ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ (ตอนที่ ๓๕) : พระราชอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีของราชอาณาจักรนอร์เวย์ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

ในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) กระบวนการการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีแบ่งออกได้เป็นสองแบบ แบบแรกคือ จะต้องมีการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกรัฐมนตรีก่อน แล้วค่อยทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์ อีกแบบหนึ่งคือ ไม่ต้องผ่านการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎร

และในกรณีของประเทศที่ไม่ต้องผ่านการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎร ได้แก่ ของสหราชอาณาจักร เดนมาร์ก นอร์เวย์ เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม ภูฏาน และมาเลเซีย ผู้เขียนได้กล่าวในรายละเอียดไปสองประเทศแล้ว นั่นคือ สหราชอาณาจักรและเดนมาร์ก ในตอนนี้ จะขอกล่าวถึงนอร์เวย์ ซึ่งเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเช่นกัน
 
นอกจาก หลังการเลือกตั้งแล้ว พระมหากษัตริย์นอร์เวย์จะแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีโดยไม่ต้องมีการลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีในสภาผู้แทนราษฎรก่อน ระบบรัฐสภานอร์เวย์ยังมีประเด็นที่น่าสนใจและแตกต่างจากระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขโดยทั่วไปอีกด้วย นั่นคือ ระบบการเมืองของนอร์เวย์จะไม่มีการยุบสภาเกิดขึ้นจนกว่าสภาจะครบวาระไปเอง

นอร์เวย์เริ่มมีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเป็นครั้งแรกในปี ค.ศ. 1814 หลังจากที่อยู่ภายใต้พระมหากษัตริย์เดนมาร์กมาเป็นเวลากว่าสี่ร้อยปี แต่ผลจากสนธิสัญญาควีล (the Treaty of Kiel) ที่กระทำขึ้นหลังสงครามในเดือนมกคราคม ค.ศ. 1814 ได้กำหนดนอร์เวย์ให้เป็นของสวีเดน นอร์เวย์จึงต้องอยู่ภายใต้พระมหากษัตริย์สวีเดนต่อไปอีก 91 ปี นอร์เวย์ถึงจะเป็นอิสระอย่างแท้จริงในปี ค.ศ. 1905
 
 อย่างที่กล่าวไปข้างต้น ระบบรัฐสภาของนอร์เวย์มีความโดดเด่นที่สุดในโลกตรงที่หลังการเลือกตั้งทั่วไป เมื่อเปิดประชุมรัฐสภาแล้ว จะไม่มีการยุบสภาได้เลยไปจนครบวาระ 4 ปี ซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวนี้ไม่ได้ถูกกำหนดไว้แต่แรกในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 แต่การกำหนดให้ไม่มีการยุบสภาจนกว่าจะครบวาระถูกกำหนดขึ้นภายหลัง และถือว่าเป็นวิวัฒนาการของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่มีความโดดเด่นเฉพาะตัวของนอร์เวย์เลยทีเดียว 

ก่อนจะกล่าวถึงสาเหตุที่นอร์เวย์กำหนดให้ไม่สามารถยุบสภาได้จนกว่าสภาจะครบวาระไปเอง ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงสาระสำคัญบางประการในรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814

 รัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 ได้กำหนดรูปแบบการปกครองไว้ในมาตรา 1 ดังมีข้อความว่า “ราชอาณาจักรนอร์เวย์เป็นอาณาจักรที่อิสระ เสรีและแบ่งแยกมิได้ มีการปกครองแบบปรมิตตาญาสิทธิราชย์ (ระบอบพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจจำกัด) และมีสถาบันพระมหากษัตริย์ที่สืบสายโลหิต (The Kingdom of Norway is a free, independent and indivisible Realm. Its form of government is a limited and hereditary monarchy.)” 

การปกครองที่เรียกว่า ปรมิตตาญาสิทธิราชย์หรือ limited monarchy นี้ก็ไม่ต่างจากระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือ constitutional monarchy เพียงแต่ constitutional monarchy มีความชัดเจนว่า พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ถูกจำกัดตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

 ผู้เขียนสันนิษฐานว่า การที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 ไม่ใช้คำว่า constitutional monarchy เพราะคำว่า constitutional monarchy เพิ่งถูกบัญญัติขึ้นครั้งแรกในภาษาฝรั่งเศส 'La monarchie constitutionnelle' ในปี ค.ศ. 1801 โดย W. Dupré และยังไม่น่าจะแพร่หลายมากนัก เพราะในประเทศอังกฤษเอง ก็เพิ่งจะเริ่มใช้คำว่า constitutional monarchy เรียกระบอบการปกครองของตนก็ในราวกลางศตวรรษที่สิบเก้าแล้ว ส่วนคำว่า limited monarchy เริ่มใช้กันมาตั้งแต่กลางศตวรรษที่สิบเจ็ด 

ขณะเดียวกัน แม้ว่ารัฐธรรมนูญของนอร์เวย์ฉบับนี้จะได้รับการยกย่องในปี ค.ศ. 1814 ว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นเสรีนิยมมากกว่ารัฐธรรมนูญประเทศอื่นๆในยุโรป แต่ประเด็นเรื่องการนับถือศาสนายังมีข้อจำกัดอยู่มากและถือว่าไม่เสรีจากมุมมองในปัจจุบัน
 
 เพราะมาตรา 2 ได้กำหนดให้ศาสนาคริสต์นิกายอิแวนเจลิกา-ลูเธอร์แลนด์เป็นศาสนาของราชอาณาจักร และไม่ยอมรับนิกายเยซูอิทและยิว (The Evangelical-Lutheran Religion shall be maintained and constitute the established Church of the Kingdom. The inhabitants who profess the said religion are bound to educate their children in the same. Jesuits and Monastic orders shall not be tolerated. Jews are furthermore excluded from the Kingdom.) 

