ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ (ตอนที่ ๔๐) : กำเนิดระบบรัฐสภาเสียงข้างน้อยของนอร์เวย์

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

ในช่วงระหว่าง ค.ศ. 1884-1918 กล่าวได้ว่า การเมืองนอร์เวย์เข้าสู่ช่วงที่รัฐสภาเป็นใหญ่ (parliamentarism) ที่อิงอยู่กับเสียงข้างมาก (majority parliamentarism) ขณะเดียวกัน ก็เป็นช่วงที่กล่าวได้ว่าเป็นช่วงวิกฤตของคณะรัฐมนตรี ซึ่งมักจะเกิดขึ้นหลังจากที่มีการเลือกตั้งโดยมีปัญหาไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ง่ายนัก แต่ในการเลือกตั้งทั่วไปในปี ค.ศ. 1918 ถือเป็นการสิ้นสุดของระบบสองพรรคในนอร์เวย์

 ที่ว่าในการเลือกตั้งทั่วไป ค.ศ. 1918 เป็นจุดสิ้นสุดของการเมืองระบบสองพรรคในนอร์เวย์ เพราะจากผลการเลือกตั้ง ไม่มีพรรคการเมืองใดได้คะแนนเสียงข้างมากหรือรองลงมาไม่มากนัก แต่พรรคใหญ่สามพรรคที่ว่านี้ อันได้แก่ พรรคอนุรักษ์นิยม พรรคเสรีนิยม พรรคแรงงาน แต่ละพรรคได้คะแนนเสียงหนึ่งในสามของคะแนนเสียงทั้งหมด ไม่มีพรรคใดได้ ส.ส. ข้างมากเกินครึ่งสภา เมื่อไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากในสภา วิกฤตคณะรัฐมนตรียิ่งเกิดขี้นบ่อยครั้งมากขึ้น แม้แต่รัฐบาลผสมหลายพรรคที่มีเสียงข้างมากในสภาก็ยังไม่สามารถเกิดขึ้นได้ สิ่งที่เกิดขึ้นคือ ความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลที่เป็นเสียงข้างน้อย และเมื่อเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย รัฐบาลจึงอ่อนแอ  
สาเหตุที่ทำให้นอร์เวย์เข้าสู่การเป็น minority parliamentarism ได้แก่

 หนึ่ง ผู้คนไม่พอใจกับพรรคเสรีนิยมที่เป็นรัฐบาลมาตั้งแต่ ค.ศ. 1913 ปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นที่รัฐบาลไม่สามารถรับมือหรือบริหารจัดการได้ สอง  เกิดชนชั้นใช้แรงงานและพรรคแนวสังคมนิยม  สาม  พรรคต่างๆ ที่ไม่ใช่สังคมนิยมก็แตกแยกไม่สามารถประสานจัดตั้งรัฐบาลร่วมกันได้ อีกทั้งยังมีปัญหาแตกแยกภายในพรรคเองด้วย  สี่  พรรคที่ไม่ใช่สังคมนิยมก็ระแวงพรรคสังคมนิยม  ห้า จากการที่พรรคสังคมนิยมยังไม่สามารถมี ส.ส. ในสภามากพอที่จะมีอิทธิพลใดๆ ก็กลับมีแนวคิดต่อต้านระบบที่พวกเขาไม่สามารถฝ่าฟันเข้าไปได้ ซึ่งปัญหาความไม่ศรัทธาสมาทานในระบบการเมืองที่ตนไม่สามารถเข้าไปมีส่วนร่วมหรือขึ้นสู่อำนาจได้ และทำท่าจะหันไปปฏิวัติล้มระบบและปัญหาความไม่ไว้วางใจหรือกลัวพรรคที่มีแนวปฏิวัตินี้ดูเหมือนจะเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นทุกประเทศ

อย่างไรก็ตาม นอร์เวย์สามารถหาทางออกจากปัญหาดังกล่าวนี้ได้ด้วยการเปลี่ยนแปลงระบบเลือกตั้ง โดยในปี ค.ศ. 1920 พรรคต่างๆ ที่ไม่ใช่สังคมนิยมยอมรับข้อเรียกร้องให้มีการแก้ไขระบบเลือกตั้งจากพรรคสังคมนิยม การที่พรรคที่ไม่ใช่สังคมนิยมยอมรับให้มีการเปลี่ยนระบบเลือกตั้ง ส่วนหนึ่งก็น่าจะมาจากความกลัวการปฏิวัติสังคมนิยมที่กำลังเป็นกระแสที่มาแรงอย่างยิ่งในยุโรป เพราะเพิ่งเกิดการปฏิวัติในรัสเซียไปเพียงสามปี (การปฏิวัติรัสเซียเกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1917)

