ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ (ตอนที่ ๓๑) : ระราชอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีของราชอาณาจักรเดนมาร์ก

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1849 เดนมาร์กมีรัฐธรรมนูญฉบับ ค.ศ. 1849 และตามมาตรา 19 บัญญัติไว้ว่า “พระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงแต่งตั้งและปลดบุคคลเข้าและออกจากตำแหน่งรัฐมนตรี การลงพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ในกฎหมายที่ได้ตราขึ้น หรือในการประกาศให้มติในการบริหารราชการแผ่นดินที่เกี่ยวข้องมีผลบังคับได้ จะต้องมีรัฐมนตรีหนึ่งหรือหลายนายลงนามสนองพระบรมราชโองการ และในรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดเงื่อนไขอะไรไปมากนั้น

ตามระบอบการปกครองแบบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งรัฐมนตรี (ซึ่งคำว่า รัฐมนตรีนี้รวมนายกรัฐมนตรีด้วย) จากสมาชิกของรัฐสภา คำว่ารัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1849 ประกอบไปด้วยสองสภา นั่นคือ สภาสูงหรือวุฒิสภา และสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร

ในทางปฏิบัติ ตั้งแต่ ค.ศ. 1849 พระมหากษัตริย์เดนมาร์กทรงเลือกที่จะแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากสมาชิกฝ่ายเสียงข้างมากของวุฒิสภา ซึ่งเป็นสมาชิกฝ่ายอนุรักษ์นิยมมาตลอด ซึ่งถ้าจะว่าตามลายลักษณ์อักษรของมาตรา 19 การเลือกที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกที่จะแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากสมาชิกฝ่ายเสียงข้างมาก พระองค์ก็ไม่ได้ทำผิดรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด และถ้าจะว่าตามประเพณีการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของอังกฤษ ก็จะพบว่า เคยมีการแต่งตั้งสมาชิกจากสภาขุนนางหรือสภาสูงของอังกฤษเป็นายกรัฐมนตรีเช่นกัน ดังนั้น การแต่งตั้งดังกล่าวของพระมหากษัตริย์เดนมาร์กก็ไม่ถือว่าผิดประเพณีการปกครองเช่นกัน

การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากสภาสูงดำเนินไปจนกระทั่ง ค.ศ. 1901 จึงเปลี่ยนมาเป็นการแต่งตั้งจากสมาชิกฝ่ายเสียงข้างมากในสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร สาเหตุเกิดจากผลการเลือกตั้งทั่วไปของสภาผู้แทนราษฎรที่นักการเมืองฝ่ายปฏิรูปได้ ส.ส. เป็นจำนวนมากถึง 106 ใน 114 ที่นั่ง ส่งผลให้พระมหากษัตริย์เดนมาร์กทรงต้องแต่งตั้งสมาชิกฝ่ายเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรเป็นนายกรัฐมนตรีเป็นครั้งแรก หลังจากที่นักการเมืองฝ่ายปฏิรูปได้ต่อสู้เรียกร้องให้แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากสมาชิกเสียงข้างมากในสภาล่างมาตั้งแต่ ค.ศ. 1866
แม้ว่า ในปี ค.ศ. 1901 จะมีการเปลี่ยนแปลงการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากที่เคยแต่งตั้งสมาชิกฝ่ายเสียงข้างมากในวุฒิสภามาเป็นสมาชิกฝ่ายเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร แต่ก็ไม่ได้มีการไปแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 19 แต่อย่างใด มาตรา 19 ยังปรากฏตามลายลักษณ์อักษรเหมือนเดิมตั้งแต่ ค.ศ. 1849 แต่เป็นที่รับรู้กันว่า ต่อจากนี้เป็นต้นไป พระมหากษัตริย์จะต้องแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากสมาชิกฝ่ายเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ขณะเดียวกัน การเปลี่ยนมาแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากสมาชิกฝ่ายเสียงข้างมากก็ไม่ผิดมาตรา 19 อีกเช่นกัน

การเปลี่ยนแปลงการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีของเดนมาร์กนี้ถือว่าน่าสนใจอย่างยิ่ง นั่นคือ กำหนดไว้กว้างในมาตรา 19 แต่ในทางปฏิบัติเคยเลือกแต่งตั้งจากสมาชิกสภาสูง และต่อมาเปลี่ยนมาเป็นสภาล่าง โดยไม่จำเป็นต้องไปแก้ไขข้อความลายลักษณ์อักษรในมาตรา 19 การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้ถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงประเพณีการปกครองโดยไม่จำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลงข้อความในรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด และพระมหากษัตริย์ก็ดี สมาชิกรัฐสภาและประชาชนก็ดีมีความเข้าใจร่วมกันว่า ได้มีการเปลี่ยนแปลงธรรมเนียมปฏิบัติขึ้นแล้ว และทุกคนก็ยอมรับปฏิบัติตาม
น่าคิดว่า การเมืองไทยเราจะสามารถมีความเห็นพ้องกันในหลักการที่ไม่จำเป็นต้องเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรแบบเดนมาร์กหรือไม่ ?

