ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์สหราชอาณาจักร (ตอนที่ ๑๐)

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

หนังสือชื่อ  the English Constitution (ค.ศ. 1867)  ของ  วอลเตอร์ แบจอจ์ท (Walter Bagehot)  ถูกใช้อ้างอิงอย่างแพร่หลายในการทำความเข้าใจเกี่ยวกับขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์สหราชอาณาจักร ซึ่งแบจอร์ทย้ำว่า การปกครองของอังกฤษในสมัยของเขานั้นเป็นการปกครองที่พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) ซึ่งรัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักรไม่ได้เป็นลายลักษณ์อักษร แต่เป็นจารีตประเพณีการปกครอง และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์จะถูกจำกัดโดยจารีตประเพณีการปกครองซึ่งเปลี่ยนแปลงหรือวิวัฒนาการได้ตามยุคสมัย

แบจอร์ทได้กล่าวว่า การใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์จะถูกจำกัดอยู่แค่สามเรื่อง นั่นคือ

หนึ่ง พระราชสิทธิ์ในการให้คำปรึกษาแนะนำ (the right to be consulted อันหมายถึง พระราชสิทธิ์ที่จะพระราชทานคำปรึกษาแนะนำ เมื่อมีผู้กราบบังคมทูลขอ)

สอง พระราชสิทธิ์ในการให้การสนับสนุนและให้ความมั่นใจ (the right to encourage)

สาม พระราชสิทธิ์ในการเตือน (the right to warn)
 
และพระมหากษัตริย์ที่ทรงพระปรีชาญาณจะไม่ใช้พระราชอำนาจเกินกว่าที่กล่าวไป
แบจอร์ทกล่าวว่า แม้พระราชสิทธิ์-พระราชอำนาจจะดูน้อยลง แต่เมื่อพระมหากษัตริย์ที่ทรงพระปรีชาและมีประสบการณ์ จะสามารถใช้พระราชสิทธิ์ที่มีไม่กี่ด้านนี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และสามารถมีอิทธิพลสำคัญอย่างยิ่งต่อรัฐบาล โดยเฉพาะเมื่อเวลาพระองค์ใช้พระราชสิทธิ์ในการเตือน นอกจากพระมหากษัตริย์จะทรงมีพระปรีชาญาณในการสื่อสารกับบุคคลต่างๆ จากประสบการณ์ที่สั่งสมกันหลายชั่วรัชกาลแล้ว

แบจอร์ทยังชี้ว่า การที่พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งของประมุขโดยไม่มีวาระเหมือนประมุขของรัฐในระบอบการปกครองอื่นๆ ที่เป็นไปตามวาระ ทำให้พระองค์ทรงสั่งสมประสบการณ์การรับรู้เรื่องราวทางการเมืองจากหลายรัฐบาล ทำให้พระองค์มีวิสัยทัศน์อันกว้างไกลและทรงเห็นความสำเร็จและความล้มเหลวของรัฐมนตรีต่างๆ ที่ผ่านมาแล้วก็ผ่านไป ในขณะที่พระองค์ก็ยังทรงเป็นประมุขของรัฐอยู่ตามเดิม ซึ่งแบจอร์ทเห็นว่า นี่คือความได้เปรียบของพระมหากษัตริย์ต่อนักการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐมนตรีในรัฐบาลชุดต่างๆ โดยเขาเปรียบเทียบความได้เปรียบของพระมหากษัตริย์กับนักการเมืองที่เป็นรัฐมนตรี กับข้าราชการประจำกระทรวงกับรัฐมนตรี โดยส่วนใหญ่แล้ว ข้าราชการของกระทรวงหนึ่งๆ ก็มักจะเป็นข้าราชการกระทรวงนั้นตลอดจนเกษียณ เรื่องราวการทำงานของกระทรวงจึงเปรียบเสมือนชีวิตของเขาทั้งชีวิต และเขามักจะจดจำเรื่องราวต่างๆ ที่เกิดขึ้นในการบริหารราชการของกระทรวงของเขาได้เป็นอย่างดี

ส่วนนักการเมืองที่มาเป็นรัฐมนตรีนั้น มักจะดำรงตำแหน่งได้ไม่ยาวนานเท่าข้าราชการ ถ้าโชคดีก็เป็นรัฐมนตรีตลอดอายุของสภาผู้แทนราษฎร และถ้าหากพรรคของเขาชนะเลือกตั้งได้กลับมาเป็นรัฐบาลอีก นักการเมืองผู้นั้นก็มักจะได้เป็นรัฐมนตรีอีก หากผลงานของเขาเป็นที่ยอมรับ แต่ก็มักจะไม่ซ้ำกระทรวงที่เขาเคยเป็นรัฐมนตรี


ทั้งนี้ ไม่นับรัฐบาลที่มาจากรัฐประหารและสืบทอดอำนาจ เพราะจะมีรัฐมนตรีบางท่านอยู่ในตำแหน่งประจำกระทรวงเดิมเป็นระยะเวลาที่ยาวนานมาก อย่างคุณดอน ปรมัตถ์วินัย ที่เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศมาได้ 7 ปีแล้ว (พ.ศ. 2558-ปัจจุบัน) นั่นถือเป็นข้อยกเว้น

