ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ (ตอนที่ ๑๗) : พระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

 ในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) กระบวนการการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีแบ่งออกได้เป็นสองแบบ แบบแรกคือ จะต้องมีการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกรัฐมนตรีก่อน แล้วค่อยทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์ อีกแบบหนึ่งคือ ไม่ต้องผ่านการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎร และในกรณีของสหราชอาณาจักรเป็นแบบหลัง 
ในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี พระมหากษัตริย์สหราชอาณาจักรทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีโดยไม่ต้องผ่านการลงมติในสภาผู้แทนราษฎร (the House of Commons) ไม่ว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจะเป็นหัวหน้าพรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงข้างมากเกินครึ่งของสภาผู้แทนราษฎร (ดูตอนที่ ๑๕ และ ๑๖) หรือไม่ได้เป็นหัวหน้าพรรคที่ได้คะแนนเสียงเกินครึ่งของสภาฯ แต่สามารถได้รับเสียงสนับสนุนจากพรรคการเมืองอื่นจนได้เสียงเกินครึ่งของสภาฯ

ในกรณีที่ไม่มีพรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงข้างมากเกินครึ่งของสภาผู้แทนราษฎรหลังการเลือกตั้ง รัฐบาลเดิมจะยังคงอยู่ทำหน้าที่ต่อไป ยกเว้นและจนกว่านายกรัฐมนตรีของรัฐบาลเดิมทำหนังสือกราบบังคมทูลลาออกต่อพระมหากษัตริย์ รัฐบาลเดิมจะยังมีสิทธิ์ที่จะรอจนกว่ารัฐสภาชุดใหม่ได้ทำการเปิดประชุมเพื่อพิจารณาว่ารัฐบาลเดิมสามารถคุมความไว้วางใจของสภาผู้แทนราษฎร

และรัฐบาลเดิมถูกคาดหวังให้ลาออก หากมีความชัดเจนแล้วว่า รัฐบาลเดิมไม่สามารถคุมความไว้วางใจ และมีความชัดเจนแล้วว่า สามารถมีรัฐบาลชุดใหม่ได้ ในกรณีที่มีความเป็นไปได้ที่จะจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ขึ้น พรรคการเมืองต่างๆจะหารือกันเพื่อหาบุคคลที่สามารถคุมเสียงข้างมากในสภาฯได้ดีที่สุดและจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ และ พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงคาดหวังว่าพระองค์จะต้องทรงเข้าไปยุ่งเกี่ยวในการหารือดังกล่าวนี้  แม้ว่าผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการการหารือดังกล่าวมีความรับผิดชอบที่จะสื่อสารให้ทางสำนักพระราชวังได้รับทราบถึงการหารือที่เกิดขึ้น ซึ่งผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องและรับผิดชอบที่จะสื่อสารกับทางสำนักพระราชวังอาจจะเป็นพรรคการเมืองต่างๆหรือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (the Cabinet Secretary) (The Sovereign would not expect to become involved in any negotiations, although there are responsibilities on those involved in the process to keep the Palace informed.)

นั่นคือ ตามหลักการแล้ว ในกระบวนการเจรจาต่อรองระหว่างพรรคการเมืองต่างๆ นั้น พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงเข้าไปยุ่งเกี่ยวในการหารือดังกล่าวนี้ แม้ว่าผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการดังกล่าวมีความรับผิดชอบที่จะสื่อสารให้ทางสำนักพระราชวังได้รับทราบถึงการหารือที่กำลังเกิดขึ้น
คำถามที่เกิดขึ้นคือ ในทางปฏิบัติ เมื่อทางสำนักพระราชวังรับทราบข้อมูลในระหว่างที่มีการเจรจาต่อรอง อาจเป็นไปได้หรือไม่ ที่ทางสำนักพระราชวังจะมีการสื่อสารไปยังพรรคการเมืองต่างๆ ที่อยู่ในกระบวนการเจรจานั้น ?

