ขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์สหราชอาณาจักร (ตอนที่ ๔)

คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร

สามตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงหนังสือชื่อ the English Constitution (ค.ศ. ๑๘๖๗) ที่เขียนโดย  วอลเตอร์ แบจอจ์ท (Walter Bagehot) หนังสือเล่มนี้ถูกใช้อ้างอิงในการทำความเข้าใจเกี่ยวกับขอบเขตพระราชอำนาจและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์สหราชอาณาจักร
 
และอย่างที่ได้กล่าวไปแล้วว่า มีหลักฐานที่ขัดแย้งกันอยู่ว่า ทางหนึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษอาจจะ “รับฟัง” คำอธิบายพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์จากหนังสือเล่มนี้ หรืออีกทางหนึ่ง การปรับตัวสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษที่เกิดขึ้นเองนั้นบังเอิญไปสอดคล้องกับสาระสำคัญในหนังสือดังกล่าว
 
สาระสำคัญในหนังสือ the English Constitution ที่ผู้มีกล่าวถึงมาก แต่ไม่ค่อยได้ขยายความ คือ “สถาบันพระมหากษัตริย์ (แบจอร์จใช้คำว่า sovereign อันหมายถึงองค์อธิปัตย์หรือผู้มีอำนาจสูงสุด) ภายใต้การปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญตามแบบของเรา (ของเรา ในที่นี้คือ การปกครองที่พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ— constitutional monarchy ของสหราชอาณาจักร) มีพระราชสิทธิ์สามประการ
 
- พระราชสิทธิ์ในการให้คำปรึกษาแนะนำ (the right to be consulted อันหมายถึง พระราชสิทธิ์ที่จะพระราชทานคำปรึกษาแนะนำ เมื่อมีผู้กราบบังคมทูลขอ)- พระราชสิทธิ์ในการให้การสนับสนุนและให้ความมั่นใจ (the right to encourage)
- พระราชสิทธิ์ในการเตือน (the right to warn)”

และแบจอจ์ทได้กล่าวไว้ด้วยว่า  “พระมหากษัตริย์ (เขาใช้คำว่า a king) ที่ทรงพระปรีชาญาณและมีพระราชวินิจฉัยที่ดี (of great sense and sagacity) จะไม่ต้องการมีพระราชสิทธิ์อะไรมากไปกว่าพระราชสิทธิ์ทั้งสามนี้ พระองค์จะทรงพบว่า การที่มีพระองค์ไม่มีพระราชสิทธิ์อื่นใดกว่านี้จะทำให้การใช้พระราชสิทธิ์ทั้งสามนี้ของพระองค์มีผลสำคัญอย่างยิ่ง” 

ทำไมแบจอร์จถึงคิดว่า พระมหากษัตริย์ที่ทรงพระปรีชาญาณและมีพระราชวินิจฉัยที่ดีจึงไม่ต้องการมีพระราชอำนาจอะไรมากกว่าพระราชสิทธิ์ทั้งสามนี้ เพราะการมีพระราชอำนาจเพียงเท่านี้ถือว่าค่อนข้างจำกัดมาก ?

และทำไมพระมหากษัตริย์ที่มีคุณสมบัติดังกล่าวจะเห็นว่า การมีพระราชอำนาจที่จำกัดเพียงเท่านี้จะ “ทำให้การใช้พระราชสิทธิ์ทั้งสามนี้ของพระองค์มีผลสำคัญอย่างยิ่ง” ?  