ระบบเลือกตั้งเดิมที่นอร์เวย์ใช้มาตั้งแต่ ค.ศ. 1906 (นอร์เวย์ประกาศความเป็นอิสระจากการอยู่ภายใต้กษัตริย์สวีเดนในปี ค.ศ. 1905) เป็นระบบเลือกตั้งที่ให้มี ส.ส. 1 คนต่อหนึ่งเขตเลือกตั้ง โดยผู้สมัครรับเลือกตั้งคนใดที่คะแนนสูงสุดในแต่ละเขต ถือว่าชนะเลือกตั้ง และเป็นผู้แทนของประชาชนในเขตนั้น ส่วนผู้ที่ได้คะแนนรองลงมาหรือได้ที่สอง ที่อาจจะแพ้เพียงคะแนนเดียว ก็ต้องถูกคัดทิ้งไป ไม่ว่าคะแนนนั้นจะมีเป็นพันคะแนนก็ตาม คะแนนที่ถูกทิ้งไปเฉยๆนี้ เรียกในสำนวนไทยๆ ว่า  “คะแนนทิ้งน้ำ”  แต่คะแนนนับพันก็ย่อมเท่ากับประชาชนนับพันคน เมื่อคะแนนนับพันคะแนนถูกทิ้งน้ำไปเฉยๆ ก็แปลว่าประชาชนพันคนนั้นไม่มีตัวแทนที่ตนต้องการ เพียงเพราะได้ที่สอง หรือแพ้เพียงคะแนนเดียว

 ระบบเลือกตั้งแบบนี้เรียกในภาษาอังกฤษว่า simple majority system หรือบางทีก็เรียกว่า winners take all นั่นคือ ใครได้แต้มสูงสุดชนะได้เป็น ส.ส. คนเดียวของเขตไปเลย ส่วนคนแต้มรองลงมา แพ้นิดเดียว ไม่ได้อะไรเลย 
ระบบเลือกตั้งใหม่ที่นอร์เวย์นำมาใช้แทนระบบเลือกตั้งเดิมในปี ค.ศ. 1920 เป็นระบบแบบสัดส่วนหรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า proportional system

ระบบแบบสัดส่วน คือระบบเลือกตั้งสามารถแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นกับระบบ winners take all โดยใช้วิธี “การกำหนดสัดส่วนร้อยละของจำนวนที่นั่งในรัฐสภาที่พรรคการเมืองพึงได้ให้ได้สัดส่วนเทียบเท่ากับสัดส่วนของคะแนนเสียงของผู้ออกเสียงเลือกตั้งที่ได้ (popular vote) ตัวอย่างเช่น หากพรรคการเมืองได้คะแนนเสียงคิดเป็น ร้อยละ 35 จากผู้ออกเสียงเลือกตั้ง พรรคการเมืองควรได้ที่นั่งในสภาควรได้เท่ากับหรือใกล้เคียงกับ ร้อยละ 35 ของจำนวนที่นั่งทั้งหมด การจะคำนวณให้ได้ที่นั่งในระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนจะมีสูตรการคำนวนทางคณิตศาสตร์เพื่อให้ได้จำนวนที่ใกล้เคียงกับหลักการข้างต้นตามที่กฎหมายแต่ละประเทศกำหนด” (ขอขอบคุณ ฐานข้อมูลสถาบันพระปกเกล้า)

 การเปลี่ยนระบบเลือกตั้งในนอร์เวย์มาเป็นแบบสัดส่วนส่งผลอย่างยิ่งต่อพัฒนาการระบบพรรคการเมือง เพราะระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนเอื้อต่อพรรคการเมืองขนาดเล็ก เพราะจากระบบสัดส่วน คะแนนไม่ทิ้งน้ำ ทำให้พรรคเล็กสามารถแจ้งเกิดมี ส.ส. ในสภา และเมื่อพรรคเล็กแจ้งเกิด ก็หมายความว่า คะแนนที่ประชาชนที่เลือกพรรคเล็กจะไม่สูญเปล่า การมีพรรคเล็กภายใต้ระบบสัดส่วนจึงช่วยให้ประชาชนมีตัวเลือกมากขึ้น เพราะภายใต้ระบบเลือกตั้งแบบเสียงข้างมาก-winners take all ประชาชนจะรู้ว่า หากเลือกพรรคเล็กหรือผู้สมัครที่ตนชอบแต่โอกาสชนะในเขตเลือกตั้งมีน้อย และประชาชนกลัวคะแนนสูญเปล่า ประชาชนก็จะหันไปเลือกพรรคอื่นที่ตนไม่ชอบหรือชอบน้อยเพื่อคะแนนจะได้ไม่สูญเปล่า 
และแน่นอนว่า เมื่อพรรคเล็กๆ แจ้งเกิด ก็หมายความว่า มีจำนวนพรรคการเมืองในสภามากขึ้น และเมื่อคะแนนไม่ทิ้งน้ำและเฉลี่ยไปตามสัดส่วน โอกาสที่จะทำให้ไม่มีพรรคการเมืองใดพรรคเดียวได้คะแนนเสียงเกินครึ่งสภาก็มีมาก และย่อมนำไปสู่ความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลผสม และถ้าผสมกันแล้วรวมได้ไม่เกินครึ่งสภา ก็จะนำไปสู่ความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลผสมเสียงข้างน้อย หรือไม่ก็ต้องยุบสภาให้มีการเลือกตั้งใหม่ โดยหวังว่า ผลการเลือกตั้งใหม่จะทำให้ได้รัฐบาลผสมเสียงข้างมาก แต่ถ้าการเลือกตั้งยังอยู่ภายใต้ระบบสัดส่วน และพฤติกรรมการเลือกตั้งของประชาชนไม่เปลี่ยน อย่างไรก็หนีไม่พ้นที่จะต้องลงเอยด้วยการมีรัฐบาลผสมเสียงข้างน้อยอยู่ดี