 หลายคนอาจจะเคยได้ยินว่า ในอดีต สหราชอาณาจักรเคยประสบปัญหาที่เรียกว่า hung parliament หรือสภาวะที่ไม่มีพรรคการเมืองใดได้รับคะแนนเสียงในสภาสามัญเกินกว่ากึ่งหนึ่งหรือการชะงักงันของสภาสามัญ และพระมหากษัตริย์อาจจจะทรงใช้พระราชอำนาจเป็นกรณีพิเศษในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นหรือให้มีการเลือกตั้งอีกครั้งเพื่อให้ประเทศสามารถเดินหน้าต่อไปได้  

 hung parliament อาจเกิดขึ้นได้ในสองเงื่อนไข เงื่อนไขแรกคือ หลังเลือกตั้ง ไม่มีพรรคการเมืองใดได้คะแนนเสียงเกินครึ่งสภาผู้แทนราษฎร หรือหลังเลือกตั้งไปนานแล้ว ได้รัฐบาลที่มีเสียงข้างมากเกินครึ่งสภาไปแล้ว ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลพรรคเดียวหรือรัฐบาลผสม แต่ต่อมาเกิดปัญหาขาดเสียงสนับสนุนเกินครึ่ง ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลพรรคเดียวที่มีสมาชิกของพรรคไม่พอใจนายกรัฐมนตรี หรือพรรคการเมืองอื่นไม่พอใจที่จะร่วมรัฐบาลเป็นรัฐบาลผสมต่อไป  

ขณะเดียวกัน ในประเทศที่มีพรรคการเมืองหลากหลายพรรค หรือระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน สภาวะ hung parliament จะไม่ถือว่าเป็นปัญหาพิเศษอะไรเหมือนกับในกรณีของสหราชอาณาจักรหรือประเทศที่มีพรรคการเมืองแค่สองพรรคใหญ่ หรือมีมากกว่าสองพรรค แต่ไม่ได้รับเลือกตั้งเข้าสภาฯ หรือถ้าเข้าก็มีจำนวนน้อยมาก

ที่ว่า hung parliament ไม่ได้เป็นปัญหาพิเศษสำหรับประเทศที่มีพรรคการเมืองหลากหลายพรรค เพราะจะพบว่า หลังเลือกตั้งแทบทุกครั้ง ไม่มีพรรคการเมืองใดพรรคเดียวได้เสียงเกินครึ่งสภา ดังนั้น ในประเทศแบบนี้ hung parliament ถือเป็นเรื่องปกติ อย่างเช่น ประเทศไทยก็เข้าข่ายมี hung parliament เป็นปกติ ยกเว้นในการเลือกตั้งทั่วไป พ.ศ. 2548 ครั้งเดียวเท่านั้น ที่พรรคไทยรักไทยพรรคเดียวชนะเลือกตั้ง ได้เสียง ส.ส. เกินครึ่งสภา

ในข้อเขียนนี้ จะขอกล่าวถึงกรณี hung parliament หลังเลือกตั้งและการแก้ไขปัญหา hung parliament ของสหราชาอาณาจักร
อย่างที่เพิ่งกล่าวไปข้างต้นว่า หากเกิดกรณี hung parliament พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรอาจจจะทรงใช้พระราชอำนาจเป็นกรณีพิเศษในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นหรือให้มีการเลือกตั้งอีกครั้งเพื่อให้ประเทศสามารถเดินหน้าต่อไปได้ แต่ตามประเพณีการปกครองของสหราชอาณาจักร การใช้พระราชอำนาจดังกล่าวนี้จะต้องอยู่ภายใต้สถานการณ์ที่พิเศษจริงๆ เพราะประเพณีการปกครองของอังกฤษอยู่บนพื้นฐานของประชาธิปไตยแบบรัฐสภา การใช้พระราชวินิจฉัยในการใช้พระราชอำนาจดังกล่าวในเรื่องการเมืองจะต้องให้เกิดขึ้นน้อยที่สุดและจะต้องเป็นไปเพื่อบรรลุเงื่อนไขที่เหมาะสม นั่นคือ เงื่อนไขที่ให้นักการเมืองสามารถเป็นผู้ที่ตัดสินใจทางการเมืองเอง มิฉะนั้นแล้ว จะเกิดวิกฤตการณ์ทางประเพณีการปกครองที่ประมุขของรัฐที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งกลายเป็นผู้กำหนดทางออกหรือมาตรการอย่างใดอย่างหนึ่งให้กับรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง และภาพลักษณ์ของความเป็นกลางทางการเมืองของพระมหากษัตริย์จะลดน้อยถดถอยลง

