การแก้กฎหมายเลือกตั้ง: เกมอำนาจในการช่วงชิงความได้เปรียบทางการเมือง

"ปัญญาพลวัตร"
"พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"

ในบริบทของสังคมที่มีมาตรฐานการเมืองต่ำ การช่วงชิงความได้เปรียบและโอกาสทางการเมืองเป็นเรื่องได้รับความสำคัญยิ่งกว่าความเที่ยงธรรมของหลักการปกครองและผลประโยชน์ของประชาชน ดังปรากฏเป็นที่ประจักษ์แก่สาธารณะอย่างชัดเจนในกระบวนการบัญญัติกฎหมายเลือกตั้ง

เรื่องแรกเกี่ยวกับบัตรเลือกตั้ง หากพิจารณาตามเหตุผลที่เที่ยงธรรมและผลประโยชน์ของประเทศการใช้บัตรเลือกตั้งสองใบ โดยกำหนดให้เบอร์ของพรรคและผู้สมัครเป็นเบอร์เดียวกัน ควรได้รับการตัดสินเลือกมาใช้ เพราะไม่สร้างความสับสนในการลงคะแนนของประชาชน การกากบาทผิดจากเจตจำนงมีโอกาสเกิดขึ้นน้อย ทำให้ผลลัพธ์การเลือกตั้งสอดคล้องกับเจตจำนงทางการเมืองที่แท้จริงของประชาชน ยิ่งกว่านั้นยังทำให้เกิดความประหยัดในการบริหารการเลือกตั้ง และคณะกรรมการเลือกตั้งสามารถบริหารการเลือกตั้งได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น รวมทั้งพรรคการเมืองเองก็สามารถรณรงค์หาเสียงและสื่อสารข้อมูลข่าวสารแก่ผู้เลือกตั้งได้อย่างสะดวกชัดเจน

แต่ทางเลือกในการใช้เบอร์เดียวกันทั้งผู้สมัครและพรรคการเมืองกลับถูกปฏิเสธจากเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกรัฐสภา กลับเลือกใช้แบบเบอร์ไม่ซ้ำกัน ซึ่งมีข้อด้อยกว่าการใช้เบอร์เดียวมากมาย ทั้งการมีโอกาสสูงในสร้างความสับสนแก่ผู้เลือกตั้ง ความไม่ประหยัดในการบริหารการเลือกตั้ง และความขัดแย้งระหว่างส.ส.กับพรรคในการหาเสียง เหตุผลที่บรรดาผู้สนับสนุนระบบการใช้สองบัตรสองเบอร์ และปฏิเสธสองบัตรเบอร์เดียวเป็นเรื่องเทคนิคกฎหมาย ซึ่งสามารถแก้ไขได้ ดังมีผู้เสนอทางออกไว้แล้วระหว่างการประชุมในรัฐสภา ทว่ากลับถูกทิ้งไปด้วยเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกรัฐสภา

เหตุผลแท้จริงที่อยู่เบื้องหลังคืออะไร มีความเชื่อในบรรดานักการเมืองที่ครองอำนาจรัฐในเวลานี้ว่า การใช้บัตรสองบัตรเบอร์เดียวจะทำให้พรรคการเมืองฝ่ายค้านจะได้เปรียบในการแข่งขัน เพราะพรรคฝ่ายค้านกำลังได้รับความนิยมสูงจากประชาชน หากใช้บัตรเลือกตั้งสองบัตรเบอร์เดียวประชาชนก็ลงคะแนนได้ง่ายและมีความผิดพลาดน้อยกว่าสองบัตรสองเบอร์ ซึ่งทำให้ฝ่ายค้านมีโอกาสได้คะแนนตามจริงสูงขึ้น และฝ่ายค้านก็จะได้จำนวนที่นั่ง ส.ส. มากตามไปด้วย

ความกลัวและความทะยานอยากในการรักษาอำนาจของผู้มีอำนาจรัฐปรากฏชัดยิ่งขึ้น เมื่อมีการกลับลำการตัดสินใจเกี่ยวกับระบบการเลือกตั้ง แต่เดิมบรรดาผู้มีอำนาจรัฐต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญในปี 2564 เปลี่ยนแปลงจากระบบการเลือกตั้งที่เรียกว่า “ระบบสัดสรรปันส่วนผสมแบบมีชัย” เป็น “ระบบแยกจัดสรร” ระหว่างส.ส.เขตกับส.ส.บัญชีรายชื่อ ด้วยความเชื่อว่า “ระบบแยกสรร” จะทำให้พรรคตนเองได้เปรียบทางการเมือง มีโอกาสได้รับจำนวน ส.ส.มากขึ้นกว่าเดิม และแก้ไขจำนวน ส.ส. เขตจากเดิม 350 คน เป็น 400 คน ส่วน ส.ส.บัญชีรายชื่อจากเดิม 150 คน เหลือ 100 คน

