ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์สหราชอาณาจักร (ตอนที่ ๙)

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

หนังสือชื่อ  the English Constitution (ค.ศ. 1867)  ของ  วอลเตอร์ แบจอจ์ท (Walter Bagehot) ถูกใช้อ้างอิงอย่างแพร่หลายในการทำความเข้าใจเกี่ยวกับขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์สหราชอาณาจักร โดยแบจอร์ทย้ำว่า การปกครองของอังกฤษในสมัยของเขานั้นเป็นการปกครองที่พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) ซึ่งการปกครองของอังกฤษเพิ่งถูกเรียกว่าเป็น constitutional monarchy ครั้งแรกในปี ค.ศ. 1855 ในงานของ มาควาเลย์ (Macaulay) ชื่อ “ประวัติศาสตร์อังกฤษ” (History of England)  และแบจอร์ทเรียกการปกครองของอังกฤษในสมัยของเขาตามมาควาเลย์ แต่ก่อนหน้าที่จะมีการเรียกการปกครองของอังกฤษว่า constitutional monarchy จะมีการเรียกการปกครองของอังกฤษว่า King and Parliament หรือ King in Parliament
การกล่าวถึงขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ในบทที่สามและบทที่สี่ของหนังสือ the English Constitution ถือเป็นการสรุปขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ที่ถือได้ตกผลึกชัดเจนนับจากที่สถาบันพระมหากษัตริย์มีวิวัฒนาการตั้งแต่ ค.ศ. 1688 หรือนับตั้งแต่การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ที่สะท้อนให้เห็นถึงการที่รัฐสภาเริ่มมีอำนาจเหนือสถาบันพระมหากษัตริย์

อย่างที่กล่าวไปในตอนที่แล้วว่า คำว่า constitutional monarchy นี้มาจากคำในภาษาฝรั่งเศส ‘La monarchie constitutionalle’ ที่ปรากฎในงานของ W. Dupre นักเขียนชาวฝรั่งเศสในปี ค.ศ. 1801 และมาควาเลย์นำมาใช้เรียกการปกครองของอังกฤษ โดยเขาน่าจะเห็นว่า สถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษในสมัยของเขานั้นได้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญอย่างแท้จริง และการที่แบจอร์ทเรียกการปกครองของอังกฤษตามมาควาเลย์ ก็น่าจะเป็นเพราะเขาเห็นว่า พระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษนั้นถูกตีกรอบจำกัดอย่างชัดเจนหลังจากการเมืองและการเลือกตั้งของอังกฤษได้เปลี่ยนโฉมหน้าไปหลังการประกาศใช้พระราชบัญญัติปฏิรูปการเลือกตั้ง (the Great Reform Act) ในปี ค.ศ. 1832 นั่นคือ เสียงของประชาชนในการเลือกตั้งมีผลอย่างยิ่งต่อการที่กลุ่มการเมืองกลุ่มหนึ่งสามารถมีเสียงข้างอย่างชัดเจนในสภา ทำให้พระมหากษัตริย์จะต้องเลือกหัวหน้ากลุ่มการเมืองดังกล่าวให้เป็นนายกรัฐมนตรี โดยก่อนหน้านั้น ไม่มีกลุ่มการเมืองใดสามารถได้เสียงเป็นกอบเป็นกำชัดเจน ส่งผลให้พระมหากษัตริย์สามารถใช้พระราชอำนาจเลือกหัวหน้ากลุ่มการเมืองใดขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีตามพระราชประสงค์ได้
 
กล่าวได้ว่า พระราชบัญญัติปฏิรูปการเลือกตั้ง (the Great Reform Act) ปี ค.ศ. 1832 ส่งผลให้เสียงประชาชนมีอิทธิพลสำคัญ และกล่าวอย่างง่ายๆ ก็คือ การเมืองมีความเป็น “ประชาธิปไตย” มากขึ้น และด้วยเหตุนี้ มาควาเลย์และแบจอร์ทจึงเรียกการเมืองการปกครองของอังกฤษว่าเป็น constitutional monarchy
 