ดังนั้น อาจจะจำเป็นต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อเปิดให้มีรัฐบาลผสมเสียงข้างน้อยหรือนายกรัฐมนตรีเสียงข้างน้อยได้

ของไทยเราจะพบว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ 2550 เปิดให้มีนายกรัฐมนตรีเสียงข้างน้อยได้ ด้วย โดรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 (มาตรา 202 และ 203) และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 (มาตรา 172 และ 173) มีข้อความบางส่วนเหมือนกัน นั่นคือ
 “ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคล ซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวัน นับแต่วันที่มีการเรียกประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรกตามมาตรา 159….มติของสภาผู้แทนราษฎร ที่เห็นชอบด้วยในการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นนายกรัฐมนตรี ต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่ง ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร...

ในกรณีที่พ้นกำหนดสามสิบวัน นับแต่วันที่มีการเรียกประชุมรัฐสภาเพื่อให้สมาชิกได้มาประชุมเป็นครั้งแรกแล้ว ไม่ปรากฏว่ามีบุคคลใดได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบให้ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 202 วรรคสาม ภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำความขึ้นกราบบังคมทูล เพื่อทรงมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคลซึ่งได้รับคะแนนเสียงสูงสุด เป็นนายกรัฐมนตรี”


อันหมายความว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ผู้ที่จะได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจะต้องได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร (ถ้าจำนวน ส.ส. ทั้งหมดในสภาผู้แทนราษฎรมี 500 ผู้ที่ได้คะแนนเสียงเห็นชอบ 251 คือ นายกรัฐมนตรี) อีกทั้งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ 2550 กำหนดให้มีการลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีในสภาผู้แทนราษฎรภายใน 30 วันหลังจากเปิดประชุมสภาฯครั้งแรก

และหากไม่มีผู้ใดได้คะแนนเสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของสภาฯ หลังจากนั้น 15 วัน ให้ประธานสภาฯนำชื่อคนที่ได้คะแนนสูงสุด แม้ว่าจะไม่เกินกึ่งหนึ่ง กราบบังคมทูลฯ ให้มีการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี

กล่าวโดยสรุปคือ รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับกำหนดเงื่อนเวลาไว้ว่า ภายใน 30 วันหลังจากเปิดประชุมสภาฯครั้งแรก จะต้องได้นายกรัฐมนตรีที่ได้คะแนนเสียงเกินครึ่งสภาฯ หรือ ภายใน 45 หลังจากเปิดประชุมสภาฯครั้งแรก จะต้องได้นายกรัฐมนตรี แต่เป็นนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้คะแนนเสียงเกินครึ่งสภา แต่ได้คะแนนเสียงเห็นชอบสูงสุด หรืออีกนัยหนึ่งคือ นายกรัฐมนตรีเสียงข้างน้อยหรือรัฐบาลเสียงข้างน้อยนั่นเอง

หรือถ้าไม่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ อาจจะใช้ในลักษณะของการยอมรับหรือเข้าใจร่วมกันว่า ถ้าไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลผสมเสียงข้างมากได้ ก็ให้มีรัฐบาลผสมเสียงข้างน้อย ตราบเท่าที่เสียงที่เหลือในสภาไม่คัดค้าน

**แม้ว่า การเลือกตั้งแบบระบบสัดส่วนจะช่วยแก้ปัญหาทางการเมืองในนอร์เวย์ในช่วง ค.ศ. 1920 ได้ แต่ข้อดีที่ว่าจะช่วยให้พรรคเล็กแจ้งเกิดได้แล้ว ภายใต้ระบบสัดส่วนคะแนนไม่ทิ้งน้ำ อาจทำให้ยามเมื่อเกิดความขัดแย้งระหว่างฝักฝ่ายภายในพรรคการเมืองใหญ่ โอกาสพรรคแตกจะสูง เพราะเมื่อแตกตัวออกมาแล้ว ยังไงก็มีโอกาสได้รับเลือกเข้าสภาอยู่ดี แต่ถ้าเป็นระบบเลือกตั้งแบบเสียงข้างมาก-winners take all ถ้าไม่แน่ใจ ก็จะไม่กล้าแตกตัวจากพรรคใหญ่ออกมา **