ระบบแยกจัดสรรคือ ระบบการเลือกตั้งที่มีบัตรเลือกตั้งสองใบ คือ บัตรสำหรับ ส.ส.เขต และ ส.ส.บัญชีรายชื่อพรรคการเมือง โดยมีการแยกการคิดคะแนนอย่างเด็ดขาดระหว่างบัตรทั้งสองใบ ระบบแบบนี้จะไม่มีสิ่งที่เรียกว่า “จำนวน ส.ส. พึงมี” พรรคการเมืองใดชนะในเขตเท่าไร ก็ได้จำนวน ส.ส. เขตเท่านั้น และได้คะแนนพรรคเท่าไร ก็นำมาคิดเป็นสัดส่วน โดยหารด้วยจำนวนส.ส.บัญชีรายชื่อที่กำหนดเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ นั่นคือ 100 คน เพราะฉะนั้นจำนวน ส.ส.ของพรรคการเมืองแต่ละพรรคก็จะได้เท่ากับ จำนวน ส.ส. เขต บวก จำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ นั่นเอง

สมมติพรรค พ. ชนะเลือกตั้ง 200 เขต ก็จะได้ ส.ส. 200 คน และพรรค ก. ได้ ส.ส. บัญชีรายชื่อ 40 คน ดังนั้น พรรคนี้จะมี จำนวน ส.ส. รวมทั้งหมด 240 คน ระบบเลือกตั้งแบบนี้ พรรคการเมืองทุกพรรคที่ชนะในเขตเลือกตั้ง ก็ยังมีโอกาสได้ ส.ส. จากบัญชีรายชื่อมาเติมอีกด้วย เป็นระบบการเลือกตั้งที่เอื้อประโยชน์ เพิ่มโอกาสแก่พรรคการเมืองใหญ่ ที่มีฐานเสียงในเขตเลือกตั้งแน่นหนา และมีคะแนนนิยมพรรคภาพรวมสูง(เช่น พรรคเพื่อไทยในเวลานี้ และพรรคพลังประชารัฐในอดีต) แต่เป็นอุปสรรค หรือลดโอกาสในการได้จำนวน ส.ส. ของพรรคที่ฐานเสียงหนาแน่นในเขตเลือกตั้ง แต่คะแนนนิยมพรรคภาพรวมต่ำ (เช่นพรรคภูมิใจไทย และพรรคประชาธิปัตย์) รวมทั้งพรรคที่มีคะแนนนิยมภาพรวมสูง แต่ฐานเสียงในเขตเลือกตั้งเบาบาง ( เช่น พรรคก้าวไกล พรรคเสรีรวมไทย และพรรคขนาดเล็กอื่น ๆ )

ส่วนระบบจัดสรรปันส่วนผสมแบบมีชัย เป็นการคิดจำนวน “ส.ส.พึงมี” ตามสัดส่วนของคะแนนรวมทั้งประเทศที่พรรคการเมืองได้รับ แต่ละพรรคจะได้รับการจัดสรรจำนวน ส.ส. เพิ่มขึ้น หากจำนวน ส.ส.เขตน้อยกว่า จำนวน ส.ส. พึงมี แต่จะไม่ได้รับการจัดสรรเพิ่ม หากจำนวน ส.ส. เขตได้เท่ากับหรือมากกว่า จำนวน ส.ส.พึงมี เช่น ในการเลือกตั้งปี 2562 พรรคพลังประชารัฐมีจำนวน ส.ส.พึงมีเท่ากับ 116 คน ชนะในเขต 97 คน ดังนั้น ได้รับการจัดสรรจำนวน ส.ส.เพิ่มขึ้นอีก 19 คนจากบัญชีรายชื่อพรรค ขณะที่พรรคเพื่อไทยได้ จำนวน ส.ส.พึงมี 108 คน แต่ชนะในเขต 136 คน จึงไม่ได้รับการจัดสรรจำนวน ส.ส. เพิ่มแต่อย่างใด จำนวน ส.ส.ที่ได้จริงเท่ากับจำนวน ส.ส.ที่ชนะในเขตเท่านั้น