แต่ในความเห็นของนักรัฐศาสตร์ในศตวรรษที่ยี่สิบอย่าง สเตพาน, ลินซ์, และมิโนเวฟ (Alfred Stephan, Juan J. Linz และ Juli F. Minoves) กลับเห็นว่า ไม่ควรเรียกการปกครองของอังกฤษในสมัยของแบจอร์ทและมาควาเลย์นั้นว่า constitutional monarchy เพราะพวกเขาเห็นว่า อังกฤษเป็น constitutional monarchy มาก่อนหน้านั้นแล้ว ในความเห็นของนักรัฐศาสตร์ปัจจุบันทั้งสาม ควรจะเรียกการปกครองของอังกฤษในสมัยของมาควาเลย์และแบจอร์ทว่า democratic parliamentary monarchy หรือระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐสภาที่มีความเป็นประชาธิปไตย

ในความเข้าใจของสเตพาน, ลินซ์, และมิโนเวฟ constitutional monarchy คือการปกครองที่พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ถูกจำกัด ซึ่งจะถูกจำกัดโดยรัฐธรรมนูญหรือโดยรัฐสภาก็ตามแต่ ซึ่งคำถามที่เกิดขึ้นตามมาก็คือ การจำกัดตีกรอบพระราชอำนาจนั้น ไม่ว่าจะในการปกครองแบบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐสภา มีเกณฑ์หรือไม่ว่าจะต้องมีการจำกัดตีกรอบพระราชอำนาจแค่ไหน ถึงจะเข้าข่ายเป็นการปกครองที่อยู่ภายใต้ปรมิตตาญาสิทธิราชย์ (limited monarchy หรือการปกครองที่จำกัดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์) ?

หรือเพียงแค่มีการจำกัดพระราชอำนาจโดยรัฐธรรมนูญหรือโดยรัฐสภา แม้จะเป็นการจำกัดพระราชอำนาจไม่มากก็ตาม ก็ถือว่าเป็นการปกครองที่อยู่ภายใต้ปรมิตตาญาสิทธิราชย์ และเป็น constitutional monarchy ?

ด้วยเหตุนี้เอง สเตพาน, ลินซ์, และมิโนเวฟ จึงเห็นว่า ตัวแบบหรือคำที่เรียกว่า “การปกครองแบบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ” (constitutional monarchy) นั้นเป็นตัวแบบหรือคำที่กว้างเกินไป ไม่เพียงพอที่จะใช้ในการทำความเข้าใจการพัฒนาประชาธิปไตยในการปกครองที่ยังมีพระมหากษัตริย์อยู่
 
 สเตพาน, ลินซ์, และมิโนเวฟได้ขยายความให้เห็นถึงความไม่พอเพียงของตัวแบบพระมหากษัตริย์ ภายใต้รัฐธรรมนูญ โดยยกตัวอย่าง การปกครองแบบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของจักรวรรดิเยอรมนี (Imperial Germany) ในช่วงต้นศตวรรษที่ 20 แม้ว่าพระเจ้าไกเซอร์ ทรงปกครองตามรัฐธรรมนูญร่วมกับสภาล่าง (King and Parliament) ที่เลือกตั้งมาบนพื้นฐานของการให้สิทธิเลือกตั้งทั่วไปแก่พลเมืองทุกคน และสภานิติบัญญัตินี้ก็มีอำนาจในการตัดสินกำหนดงบประมาณแผ่นดิน แต่พระเจ้าไกเซอร์ไม่เพียงแต่มีอำนาจส่วนพระองค์ในการแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรี (the chancellor) และทรงมีพระราชอำนาจในการบัญชาการกองกำลัง แต่ยังทรงมีพระราชสิทธิ์ในการเรียกประชุมหรือปิดประชุมสภาทั้ง 2 ระดับของสหพันธรัฐได้ สภาพการณ์ทางการเมืองเช่นนี้ของจักรวรรดิเยอรมนี สเตพาน, ลินซ์, และมิโนเวฟ จึงเห็นว่า แม้ระบอบการปกครองดังกล่าวจะมีกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ตีกรอบพระมหากษัตริย์ แต่ไม่เป็นประชาธิปไตย 