เหตุผลที่น่าจะเป็นก็น่าจะเป็นว่า แบจอร์จเห็นว่า ณ ขณะนั้น สถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษไม่ใช่อยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษได้เปลี่ยนเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์พระราชอำนาจจำกัดมาตั้งแต่ ค.ศ. 1660 และมีความชัดเจนมากขึ้นหลังการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ ค.ศ. 1688

 การปกครองที่พระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ถูกจำกัดนี้ ในภาษาอังกฤษเรียกว่า Limited Monarchy และในภาษาไทยเรียกว่า “ปรมิตตาญาสิทธิราชย์” 

และในกรณีของอังกฤษ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์เริ่มต้นถูกจำกัดโดยรัฐสภา และตั้งแต่ ค.ศ. 1660 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน การจำกัดหรือลดทอนพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์อังกฤษนั้นดำเนินไปในลักษณะของวิวัฒนาการโดยตัวเอง ไม่ได้เปลี่ยนแปลงโดยการอ้างตัวแบบการจำกัดอำนาจพระมหากษัตริย์ของประเทศอื่น เพราะอังกฤษเป็นประเทศต้นแบบของการปกครองที่พระมหากษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญของอังกฤษก็ไม่ได้เป็นกฎหมายฉบับเดียวอย่างในประเทศอื่นๆ แต่มีลักษณะของการเป็นจารีตประเพณีและการตีความกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง
 
กล่าวได้ว่า เมื่ออังกฤษในฐานะประเทศต้นแบบก้าวเข้าสู่การปกครองที่พระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ถูกจำกัด ก็มิได้จำกัดมากเหมือนในปัจจุบัน แต่จะค่อยๆ วิวัฒนาการไปตามเงื่อนไขความเป็นจริงของบริบททางสังคมเศรษฐกิจและการเมือง ซึ่งจะต่างจากประเทศอื่นที่ลอกเลียนหรือนำตัวแบบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของอังกฤษมาใช้โดยไม่เข้าใจถึงกระบวนการวิวัฒนาการของระบอบการปกครองของอังกฤษที่ต้องใช้เวลา และต้องการให้เป็นเหมือนอย่างอังกฤษในสภาพที่ได้ผ่านการวิวัฒนาการมาแล้ว

การใช้พระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ลดลงเรื่อยๆ โดยเฉพาะในสมัย  สมเด็จพระราชินีนาถวิกตอเรีย อันเป็นช่วงเวลาเดียวกันกับที่วอลเตอร์ แบจอจ์ทมีชีวิตอยู่

การลดการใช้พระราชอำนาจเกิดขึ้นพลังของฝ่ายสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นตัวแทนของประชาชนมีมากขึ้นและชัดเจนขึ้น โดยเฉพาะหลักการปฏิรูปทางการเมืองครั้งใหญ่ผ่านการตราพระราชบัญญัติที่เรียกว่า the Great Reform Act ในปี ค.ศ. 1832 ก่อนหน้าที่ หนังสือ the English Revolution  จะตีพิมพ์ ๓๕ ปี

 สาระสำคัญของพระราชบัญญัติฉบับนี้คือ การปรับเขตเลือกตั้งและขยายสิทธิการเลือกตั้ง และผลของการปฏิรูปทางการเมืองนี้คืออำนาจเป็นของประชาชนมากขึ้น และทำให้พรรคการเมือง (อันที่จริงควรต้องเรียกว่า กลุ่มการเมือง เพราะขณะนั้นอังกฤษยังไม่มีพระราชบัญญัติพรรคการเมือง จึงมีพรรคการเมืองในทางปฏิบัติ แต่ไม่มีในทางกฎหมาย) ได้ที่นั่งในสภาเป็นกอบเป็นกำมากขึ้น จนส่งผลให้แต่เดิมที่พระมหากษัตริย์จะทรงใช้พระราชอำนาจในการแต่งตั้งบุคคลในรัฐสภาเป็นนายกรัฐมนตรีถูกตีกรอบจะต้องแต่งตั้งบุคคลที่ได้เสียงข้างมากในสภาเท่านั้น ถือเป็นการจำกัดพระราชอำนาจโดยปริยาย เพราะถือว่าบุคคลนั้นได้รับอาณัติมาจากเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน ซึ่งก่อนหน้านั้น ไม่มีพรรคการเมืองใดระหว่างสองพรรคใหญ่ได้เสียงข้างมากเป็นกอบเป็นกำพอที่จะกล่าวได้ว่าเป็นตัวแทนเสียงข้างมากของประชาชน พระมหากษัตริย์จึงสามารถใช้พระราชอำนาจแทนประชาชนในการแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงนายกรัฐมนตรีตามพระราชวินิจฉัยของพระองค์ได้  