การแก้ไขรัฐธรรมนูญในปี 2564 มีเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกรัฐสภามีเจตนารมณ์ชัดเจนว่าต้องการยกเลิก “ระบบจัดสรรปันส่วนผสมแบบมีชัย” และจะใช้ “ระบบแยกจัดสรร” แทน ซึ่งในขณะที่แก้ไขนั้น บรรดาผู้มีอำนาจรัฐต่างประเมินว่า ระบบแยกจัดสรรจะทำให้พรรคการเมืองฝ่ายตนเองได้เปรียบในการแข่งขัน เพราะมีความมั่นใจทั้งเรื่องความเข้มแข็งของการจัดตั้งในระดับเขตเลือกตั้งและคะแนนนิยมภาพรวมของพรรค ในช่วงนั้น พรรคการเมืองที่คัดค้าน “ระบบแยกจัดสรร” ที่ชัดเจนคือ พรรคก้าวไกล และพรรคเล็ก ๆ ทั้งหลาย พรรคก้าวไกลเสนอ “ระบบสัดส่วนผสม” แบบเยอรมนี (Mixed-Member Proportional System- MMP) แต่เสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกรัฐสภาไม่เห็นด้วย จึงพ่ายแพ้ไป

อย่างไรก็ตาม ระบบสัดส่วนแบบเยอรมนี (MMP) มีหลักการที่แตกต่างจาก “ระบบการจัดสรรปันส่วนแบบมีชัย” หรือเรียกอย่างย่อว่า “ระบบมีชัย” ที่ใช้ในการเลือกตั้งเมื่อปี 2562 บางประการ ประการแรก G-MMP มีใช้ “จำนวน ส.ส.แปรผัน” ขณะที่ระบบมีชัยกำหนด “จำนวน ส.ส.คงที่” การกำหนดจำนวน ส.ส. แปรผันมีข้อดีคือ จะไม่ทำให้เกิดภาวะจำนวนส.ส.พึงมีในภาพรวม มากกว่า หรือ น้อยกว่า จำนวน ส.ส.ถูกกำหนดอย่างคงที่ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายว่า ในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง หากมีจำนวน ส.ส. พึงมีในภาพรวมเท่าไร พรรคการเมืองที่ยังมีจำนวน ส.ส.ขาดอยู่ ก็จะได้รับการจัดสรร ส.ส.บัญชีรายชื่อเพิ่มขึ้นจนครบ

ประการที่สอง ระบบ MMP มีการกำหนดเกณฑ์คะแนนขั้นต่ำ ที่จะได้รับการจัดสรร ส.ส. (เช่น พรรคต้องได้คะแนนไม่น้อยกว่า 5 % หรือ ต้องได้รับชัยชนะในเขตอย่างน้อย 3 เขต จึงมีสิทธิได้รับการจัดสรรส.ส.บัญชีรายชื่อ) แต่ “ระบบมีชัย” ไม่มีการกำหนดคะแนนขั้นต่ำ จึงกลายเป็นว่าการจัดสรจำนวน ส.ส. ของแต่ละพรรค ขึ้นอยู่กับการตีความกฎหมายและการเลือกใช้วิธีการคำณวนของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการจัดการเลือกตั้งเป็นหลัก ดังที่เกิดขึ้นในประเทศไทย

การไม่กำหนดคะแนนขั้นต่ำก่อให้เกิดการบิดเบือนสัดส่วนระหว่างคะแนนที่ได้จริงกับจำนวนส.ส.ที่ได้รับได้ง่าย การจัดสรร ส.ส. ไม่เป็นไปตามสัดส่วนของคะแนนที่พรรคการเมืองได้รับ หรือพรรคการเมืองที่ได้คะแนนน้อยกว่าคะแนนขั้นต่ำมากก็ยังได้รับจัดสรร ส.ส. หรือ ที่เรียกว่า “ส.ส. ปัดเศษ” ทำให้มีพรรคการเมืองขนาดเล็กจำนวนมากในสภาผู้แทนราษฎร นอกจากไม่อาจทำหน้าที่ทางนิติบัญญัติได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ก็มีความเป็นไปสูงที่จะถูกโน้มน้าว จูงใจ และครอบงำโดยผู้มีอำนาจรัฐ ดังที่เกิดขึ้นในสภาฯของประเทศไทยระหว่างปี 2562-2565