 แต่ในส่วนที่เป็นเสรีนิยมของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 คือการรับหลักการต่างๆ ในเรื่องสิทธิมนุษยชน แม้ว่าจะไม่มีคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนอย่างเป็นทางการให้เห็นในเอกสารรัฐธรรมนูญ แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ยกเลิกฐานันดรและอภิสิทธิ์ต่างๆ ของอภิชน และให้สิทธิ์ทางการเมืองแก่พลเมืองทุกคนโดยไม่คำนึงถึงชาติกำเนิดและสถานะทางสังคมใดๆ และที่สำคัญคือ การให้ความสำคัญต่อสิทธิ์ทางการเมืองของชาวนาด้วย ดังที่ปราฎในมาตรา 107 และ 109 ซึ่งถือว่าค่อนข้างพิเศษในสมัยนั้น 

อย่างไรก็ตาม การยกเลิกฐานันดรและอภิสิทธิ์ของอภิชนนอร์เวย์นั้นไม่ได้ส่งผลกระทบอะไรรุนแรงมากนัก เพราะก่อนหน้าที่รัฐธรรมนูญนอร์เวย์จะยกเลิกอภิสิทธิ์ของอภิชน อภิชนนอร์เวย์ก็เป็นอภิชนที่ทรงอำนาจอิทธิพลน้อยที่สุดอยู่แล้วเมื่อเทียบกับอภิชนในประเทศอื่นๆ ในยุโรป

ความเป็นเสรีนิยมของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 อีกประการหนึ่งก็คือ สิทธิ์ในการเลือกตั้ง

แม้ว่าในขณะนั้น สิทธิ์ในการเลือกตั้งของนอร์เวย์จะยังมีเงื่อนไขจำกัดอยู่มากเมื่อเทียบปัจจุบัน แต่ภายใต้เงื่อนไขต่างๆ ที่กำหนดไว้ นอกเหนือไปจากที่กำหนดให้พลเมืองนอร์เวย์ชายที่มีอายุตั้งแต่ 25 ปีขึ้นไปเป็นผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งแล้ว พบว่า ภายใต้เงื่อนไขดังกล่าวผู้มีสิทธิ์สิทธิ์เลือกตั้งในนอร์เวย์ในปี ค.ศ. 1814 มีจำนวนถึงครึ่งหนึ่งของประชากรชายทั้งหมดของประเทศ ซึ่งถือว่าเป็นสัดส่วนที่สูงมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ขณะนั้นที่จำนวนผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งมักจะไม่ถึงครึ่งหนึ่งของประชากรชาย

แต่กระนั้นการเลือกตั้งสมาชิกสภาของนอร์เวย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 ยังไม่ได้เป็นการเลือกตั้งโดยตรง แต่เป็นการเลือกโดยอ้อม ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งในขณะนั้นจะเลือกตัวแทนของพวกเขา และตัวแทนเหล่านี้จะไปเลือกสมาชิกสภาอีกทีหนึ่ง กว่าจะนอร์เวย์จะเปลี่ยนไปเป็นการเลือกตั้งโดยตรงก็ในปี ค.ศ. 1905 ซึ่งการที่รัฐธรรมนูญฉบับแรกของนอร์เวย์ยังไม่ได้ให้สิทธิ์พลเมืองเลือกตั้งโดยตรงก็จะไม่ต่างจากรัฐธรรมนูญของไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองที่ยังไม่ได้พลเมืองมีสิทธิ์เลือกผู้แทนโดยตรงเช่นกัน

 มีข้อชวนสังเกตอีกประการหนึ่ง คือ ในมาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 ได้กำหนดไว้ว่า องค์พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะ กล่าวหาฟ้องร้องมิได้ และพระองค์ไม่ทรงต้องรับผิดชอบเพราะความรับผิดชอบอยู่ที่คณะรัฐมนตรีขณะนั้น(The King's person is sacred, he cannot be blamed, nor accused. The responsibility is incumbent on his council.) 
 
ความในมาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 ยังคงอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของนอร์เวย์นั่นคือ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 แก้ไขครั้งล่าสุดวันที่ 12 มกราคม ค.ศ. 2023 (พ.ศ. 2566) แต่เปลี่ยนจากมาตรา 3 มาเป็นมาตรา 5 (The King's person cannot be censured or accused. The responsibility rests with his Council.)

 มาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 และมาตรา 5 ของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 แก้ไข 12 มกราคม ค.ศ. 2023 ก็ไม่ต่างจากมาตรา 6 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 โดยมาตรา 6 ของรัฐธรรมนูญของเราบัญญัติไว้ว่า “องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใด ๆ มิได้” 

การบัญญัติไว้เช่นนี้ตามมาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 และมาตรา 5 ของรัฐธรรมนูญ นอร์เวย์ ค.ศ. 1814 แก้ไข 12 มกราคม ค.ศ. 2023 และมาตรา 6 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 เพราะในการปกครองปรมิตตาญาสิทธิราชย์และพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์จะไม่ได้ทรงใช้พระราชอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน หรือใช้พระราชอำนาจในการตรากฎหมายและตัดสินคดีความโดยตรงด้วยพระองค์เองอีกต่อไป แต่จะมีคณะรัฐมนตรี สภานิติบัญญัติและศาลที่ทำหน้าที่ดังกล่าว