เมื่อการตั้งนายกรัฐมนตรีอยู่ในเงื่อนไขเชิงบังคับตามเสียงข้างมากในสภา ความรับผิดชอบในการใช้พระราชวินิจฉัยในการแต่งตั้งฝ่ายบริหารของพระมหากษัตริย์จึงลดลงไปโดยปริยาย และนี่ก็เป็นเหตุผลหนึ่งที่แบจอจ์ทเห็นว่า สถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษภายใต้วิวัฒนาการของระบอบพระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญได้พัฒนามาถึงจุดที่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชสิทธิ์สามประการข้างต้น เพราะไม่มีความจำเป็นที่จะต้องมีพระราชอำนาจมากไปกว่านี้ ด้วยเงื่อนไขทางการเมืองในสภาได้เปลี่ยนแปลงไป

ดังนั้น แบจอจ์ทจึงกล่าวว่า “พระมหากษัตริย์ที่ทรงพระปรีชาญาณและมีพระราชวินิจฉัยที่ดีจึงไม่ต้องการมีพระราชอำนาจอะไรมากกว่าพระราชสิทธิ์ทั้งสามนี้” เพราะไม่จำเป็นต้องใช้พระราชอำนาจเกินไปกว่านี้ และปล่อยให้นักการเมืองได้รับอาณัติเสียงข้างมากจากประชาชนรับผิดชอบการบริหารประเทศไป แต่พระมหากษัตริย์ที่ไม่ทรงพระปรีชาญาณและมีพระราชวินิจฉัยที่ดีจะไม่เข้าใจสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ในบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป และเมื่อไม่เข้าใจและไปใช้พระราชอำนาจเกินจำเป็น ถ้าเกิดผลเสีย สถาบันพระมหากษัตริย์ก็จะต้องรับผิดชอบ แต่ถ้าได้ผลดีก็แค่เสมอตัว

ในแง่นี้  อริสโตเติล  นักปรัชญาการเมืองยุคคลาสสิกได้กล่าวถึงเงื่อนไขในการธำรงรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้เมื่อสองพันกว่าปีที่แล้วว่า “โดยทั่วไป วิธีการธำรงรักษาราชาธิปไตยก็คือวิธีการที่ตรงกันข้ามกับวิธีการที่ทำลาย สถาบันกษัตริย์จะยั่งยืนนานได้ก็โดยการจำกัดอำนาจ ยิ่งมีอำนาจน้อยเท่าไร ก็จะยั่งยืนโดยไม่เสียหายยาวนานมากขึ้นเท่านั้น เมื่อกษัตริย์ทรงกระทำการด้วยการไตร่ตรองอย่างระมัดระวัง ไม่พยายามใช้อำนาจตามอำเภอใจ พระองค์ก็ไม่ต่างจากพลเมืองของพระองค์ และพลเมืองก็จะอิจฉาพระองค์น้อยลง” 

ขณะเดียวกัน แบจอจ์ทก็ได้กล่าว แม้พระมหากษัตริย์จะทรงมีพระราชอำนาจลดน้อยลง แต่พระมหากษัตริย์ที่ทรงพระปรีชาญาณและมีพระราชวินิจฉัยที่ดีจะทรงเห็นว่า การที่มีพระองค์ไม่มีพระราชสิทธิ์อื่นใดกว่านี้ จะทำให้การใช้พระราชสิทธิ์ทั้งสามนี้ของพระองค์มีผลสำคัญอย่างยิ่ง
 
ทำไมเมื่อมีพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจอันจำกัด แต่กลับจะมีผลที่สำคัญยิ่ง?

โปรดติดตามในตอนต่อไป