ที่กล่าวไปคือ การเปลี่ยนแปลงธรรมเนียมการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีที่เริ่มเปลี่ยนมาตั้งแต่ ค.ศ. 1901 แต่ที่จะกล่าวต่อไปนี้ คือ การเปลี่ยนแปลงธรรมเนียมการถอดถอนรัฐมนตรี !

ในปี ค.ศ. 1920 ได้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองครั้งสำคัญในเดนมาร์ก ที่ต่อมาเป็นที่รู้จักกันในนามของ “วิกฤตการณ์อีสเตอร์” (Easter Crisi ที่มีสาเหตุมาจากความขัดแย้งระหว่างพระเจ้าคริสเตียนที่สิบ พระมหากษัตริย์เดนมาร์กขณะนั้นกับคณะรัฐมนตรีในประเด็นการผนวกรวมให้แคว้นชเลสวิคกกลับเป็นของเดนมาร์ก

แคว้นชเลสวิคนี้เคยเป็นดินแดนส่วนหนึ่งของเดนมาร์ก ต่อมาเดนมาร์กได้เสียให้กับปรัสเซีย แต่เดนมาร์กก็พยายามอ้างสิทธิ์ในชเลสวิคตลอดมาจนถึงสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง เมื่อเยอรมนีพ่ายแพ้ในสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง เดนมาร์กจึงได้โอกาสที่จะหาทางจัดการกับข้อพิพาทเรื่องชเลสวิค
ตามสนธิสัญญาแวร์ซาย ได้กำหนดให้คนในชเลสวิคทำประชามติสองครั้งเพื่อกำหนดอนาคตของชเลสวิค โดยให้มีการทำประชามติครั้งแรกในทางตอนเหนือของชเลสวิค และอีกครั้งในภาคกลางของชเลสวิค แต่ไม่ได้กำหนดให้มีการทำประชามติในทางตอนใต้ ซึ่งประชากรส่วนใหญ่ในทางตอนใต้เป็นคนเชื้อสายเยอรมัน และให้ชเลสวิคตอนใต้ยังคงเป็นส่วนหนึ่งของเยอรมนี
ผลประชามติทางตอนเหนือคือ เสียงร้อยละ 75 ต้องการอยู่กับเดนมาร์ก และร้อยละ 25 ต้องการอยู่กับเยอรมนี ส่วนผลประชามติในภาคกลางกลับตรงกันข้าม คือ ร้อยละ 80 ต้องการอยู่กับเยอรมนี และร้อยละ 20 ต้องการอยู่กับเดนมาร์ก และจากผลประชามติดังกล่าว นายคาร์ล ทีโอดอร์ แซเละ (Carl Theodor Zahle) นายกรัฐมนตรีเดนมาร์ก ตัดสินใจเดินหน้าการผนวกชเลสวิคตอนเหนือเข้ากับเดนมาร์ก ในขณะที่ภาคกลางให้อยู่ภายใต้การควบคุมของเยอรมนี 

แต่ประชาชนเดนมาร์กที่เป็นพวกชาตินิยมส่วนใหญ่ไม่สนใจผลประชามติของคนในภาคกลางของชเลสวิค และเห็นว่า ชเลสวิคตอนกลางก็ควรจะกลับมาเป็นของเดนมาร์กด้วย และต้องการจะทำให้เยอรมนีไม่สามารถกลับมาเข้มแข็งได้อีกในอนาคต
พระเจ้าคริสเตียนที่สิบทรงเห็นด้วยกับกระแสชาตินิยมเดนมาร์ก และทรงมีพระบรมราชโองการให้นายซาเละ นายกรัฐมนตรีรวมเอาชเลสวิคตอนกลางเข้าในกระบวนการผนวกดินแดนกลับคืนเดนมาร์กด้วย แต่นายซาเละไม่ยอม เพราะเขาเห็นว่า ตั้งแต่ ค.ศ. 1901 (อันเป็นปีที่มีการเปลี่ยนแปลงธรรมเนียมการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากสมาชิกสภาสูงมาเป็นสมาชิกสภาล่าง) รัฐบาลภายใต้การนำของนายดวนเซอร์ (Deuntzer) นายกรัฐมนตรี การปกครองของเดนมาร์กได้วิวัฒนาการเข้าสู่ภายใต้หลักการประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (parliamentary democracy) แล้ว นั่นคือ รัฐสภามีอำนาจสูงสุด พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงใช้พระราชอำนาจสั่งรัฐบาลได้ แต่จะใช้พระราชอำนาจดังกล่าวได้ก็ต่อเมื่อเป็นมติของรัฐสภา
นายซาเละเห็นว่านายกรัฐมนตรีไม่ได้อยู่ภายใต้ข้อผูกพันใดๆ ที่จะต้องกระทำตามพระบรมราชโองการ เขาได้โต้แย้งอย่างรุนแรงกับพระเจ้าคริสเตียนที่สิบ และในที่สุด เขาตัดสินใจไม่ยอมรับพระบรมราชโองการในเรื่องการผนวกชเลสวิคตอนกลางเข้าเป็นส่วนหนึ่งของเดนมาร์ก และตัดสินใจลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

และหลังจากนายกรัฐมนตรีลาออก ในขณะที่รัฐสภาอยู่ในช่วงปิดสมัยประชุม พระเจ้าคริสเตียนที่สิบทรงใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 19 ปลดคณะรัฐมนตรีที่เหลือและแต่งตั้งให้นายออตโต ลีบ (Otto Liebe) หัวหน้ากลุ่มอนุรักษ์นิยมทำหน้าที่รัฐบาลรักษาการ
การใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญของพระเจ้าคริสเตียนที่สิบปลดคณะรัฐมนตรีได้นำไปสู่กระแสความไม่พอใจของประชาชน โดยเฉพาะพวกสังคมนิยมและพวกหัวรุนแรงที่ถือเป็นเสียงการเมืองข้างมากในขณะนั้น ผู้คนออกมาเดินขบวนต่อต้านพระเจ้าคริสเตียนที่สิบเป็นจำนวนมาก ณ จัตุรัสอเมลินโป (Amalienborg) จนทำให้สถานการณ์ดูคล้ายการเกิดปฏิวัติขึ้นในเดนมาร์ก และดูจะมีผลต่ออนาคตความมั่นคงของสถาบันพระมหากษัตริย์เดนมาร์ก

ถ้าพิจารณาตามรัฐธรรมนูญของเดนมาร์กขณะนั้น การปลดนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญขณะนั้นคือ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1849 เพราะมาตรา 19 กำหนดไว้ว่าพระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงแต่งตั้งและปลดบุคคลเข้าและออกจากตำแหน่งรัฐมนตรี การลงพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ในกฎหมายที่ได้ตราขึ้น หรือในการประกาศให้มติในการบริหารราชการแผ่นดินที่เกี่ยวข้องมีผลบังคับได้ จะต้องมีรัฐมนตรีหนึ่งหรือหลายนายลงนามสนองพระบรมราชโองการ”และรัฐธรรมนูญไม่ได้กล่าวถึงเงื่อนไขการปลดบุคคลออกจากตำแหน่งรัฐมนตรีแต่อย่างใด อันหมายความว่า พระมหากษัตริย์เดนมาร์กทรงมีพระราชอำนาจในการปลดตามที่พระองค์ทรงเห็นสมควรภายใต้สถานการณ์อันตึงเครียดที่สุ่มเสี่ยงต่อการโค่นล้มสถาบันพระมหากษัตริย์ ได้มีการเปิดการเจรจาขึ้นระหว่างพระเจ้าคริสเตียนที่สิบและสมาชิกพรรค Social Democrat ซึ่งเป็นพรรคสังคมนิยมของสวีเดน

ในที่สุด พระเจ้าคริสเตียนที่สิบทรงยอมให้รัฐบาลที่พระองค์ทรงแต่งตั้งขึ้นมาลาออก และทรงแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีที่เป็นที่ยอมรับได้ของสภาผู้แทนราษฎร นั่นคือ คณะรัฐมนตรีรักษาการภายใต้การนำของนายไมเคิล พีเดอร์เซน ฟริส (Michael Pedersen Friis) จนกว่าจะมีการเลือกตั้งทั่วไปภายหลังในปีเดียวกันนั้น

การที่พระเจ้าคริสเตียนที่สิบใช้พระราชอำนาจถอดถอนคณะรัฐมนตรีในปี ค.ศ. 1920 ถือเป็นการใช้พระราชอำนาจโดยไม่ได้รับการสนับสนุนหรือเป็นมติเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎร แม้ว่าจะไม่ได้ขัดกับมาตราใดในรัฐธรรมนูญตามลายลักษณ์อักษร แต่พลเมืองส่วนใหญ่ที่ออกมาชุมนุมประท้วงได้แสดงให้เห็นถึงความต้องการให้พระมหากษัตริย์เดนมาร์กไม่ใช้พระราชอำนาจได้โดยลำพัง ไม่ได้รับความเห็นชอบจากเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นตัวแทนเสียงส่วนใหญ่ของประชาชนผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง
และหลังจากวิกฤตการณ์ดังกล่าว พระเจ้าคริสเตียนที่สิบทรงยอมรับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นและทรงปรับลดบทบาทของพระองค์ให้เป็นประมุขของรัฐในทางสัญลักษณ์
 ขณะเดียวกัน การที่พระมหากษัตริย์เดนมาร์กไม่สามารถใช้พระราชอำนาจปลดคณะรัฐมนตรีได้โดยปราศจากความเห็นชอบจากเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร (ซึ่งก็คือ การลงมติไม่ไว้วางใจ) ตั้งแต่ ค.ศ. 1920 นั้น ก็ไม่ได้จะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด แต่ถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติที่รับรู้และยอมรับกันทั่วไปจนถึงปี ค.ศ. 1953 ถึงจะมีการบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรไว้ในมาตรา 15 ในรัฐธรรมนูญ เดนมาร์ฉบับ ค.ศ. 1953 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้มาจนถึงปัจจุบัน