แต่โดยปกติ นักการเมืองที่มาเป็นรัฐมนตรีย่อมต้องอาศัยความรู้และประสบการณ์ของข้าราชการประจำกระทรวง แบจอร์ทกล่าว่า รัฐมนตรีจะต้องเริ่มต้น ด้วยการเรียนรู้ในสิ่งที่ปลัดกระทรวงหรือข้าราชการประจำกระทรวงนั้นรู้ แต่การเรียนรู้ของรัฐมนตรีนั้นเป็นไปด้วยความยากลำบากและยากที่จะรู้ได้อย่างสมบูรณ์ครบถ้วน ในขณะที่ปลัดกระทรวงหรือข้าราชการประจำรู้และจำเรื่องราวต่างๆ ที่ผ่านมาได้อย่างดี เพราะมันอยู่ในความทรงจำของเขา แต่แน่นอนว่า หลายครั้งที่รัฐมนตรีจะไม่สนใจฟังปลัดกระทรวง ไม่สนใจคำแนะนำของข้าราชการประจำที่อยู่ใต้เขา

รัฐมนตรีอาจจะทำเช่นนั้นกับผู้ใต้บังคับบัญชาของเขาได้ แต่เขาจะไม่สามารถทำแบบนั้นกับพระมหากษัตริย์ ยามเมื่อพระองค์ทรงใช้พระราชสิทธิ์ในการเตือน !

 แบจอร์ทได้กล่าวถึงมหาบุรุษที่ได้ชื่อว่าเป็นผู้ปกครองที่ยิ่งใหญ่ ที่ล้วนเป็นผู้สร้างความเป็นปึกแผ่นและความยิ่งใหญ่ให้ราชอาณาจักรของพระองค์ ไม่ว่าจะเป็นพระเจ้าชาร์เลอมาญที่ได้รับการยกย่องว่าเป็น “พระบิดาแห่งยุโรป” หรือรีเชอลีเยอและนโปเลียนแห่งฝรั่งเศส มหาบุรุษเหล่านี้ล้วนแต่มีแผนการและจินตนาการและความฝันอันยิ่งใหญ่สำหรับราชอาณาจักรของพวกเขา 

แต่สำหรับพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่เป็นพระมหากษัตริย์ที่ทรงพระปรีชาญาณและยิ่งใหญ่ พระองค์จะไม่ทรงพยายามทำอะไรที่  “เกินขอบเขตพระราชอำนาจ” เพราะการครองราชย์ของพระองค์แตกต่างจากพระมหากษัตริย์ที่ไม่ได้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ เพราะพระองค์จะไม่สามารถทำอะไรก็ได้ตามพระราชหฤทัย พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญจะต้องทำงานหนักภายใต้ปัญหาความยุ่งยากในโลกแห่งความเป็นจริงนานับปการ ไม่ใช่โลกในแบบของพระมหากษัตริย์ที่พระราชอำนาจยังไม่ถูกจำกัด พระองค์จะทรงตรัสกับรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนของพระองค์ คนแล้วคนเล่าว่า 


 “ข้าพเจ้ามีความเห็นเช่นนั้น เช่นนี้นี้ ท่านเห็นหรือไม่ว่ามันมีอะไรในแผนการต่างๆ ข้าพเจ้าได้ให้เหตุผลต่างๆของข้าพเจ้าในบันทึกที่ข้าพเจ้าได้มอบให้ท่าน บางที มันก็ยังไม่ละเอียดนัก แต่มันจะเป็นสิ่งเพื่อให้ท่านไว้พิจารณา นับเป็นเวลาหลายปีที่พระองค์ทรงหารือกับรัฐมนตรีคนแล้วคนเล่า ในที่สุด แผนการที่ดีที่สุดของพระมหากษัตริย์ที่ทรงพระปรีชาญาณที่สุดจะได้รับการนำไปปฏิบัติ และแผนการที่ไม่ค่อยดี หรือยากที่จะปฏิบัติได้ ก็จะถูกปฏิเสธหรือรื้อทิ้งไป” 

แบจอร์ทต้องการสื่อว่า พระมหากษัตริย์อังกฤษจะต้องทรงตระหนักว่า พระองค์ไม่ได้มีพระราชอำนาจเหมือนดังพระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อีกต่อไปแล้ว พระองค์จะต้องทรงระมัดระวังในการใช้พระราชอำนาจ พระราชดำริของพระองค์จะต้องเป็นสิ่งที่ปฏิบัติได้เป็นประโยชน์และเหมาะสมกับยุคสมัย เพราะมันหมดเวลาแล้วสำหรับแผนการหรือโครงการอันยิ่งใหญ่สำหรับอนาคตอันยาวไกลดั่งที่พระมหากษัตริย์ในสมัยก่อนเคยฝันหรือจินตนาการ

และที่สำคัญคือ แบอจอร์ทกำลังสื่ออีกด้วยว่า พื้นที่สำหรับการใช้พระราชสิทธิ์ในการแนะนำนั้นเป็นพื้นที่สำหรับพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่ทรงพระปรีชาญาณที่สุดและทรงไว้ซึ่งวิจารณญาณที่สั่งสมมายาวนานเท่านั้น ดังที่เขาเขียนว่า  “By years of discussion with ministry after ministry, the best plans of the wisest king (เน้นโดยผู้เขียน) would certainly be adopted, and the inferior plans, the impracticable plans, rooted out and rejected.” 

แล้วพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่ไม่ทรงพระปรีชาญาณที่สุด แบจอร์ทมีข้อแนะนำไว้อย่างไร ? โปรดติดตามตอนต่อไป