 Rodney Brazier  ศาสตราจารย์ทางด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งมหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ได้ให้คำแนะนำในเรื่องนี้ว่า พระมหากษัตริย์ควรหลีกเลี่ยงที่จะเข้าไปยุ่งเกี่ยวในปัญหาหรือวิกฤตทางการเมืองที่เกิดขึ้นจากกรณีที่หลังการเลือกตั้ง ไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากในสภาสามัญ และจากการวางเฉยของพระองค์จะทำให้พรรคการเมืองต่างๆ จำเป็นจะต้องตัดสินใจว่าจะทำอย่างไรกับปัญหาผลการเลือกตั้งที่ไม่เด็ดขาดชัดเจน ซึ่งภายใต้สภาวะทางการเมืองดังกล่าวที่เกิดขึ้นในอดีต หัวหน้าพรรคการเมืองต่างๆ ก็จะตัดสินใจด้วยตัวเอง หัวหน้าพรรคการเมืองต่างๆ จะพอใจที่ตนจะเป็นผู้ริเริ่มหาทางออกในการจัดตั้งรัฐบาล เพราะพวกเขาต้องการที่ให้การกำหนดอนาคตทางการเมืองของประเทศอยู่ที่ตัวพวกเขาเอง และจะเป็นเรื่องดีสำหรับนักการเมือง หากจะมีสัญญาณจากสำนักพระราชวังว่าจะไม่มีการเข้ามายุ่งเกี่ยวใดๆ ทั้งสิ้น และสิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ ถ้าไม่ได้รัฐบาลเสียงข้างน้อย (minority government) ก็จะได้รัฐบาลผสมระหว่างสองพรรคการเมืองหรือมากกว่าสองพรรคขึ้นไป
อย่างที่กล่าวไปในตอนที่แล้ว รูปแบบของรัฐบาลที่จะเกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขที่ไม่มีพรรคการเมืองใดพรรคเดียวได้เสียง ส.ส. เกินครึ่งสภาสามัญ ก็จะเป็นรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งในสามแบบนี้ คือ
 1.รัฐบาลเสียงข้างน้อยพรรคพรรคเดียว โดยพรรคการเมืองดังกล่าวอาจจะได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมืองอื่นในลักษณะของข้อตกลงเฉพาะหน้าในแต่ละประเด็นในแต่ละครั้งไป บนพื้นฐานของผลประโยชน์ร่วมกัน

 2.รัฐบาลเสียงข้างน้อยพรรคเดียว โดยมีข้อตกลงที่เป็นทางการระหว่างพรรคการเมือง ดังกรณีของการทำข้อตกลงระหว่างพรรคเสรีนิยมกับพรรคแรงงานในช่วงระหว่าง ค.ศ. 1977-1978

 3.รัฐบาลผสมที่เป็นทางการ ซึ่งโดยทั่วไปจะประกอบไปด้วยรัฐมนตรีที่มาจากพรรคการเมืองมากกว่าหนึ่งพรรค และรัฐบาลผสมที่เป็นทางการนี้จะคุมเสียงข้างมากในสภาฯได้ ตัวอย่างล่าสุดของรัฐบาลแบบนี้คือ รัฐบาลผสมระหว่างพรรคอนุรักษ์นิยมและพรรคเสรีประชาธิปไตย ที่จัดตั้งขึ้นในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2010
เมื่อลงเอยได้รัฐบาลรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งในสามแบบข้างต้น พระมหากษัตริย์ก็จะเชิญหัวหน้าพรรคการเมืองที่ผ่านการเจรจาตกลงกันแล้วนั้นให้เป็นนายกรัฐมนตรีของรัฐบาลชุดใหม่ แต่เป็นไปได้ไหมที่จะตกลงกันไม่ได้ และไม่สามารถได้รัฐบาลรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งในสามรูปแบบที่กล่าวไป และหากตกลงกันไม่ได้จริงๆ จะทำอย่างไร ?