พวกเขาจึงเสนอตัวแบบที่เรียกว่า democratic parliamentary monarchy หรือ DPM ที่จะต้องมีความแน่นอนชัดเจนว่า รัฐสภาจะต้องมีอำนาจเหนือสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างแท้จริง ซึ่งการปกครองของอังกฤษในช่วงหลังการเมืองและการเลือกตั้งของอังกฤษได้เปลี่ยนโฉมหน้าไปหลังการประกาศใช้  พระราชบัญญัติปฏิรูปการเลือกตั้ง (the Great Reform Act)  ในปี ค.ศ. 1832 และเข้าข่ายเป็น democratic parliamentary monarchy เพราะสาระสำคัญของพระราชบัญญัติฉบับนี้คือ การปรับเขตเลือกตั้งและขยายสิทธิการเลือกตั้ง และผลของการปฏิรูปทางการเมืองนี้คืออำนาจเป็นของประชาชนมากขึ้น และทำให้พรรคการเมือง (อันที่จริงควรต้องเรียกว่า กลุ่มการเมือง ดังที่ใช้ไปในข้างต้นเพราะขณะนั้นอังกฤษยังไม่มีพระราชบัญญัติพรรคการเมือง จึงมีพรรคการเมืองในทางปฏิบัติ แต่ไม่มีในทางกฎหมาย) ได้ที่นั่งในสภาเป็นกอบเป็นกำมากขึ้น จนส่งผลให้แต่เดิมที่พระมหากษัตริย์จะทรงใช้พระราชอำนาจในการแต่งตั้งบุคคลในรัฐสภาเป็นนายกรัฐมนตรี ถูกตีกรอบโดยจะต้องแต่งตั้งบุคคลที่ได้เสียงข้างมากในสภาเท่านั้น ถือเป็นการจำกัดพระราชอำนาจโดยปริยาย
 
เพราะถือว่าบุคคลนั้นได้รับอาณัติมาจากเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน ซึ่งก่อนหน้านั้น ไม่มีพรรคการเมืองใดระหว่างสองพรรคใหญ่ได้เสียงข้างมากเป็นกอบเป็นกำพอที่จะกล่าวได้ว่าเป็นตัวแทนเสียงข้างมากของประชาชน พระมหากษัตริย์จึงสามารถใช้พระราชอำนาจแทนประชาชนในการแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงนายกรัฐมนตรีตามพระราชวินิจฉัยของพระองค์ได้ เมื่อการตั้งนายกรัฐมนตรีอยู่ในเงื่อนไขเชิงบังคับตามเสียงข้างมากในสภา ความรับผิดชอบในการใช้พระราชวินิจฉัยในการแต่งตั้งฝ่ายบริหารของพระมหากษัตริย์จึงลดลงไปโดยปริยาย
 
กล่าวได้ว่า ภายหลังที่เกิดการปฏิรูปการเมืองและการเลือกตั้ง ทำให้อังกฤษมีสภาที่มาจากการเลือกตั้งที่เสรีและมีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น และสภาที่ว่านี้เป็นตัวกำหนดการจัดตั้งรัฐบาล และรัฐบาลจะสิ้นสุดลงก็โดยสภา
ดังนั้น แม้ว่ามาควาเลย์และแบจอร์ทจะเรียกระบอบการเมืองของอังกฤษในสมัยของเขาว่าเป็น constitutional monarchy แต่สเตพาน, ลินซ์, และมิโนเวฟไม่เห็นด้วยและเรียกว่า democratic parliamentary monarchy แม้ว่าจะเรียกชื่อต่างกัน แต่ทั้งสองฝ่ายมีความเข้าใจตรงกันถึงสาระสำคัญของระบอบการเมืองการปกครองของอังกฤษในช่วงเวลานั้น นั่นคือ เสียงของประชาชนและเสียงของรัฐสภามีอำนาจมากขึ้น

 แต่กระนั้นคำถามที่ตามมาก็คือ ถ้าเช่นนั้น สถาบันพระมหากษัตริย์ใน DPM ก็มีสถานะไม่ต่างจากตรายางเท่านั้น ? ขณะเดียวกัน ถ้าไม่ใช่ พระราชอำนาจควรมีมากน้อยแค่ไหน? หรือขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละสังคม ?