เปลี่ยน “สวนกล้วย...เลี่ยงภาษี”เป็น “สวน 15 นาทีทั่วกรุง”

ผู้จัดการสุดสัปดาห์ - “ทำงาน ทำงาน ทำงาน” เดินเครื่องเต็มสูบสำหรับนโยบายสวนสาธารณะใกล้บ้าน “สวน 15 นาทีทั่วกรุง” ของพ่อเมืองหลวง “นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์” ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (ผู้ว่าฯ กทม.) เพื่อเพิ่มพื้นที่สาธารณะที่ทำกิจกรรมทั่วกรุงเทพฯ ให้เข้าถึงได้ด้วยการเดินภายใน 15 นาที หรือประมาณ 800 เมตร โดยมีการลงพื้นที่สำรวจเล็งเป้าที่ดินรกร้างทั่วกรุง แทนที่จะปลูกกล้วยเลี่ยงภาษีที่ดิน เสนอทางเลือกให้ กทม. เช่าใช้ประโยชน์เปลี่ยนเป็นพื้นที่สาธารณะ

สำหรับ “สวน 15 นาทีทั่วกรุง” เป็นนโยบายในหัวข้อ "สิ่งแวดล้อมดี" ของ “ผู้ว่าฯ ชัชชาติ” เพื่อกระจายสวนและพื้นที่สาธารณะที่ประชาชนเข้าถึงได้ ด้วยการเดินภายใน 15 นาที โดยการพัฒนาพื้นที่เดิมควบคู่การเพิ่มพื้นที่ใหม่ ภายใต้ความร่วมมือของภาครัฐและภาคเอกชน เพื่อเป้าหมายสร้างสิ่งแวดล้อมดีสำหรับทุกคน

ทั้งนี้ “ผู้ว่าฯ ชัชชาติ” ปลุกปั้นนโยบาย “สวน 15 นาทีทั่วกรุง” ด้วยมองเห็นว่าปัจจุบันการเข้าถึงพื้นที่สาธารณะเปิดโล่ง (outdoor public space) หรือที่ทำกิจกรรมออกกำลังหรือพักผ่อนหย่อนใจได้มีอยู่อย่างค่อนข้างจำกัด ทั่วทั้งกรุงเทพฯ มีสวนสาธารณะหลัก 40 แห่ง แม้มีพื้นที่สีเขียวอื่นๆ ที่ใช้งานได้กระจายอยู่บ้าง แต่ปรากฏข้อมูลไม่แน่ชัด เนื่องจาก กทม. ทำฐานข้อมูลพื้นที่สีเขียวโดยจัดกลุ่มเป็นสวน 7 ประเภท ได้แก่ สวนเฉพาะทาง สวนชุมชน สวนถนน สวนระดับเมือง สวนระดับย่าน สวนหมู่บ้าน สวนหย่อมขนาดเล็ก สวนไม่ได้ระบุประเภท รวมพื้นที่ 41,327,286.489 ตารางเมตร(ตร.ม.)

การจัดกลุ่ม “พื้นที่สีเขียว” ในลักษณะนี้ ทำให้ไม่สามารถแยกได้ว่าสวนไหนใช้งานได้หรือไม่ได้ เช่น สวนถนน นับรวมสวนไหล่ทางสวนเกาะกลาง หรือสวนหมู่บ้าน ซึ่งประชาชนอาจไม่สามารถเข้าใช้ได้หรือเข้าใช้ได้น้อย แต่มีพื้นที่รวมกันมากถึง 18,602,682.9 ตร.ม. คิดเป็นเกือบครึ่งหนึ่งของพื้นที่สีเขียวทั้งหมด

ทั้งนี้ เพื่อทำให้ประชาชนเข้าถึงพื้นที่พักผ่อนได้ใกล้บ้าน กทม. จึงมีนโยบายทำให้ประชาชนเข้าถึงพื้นที่สาธารณะเปิดโล่งได้ด้วยการเดิน ดังนี้ การเพิ่มพื้นที่ใหม่, กำหนดเป้าหมายการเข้าถึงของประชาชนภายในระยะ 800 เมตร หรือระยะการเดิน 10-15 นาที โดยหาพื้นที่พัฒนา pocket park ขนาดเล็กในแต่ละพื้นที่โดยศึกษาพื้นที่ของทั้ง ราชการ และเอกชน อาทิ สถานที่ราชการ แปลงที่ดินว่าง พื้นที่รอการพัฒนา พื้นที่รกร้างซึ่งติดขัดข้อกฎหมาย พื้นที่จุดบอดต่าง ๆ ของโครงสร้างพื้นฐาน พื้นที่ระยะถอยร่นพื้นที่ว่างหน้าอาคารขนาดใหญ่ รวมถึงการเปิดให้ประชาชนร่วมเสนอพื้นที่ศักยภาพน่าพัฒนา, อาศัยกลไกทางภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจูงใจให้เอกชนมอบที่ดินให้ กทม.พัฒนาเป็นพื้นที่สีเขียวเพื่องดเว้นการเสียภาษี, เปิดพื้นที่นอกอาคารของสถานที่ราชการ อาทิ โรงเรียน สำนักงานต่างๆ ให้ประชาชนเข้าใช้ได้บางเวลา

ส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาพื้นที่สาธารณะบนที่ดินเอกชน (privately owned public space: POPS) ผ่านมาตรการลดหย่อนภาษีจากการสร้างสาธารณประโยชน์ การหาภาคีในการร่วมพัฒนาพื้นที่ หรือการกำหนดข้อตกลงในเชิงการบริหารจัดการเช่น ดูแลต้นไม้และทำความสะอาดพื้นที่โดย กทม. หรือการให้บริการสาธารณูปโภคโดยภาครัฐ เป็นต้น รวมทั้ง ควบคู่กับการเพิ่มจำนวนสวน กทม.จะให้ความสำคัญกับความปลอดภัยของสวน โดยมีเจ้าหน้าที่ดูแลและจัดการสภาพแวดล้อมให้เหมาะสมเพื่อการพักผ่อนและการสันทนาการของประชาชน

และการพัฒนาพื้นที่เดิม อาทิ พัฒนาลานกีฬาทั้ง 1,034 แห่งให้มีคุณภาพ ได้มาตรฐาน เนื่องด้วยเป็นพื้นที่สาธารณะที่มีการกระจายตัวมากที่สุด และกระจายตัวเข้าไปในแหล่งชุมชนอยู่เดิมแล้ว, เพิ่มมิติด้านสิ่งแวดล้อมให้กับพื้นที่เดิมเช่นลานกีฬา ด้วยการเพิ่มไม้พุ่ม ไม้ประดับ หรือสวนแนวตั้ง เพื่อเพื่มมิติการใช้งานและสภาพแวดล้อมที่ร่มรื่น รวมทั้ง การพัฒนาฐานข้อมูล ปักหมุดทำฐานข้อมูลสวน 15 นาที โดยเป็นฐานข้อมูลที่รวบรวมสวนที่ประชาชนสามารถใช้งานได้จริง และเปิดเป็น open data

อย่างไรก็ดี ปลายเดือน พ.ค. ที่ผ่านมา นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์ พร้อมด้วย นายจักกพันธุ์ ผิวงาม เมื่อครั้งยังไม่ได้รับรองอย่างเป็นทางการ เดินทางไปสำรวจที่ดินเอกชนขนาดประมาณ 2 ไร่ บริเวณสี่แยกวงศ์สว่าง ติดกับรถไฟฟ้าสายสีม่วง สถานีวงศ์สว่าง หลังมีรายงานว่าเจ้าของที่ดินยินดียกพื้นที่ให้ กทม. โดยสำนักงานเขตบางซื่อ เช่าใช้ประโยชน์เพื่อพัฒนาเป็นสวนสาธารณะ ซึ่งสอดคล้องกับนโยบายหาเสียง “สวน 15 นาทีทั่วกรุง” ที่มีเป้าหมายสร้างพื้นที่สาธารณะสำหรับประชาชนใช้งานได้กระจายตัวอยู่ทุกที่ และสามารถเข้าถึงได้ด้วยการเดินภายใน 15 นาที หรือในระยะประมาณ 800 เมตร

นายชัชชาติ กล่าวถึงแนวทางเพิ่มพื้นที่สีเขียวว่าอาศัยกลไกทางภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจูงใจให้เอกชนมอบที่ดินให้ กทม. พัฒนาเป็นพื้นที่สีเขียวเพื่องดเว้นการเสียภาษี จึงจำเป็นต้องทบทวนกรอบกฎหมายและอำนาจที่ กทม. สามารถดำเนินการได้ จึงอยากขอเชิญชวนประชาชนที่ครอบครองที่ดินมอบที่ดินให้ กทม. เช่า เพื่อพัฒนาเป็นพื้นที่สีเขียวที่ก่อให้เกิดกับเมืองหลายด้าน ทั้งในด้านสิ่งแวดล้อม สุขภาพ ลดอาชญากรรม ถือเป็นการทำบุญเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม

ทั้งนี้ นโยบายสวน 15 นาทีทั่วกรุง อาจต้องใช้ระยะเวลา 5 - 10 ปีต่อเนื่อง เพื่อจะได้ดูแลต้นไม้ได้เต็มที่ ปรับปรุงพื้นที่ได้สมบูรณ์ ซึ่งเป็นการแบ่งปันอย่างหนึ่งที่จะทำให้เมืองน่าอยู่เพิ่มมากขึ้น เพราะลำพังแล้ว กทม. ไม่ได้มีงบประมาณมากมายที่จะซื้อที่ดินในการทำสวนสาธารณะกลางเมือง

อย่างไรก็ตาม ถ้าหากกล่าวถึงนโยบายนี้ ก็คงต้องเชื่อมโยงไปถึง “พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ.2562” ที่นำมาใช้แทนการเก็บภาษีบำรุงท้องที่และภาษีโรงเรือน ซึ่งเดิมภาษีที่ดินจะเริ่มเก็บเต็มจำนวนตั้งแต่ปี 2563 แต่ด้วยสถานการณ์โรคระบาดทำให้รัฐผ่อนผันลดภาษีที่ดิน 90% ออกไป 2 ปี จวบจนปี 2565 ได้ดำเนินการเก็บเต็มจำนวน เกิดกรณีเอกชนแปลงพื้นที่รกร้างเป็นพื้นที่เกษตรกรรม เช่น ปลูกกล้วยเลี่ยงภาษี เป็นต้น

ตัวอย่างที่เห็นชัดเจนคือ ที่ดินของ  “อิมแพ็ค อารีน่า”  พื้นที่ จ.นนทบุรี ซึ่งได้มีการเนรมิตแปลงที่ดินรกร้าง 50 ไร่ริมทะเลสาบเมืองทองธานี ให้กลายเป็นสวนกล้วยกว่า 10,000 ต้น โดยอ้างจุดประสงค์เพื่อใช้ในครัวอิมแพ็คและแบ่งปันให้สังคม ทว่า ก็ตามมาด้วยกระแสวิจารณ์ ว่า “เลี่ยงภาษีที่ดิน” ด้วยการทำเกษตรกรรมอย่างกะทันหันโดยปลูกกล้วยเพื่อเลี่ยงภาษีที่ดิน

ตรงนี้คือช่องว่างช่องโหว่ที่สำคัญ

ถามว่า “ผิดไหม” ก็ต้องตอบว่า “ไม่ผิด” และเป็นการกระทำที่ถูกต้องตามที่กฎหมายบัญญัติไว้

ทั้งนี้ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ.2562 แบ่งที่ดินออกเป็น 3 ประเภท คือ ที่ดินเกษตรกรรม, บ้านพักอาศัย และที่ดินอื่นๆ และรกร้างว่างเปล่า แต่ละประเภทจะถูกจัดเก็บภาษีไม่เท่ากัน เช่น การจัดเก็บภาษีในส่วนของที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรม อยู่ที่ร้อยละ 0.01 ถึงร้อยละ 1 ขณะที่ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งไว้ว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์ จะจัดเก็บอัตราร้อยละ 0.3 - 0.7

โดยสาระสำคัญของกฎหมายดังกล่าว ต้องการจะลดการกักตุนที่ดินที่เก็บไว้โดยไม่ใช้ทำประโยชน์กลายเป็นที่ดินรกร้าง ขณะที่คนไทยทั่วไปอีกมากขาดที่ดินทำกินหรือที่อยู่อาศัย

อนึ่ง ประกาศกระทรวงการคลังและกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์ในการประกอบเกษตรกรรม ประกาศเมื่อเดือนพฤษภาคม 2563 ข้อที่ 2 ระบุว่า “การใช้ประโยชน์ในการประกอบเกษตรกรรม ให้หมายถึง การใช้ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง ตามความหมายของคำว่า “ประกอบการเกษตร” ในระเบียบคณะกรรมการนโยบายและแผนพัฒนาการเกษตรและสหกรณ์ว่าด้วยการขึ้นทะเบียนเกษตรกร พ.ศ. 2560 และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการบริโภค จำหน่าย หรือใช้งานในฟาร์ม แต่ไม่รวมถึงการทำการประมงและการทอผ้า”

มีบัญชีแนบท้ายด้วยว่า การปลูกพืชหรือเลี้ยงสัตว์ต้องมากแค่ไหนจึงจะถือว่าใช้ทำเกษตรจริง เช่น กล้วยหอม กล้วยไข่ กล้วยน้ำว้า 200 ต้น/ไร, มะม่วง 20 ต้น/ไร่, มะนาว 50 ต้น/ไร่, ยางพารา 80 ต้น/ไร่, ส้มเขียวหวาน 45 ต้น/ไร่, วัว 7 ตารางเมตรต่อ 1 ตัว และ สัตว์ปีกเลี้ยงปล่อย เช่น เป็ด ไก่ 4 ตารางเมตรต่อ 1 ตัว

ดังนั้น เมื่อบวกลบคูณหารกรณีที่ดินของ อิมแพ็ค อารีนา ขนาด 50 ไร่ x ปลูกกล้วย 200 ต้นต่อไร่ เท่ากับสวนกล้วยขนาด 10,000 ต้น ตรงตามกฎหมายกำหนดให้เป็นที่ดินเกษตรกรรมพอดิบพอดี

ในปัจจุบันเกิดกรณีในลักษณะเดียวกันมีที่ดินรกร้างกลางเมืองในพื้นที่กรุงเทพฯ อีกหลายแปลง ที่เปลี่ยนเป็นพื้นที่เกษตรกรรมกระทันหัน ปลูกกล้วยเพื่อเลี่ยงภาษีที่ดิน ซึ่งเป็นภาพสะท้อนช่องว่างทางกฎหมาย

สำหรับที่ดินรกร้างในพื้นที่กรุงเทพฯ ที่มีการแปลงเป็นพื้นที่เกษตรกรรม เช่น การนำวัวเข้ามาเลี้ยง ปลูกกล้วยในพื้นที่ กลายเป็นว่าที่ดินรกร้างถูกปรับให้สอดคล้องกับประกาศของกระทรวงการคลังร่วมกับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ระบุว่าภาษีที่ดินสำหรับพื้นที่ทำเกษตรกรรมจะอยู่ในอัตราที่ต่ำ แต่ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่ระบุว่าต้องปลูกอะไร ปลูกจำนวนเท่าไรเป็นขั้นต่ำ

เป็นหนึ่งในประเด็นที่ ผู้ว่าฯ ชัชชาติ ตระหนักให้ความสนใจ ซึ่งทาง กทม. มีอำนาจประเมินภาษี โดยงประเมินตามอำนาจตาม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเท่านั้น กฎหมายระบุไว้ให้ท้องถิ่น หรือ กทม. สามารถระบุอัตราภาษีเองได้ แต่ไม่ให้เกินอัตราสูงสุดที่ทางกระทรวงการคลังและกระทรวงเกษตรและสหกรณ์กำหนดไว้ ดังนั้น หาก กทม. เล็งเห็นแล้วว่าพื้นที่ไหนที่ไม่เหมาะกับการทำเกษตร ใช้ปลูกกล้วย ฯลฯ กทม. อาศัศอำนาจตรงนี้ปรับให้สูงกว่าที่กระทรวงการคลังกำหนดได้ และอนาคตต้องให้ทีมกฎหมายช่วยดูเพื่อปรับเปลี่ยนให้สมเหตุสมผล

กลายๆ ว่า แม้การมอบที่ดินให้ กทม. เช่าใช้ประโยชน์ทำสวนสาธารณะอาจจะไม่ได้ช่วยลดภาษีมากนัก แต่วิธีนี้อาจจะดีกว่าการนำที่ดินเอาไปปลูกกล้วย, ปลูกมะนาว, เลี้ยงวัว ฯลฯ เพื่อเลี่ยงภาษีที่ดิน

“มาตรการภาษีอาจจะเป็นอีกแรงจูงใจหนึ่งที่ทำให้คนนำที่ดินมามอบให้ กทม. ทำสวนสาธารณะเพิ่ม บางอย่างเอกชนอาจจะต้องช่วยลงทุนด้วย เพราะถ้าหมดสัญญาที่ให้ กทม. ทำสวนสาธารณะแล้ว ต้นไม้หรือสิ่งปลูกสร้างก็จะตกเป็นของเอกชน เรื่องนี้ต้องคุยกันอีกครั้งหนึ่ง โดยจะต้องให้เกิดประโยชน์และยุติธรรมกับทั้งสองฝ่าย” นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ผู้ว่าฯ กทม. ระบุ

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นการจัดเก็บภาษีตามโซนของผังเมือง ซึ่งอยู่ระหว่างศึกษากรอบอำนาจของ กทม. ต้องมีการพิจารณาโดยละเอียดในแต่ละพื้นที่ว่าเป็นผังเมืองสีอะไร เช่น พื้นที่การเกษตรจะเข้าไปขึ้นภาษีมากไม่ได้ต้องพยายามทำให้ต่ำทำที่สุด ยกเว้นมาทำการเกษตรในพื้นที่กลางเมือง เช่น เป็นผังเมืองเชิงพาณิชย์สีแดง พื้นที่หนาแน่นปานกลางสีส้มซึ่งเป็นพื้นที่ที่ไม่เหมาะในการการเกษตร อนาคตอาจมีการพิจารณาในการเอาสีผังเมืองเข้าไปร่วมเป็นมาตรการในการกำหนดภาษี เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดกับประชาชนที่อยู่ในเมือง หาช่องทางในการเอาพื้นที่ที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ มาเป็นทำให้เป็นพื้นที่สาธารณะของประชาชนมากขึ้น

 ต้องยอมรับว่า นโยบายเพิ่มพื้นที่สีเขียวของคนเมือง “สวน 15 นาทีทั่วกรุง” ของ “ผู้ว่าฯ ชัชชาติฯ” เป็นไปได้ยากหาก กทม. ดำเนินการเพียงลำพัง แต่หากได้รับความร่วมมือจากภาคเอกชนตลอดจนประชาชน “สวน 15 นาทีทั่วกรุง” ในระยะทาง 800 เมตร ย่อมเกิดขึ้นได้อย่างแน่นอน!