ประการที่สาม ระบบ MMP มีการเลือกแยกระหว่าง การเลือก ส.ส.เขต และ การเลือกพรรค (ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว แต่แยกเป็นสองซีกแต่มีการล้อมกรอบแยกให้เห็นชัดเจน ด้านซ้ายเป็นช่องเลือก ส.ส. เขต ส่วนด้านขวาเป็นเลือกพรรค ระบบมีชัยในปี 2562 มีบัตรเลือกตั้งใบเดียวโดยใช้คะแนนที่เลือก ส.ส. เป็นคะแนนของพรรคการเมืองไปในตัว ซึ่งสร้างความอึดอัดแต่ผู้เลือกตั้งบางส่วน ที่อาจชอบผู้สมัคร แต่ไม่ชอบพรรคที่สังกัด หรือชอบพรรค แต่ไม่ชอบผู้สมัคร ต้องถูกบังคับให้เลือกคู่กันไปโดยปริยาย ส่วน “ระบบจัดสรรปันส่วนกลายพันธุ์” ที่กำลังแก้กันอยู่ในเวลานี้ มีการใช้บัตรสองใบ ซึ่งเป็นบัตรเลือก ส.ส.เขตใบหนึ่ง และเลือกพรรคอีกใบหนึ่ง เพื่อให้ผู้เลือกตั้งมีอิสระในการตัดสินใจมากขึ้น

ประการที่สี่ ระบบ MMP ของเยอรมนี ให้น้ำหนักความสำคัญอย่างสมดุลระหว่าง “ตัวบุคคลผู้สมัคร” ในเขตเลือกตั้ง กับ “พรรคการเมือง” โดยกำหนดจำนวน ส.ส.แบบแบ่งเขต ใกล้เคียงหรือเท่ากับจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ ความสมดุลระหว่าง “บุคคล” กับ “พรรค” สะท้อนให้เห็นถึงความชาญฉลาดของการออกแบบระบบที่ให้ความสำคัญทั้งการเป็นตัวแทนประชาชนในเขตเลือกตั้ง กับความเป็นตัวแทนเชิงอุดมการณ์และนโยบายในภาพรวมของประเทศ สำหรับประเทศไทย “ระบบมีชัย” กำหนด ส.ส. เขต 350 คน บัญชีรายชื่อ 150 คน ส่วน “ระบบจัดสรรปันส่วนกลายพันธุ์” กำหนด ส.ส.เขต 400 คน และบัญชีรายชื่อ 100 คน ซึ่งแสดงเห็นได้ว่า ยิ่งแก้รัฐธรรมนูญ ก็ยิ่งทำให้ความสมดุลระหว่างจำนวน ส.ส. เขตกับบัญชีรายชื่อลดลง อันเป็นภาพสะท้อนให้เห็นถึงความถดถอยของระบบการเมืองไทยนั่นเอง

จากเดิมที่ผู้มีอำนาจรัฐเคยสนับสนุนการเลือกตั้ง “ระบบแยกจัดสรร” มาเป็นสนับสนุน “ระบบจัดสรรปันส่วนกลายพันธุ์” ที่มีลักษณะขัดแย้งต่อเจตนารมณ์ หลักการ และสารัตถะของรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขปี 2564 เป็นอย่างยิ่ง รวมทั้งมีข้อบกพร่องที่อาจสร้างปัญหาแก่ระบบการเมืองไทยในอนาคตเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะปัญหาการจัดสรร ส.ส. ให้พรรคการเมืองตามจำนวน ส.ส.พึงมีของแต่ละพรรค

การสนับสนุน “ระบบจัดสรรปันส่วนกลายพันธุ์” หาใช่ว่าเกิดจากความคิดและคำนึงถึง ความมีประโยชน์แก่ประชาชนและการสร้างความก้าวหน้าทางการเมืองแต่อย่างใด หากแต่เกิดจากความเชื่อ ความกลัว ความกังวลว่า หากใช้ “ระบบแยกจัดสรร” แล้ว พรรคการเมืองคู่แข่งจะชนะการเลือกตั้งอย่างท่วมท้น และเชื่อว่า ระบบจัดสรรปันส่วนกลายพันธุ์จะสามารถทำลายโอกาสการชนะแบบท่วมท้นของพรรคการเมืองคู่แข่งได้ ทั้งยังเป็นภาพสะท้อนของความทะยานอยากของผู้มีอำนาจที่ต้องการอยู่ในอำนาจต่อไป จึงใช้วิธีการทุกอย่าง ไม่แยแสว่าการกระทำของตนเองละเมิดหลักการแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติหรือไม่ ไม่สนใจว่าการกระทำขัดแย้งกับความเที่ยงธรรมของหลักการนิติธรรมและรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากการกระทำใดสามารถตอบสนองเป้าหมายและความต้องการของตนเองแล้ว พวกเขาก็จะทำเช่นนั้น การเมืองเรื่องการแก้กฎหมายเลือกตั้งจึงเป็นภาพสะท้อนของความอัปลักษณ์ในการใช้อำนาจตามอำเภอใจของผู้บริหารประเทศอย่างชัดเจนอีกเรื่องหนึ่ง