป็นทางการ ให้ถือว่าพระองค์สละราชสมบัติ
 
หากพระมหากษัตริย์ทรงเสด็จออกจากราชอาณาจักร และไม่ทรงเสด็จกลับหลังจากกราบบังคมทูลเชิญโดยฝ่ายนิติบัญญัติ และภายในช่วงเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชโองการ ซึ่งไม่น้อยกว่าสองเดือน ให้ถือว่าทรงสละราชสมบัติ
 
หลังจากสละราชสมบัติ ให้ถือว่าพระมหากษัตริย์เป็นพลเมืองคนหนึ่ง และด้วยเหตุนั้น สามารถกล่าวหาฟ้องร้องต่อการกระทำของเขาที่เกิดขึ้นหลังการสละราชสมบัติได้ และทรัพย์สินส่วนพระองค์ที่พระมหากษัตริย์ทรงครอบครองในช่วงครองราชย์ถือว่าเป็นหนึ่งเดียวกับทรัพย์สมบัติของชาติและจะเรียกร้องเอาคืนไม่ได้ พระองค์ทรงใช้ทรัพย์สมบัติที่ได้มาตามตำแหน่งพระมหากษัตริย์เท่านั้น ถ้าพระองค์ไม่ทรงใช้ตามนั้น จะถือเป็นสมบัติของชาติเช่นกันเมื่อสิ้นรัชสมัยของพระองค์

พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีแต่ผู้เดียวพระบรมราชโองการของพระมหากษัตริย์จะบังคับใช้ได้ต่อเมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยและมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการโดยเจ้ากระทรวงในรัฐบาล

รัฐมนตรีรับผิดชอบต่อการกระทำผิดทั้งหมดที่เกิดขึ้นต่อความมั่นคงของชาติและรัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์ไม่ทรงมีพระราชอำนาจที่จะยกเว้นความรับผิดชอบของรัฐมนตรี พระมหากษัตริย์ไม่ทรงมีพระราชอำนาจในการเสนอร่าง-ออกกฎหมาย
สภานิติบัญญัติเท่านั้นที่มีสิทธิ์ในการมอบรางวัลเกียรติยศสาธารณะเพื่อระลึกถึงบุคคลที่คุณูปการสำคัญ การประกาศสงครามทำได้โดยการออกกฎหมายของสภานิติบัญญัติเท่านั้น และได้รับความเห็นชอบจากพระมหากษัตริย์
 
ส่วนพระราชอำนาจในทางนิติบัญญัติ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชสิทธิ์ที่จะไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมาย ในกรณีนี้ ร่างกฎหมายนั้นจะถูกพักไว้เท่านั้น แต่หลังจากสมัยประชุมสภานิติบัญญัติผ่านไปสองสมัยหลังจากสมัยแรกที่มีการเสนอร่างกฎหมายนั้น สภานิติบัญญัตินั้นยังคงเสนอร่างกฎหมายเดิมโดยไม่มีการแปรญัตติใดๆ ให้ถือว่าพระมหากษัตริย์ทรงเห็นชอบ
การให้ความเห็นชอบของพระมหากษัตริย์ต่อร่างกฎหมายทุกฉบับกระทำโดยการลงพระปรมาภิไธยและโปรดให้มีพระบรมราชโองการให้ประกาศใช้ หากไม่ทรงเห็นชอบ ให้ใช้ข้อความว่า พระมหากษัตริย์จะทรงมีพระราชวินิจฉัย
พระมหากษัตริย์จะต้องแสดงความเห็นชอบหรือไม่เห็นต่อร่างกฎหมายภายในเวลาสองเดือน
 
 และถ้าเปรียบเทียบกับมาตรา 8 ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ ที่มีความว่า “ถ้ากษัตริย์มิได้ประกาศให้ใช้พระราชบัญญัตินั้นภายในกำหนด ๗ วัน นับแต่วันที่ได้รับพระราชบัญญัตินั้นจากสภาโดยแสดงเหตุผลที่ไม่ยอมทรงลงพระนาม ก็มีอำนาจส่งพระราชบัญญัตินั้นคืนมายังสภา เพื่อพิจารณาอีกครั้งหนึ่งถ้าสภาลงมติยืนตามมติเดิม กษัตริย์ไม่เห็นพ้องด้วย สภามีอำนาจออกประกาศพระราชบัญญัตินั้นใช้บังคับเป็นกฎหมายได้”  

จะพบว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ ให้เวลาพระมหากษัตริย์ใช้พระราชวินิจฉัยน้อยกว่าของฝรั่งเศสมาก การให้เวลาน้อยหรือมากมีนัยอย่างไร น่าจะเข้าใจกันได้ไม่ยาก ส่วนรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ. 1791 ไม่สามารถนำร่างกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงไม่เห็นด้วยทูลเกล้าฯอีกภายในสมัยประชุมเดียวกัน(โปรดติดตามตอนต่อไป)