คำนูณ สิทธิสมาน
สมาชิกวุฒิสภา ในฐานะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. ….
(บทความเกี่ยวเนื่องก่อนหน้านี้ : “ปรับเป็นพินัย - ความผิดทางพินัย” ก้าวแรกของการแก้ปัญหาโทษทางอาญาเฟ้อ!)
บางที เหตุผลของ ‘คนร่างกฎหมาย’ กับเหตุผลของประชาชน ‘คนอ่านกฎหมาย’ ก็แตกต่างกันได้นะครับ !
ดังเรื่องที่จะชวนคุยกันต่อในเรื่องร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. … ก้าวแรกของการแก้ปัญหาโทษทางอาญาเฟ้อ ที่ได้เล่าภาพรวมไปแล้วเมื่อสัปดาห์ก่อน
คราวแล้วค้างไว้ที่ประเด็นนิยามศัพท์
อะไรคือความผิดทางพินัย ?
ต้องลงรายละเอียดนิดหนึ่งนะครับว่าร่างฯมาตรา 3 นิยามศัพท์ 2 คำแรก คือ ‘ปรับเป็นพินัย’ และ ‘ความผิดทางพินัย’ไว้ดังนี้
“ปรับทางพินัย หมายความว่า สั่งให้ผู้กระทำความผิดทางพินัยต้องชำระค่าปรับเป็นพินัยไม่เกินที่กฎหมายกำหนด”
“ความผิดทางพินัย หมายความว่า การกระทำหรืองดเว้นการกระทำอันเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย และกฎหมายนั้นบัญญัติให้ต้องชำระค่าปรับเป็นพินัย”
อ่านแล้วรู้เรื่องไหม ?
เข้าใจสมบูรณ์ไหม ?
เพราะนิยามแรกอ้างโยงมาสู่นิยามหลัง แต่นิยามหลังที่ควรจะบอกว่าความผิดทางพินัยคืออะไรกลับอ้างกลับมาสู่นิยามแรก
คือรู้น่ะรู้
รู้ว่าความผิดทางพินัยก็คือการกระทำหรืองดเว้นการกระทำที่กฎหมายบัญญัติว่าเป็นความผิดทางพินัย
แต่ไม่เข้าใจได้ในทันทีว่าความผิดทางพินัยคืออะไร
ผมยกเรื่องนี้ขึ้นมาในการประชุมครั้งที่ 2 เมื่อสัปดาห์ก่อน กรรมาธิการที่เป็นผู้แทนจากกฤษฎีกาชี้แจงว่าความหมายของ ‘ความผิดทางพินัย’ บัญญัติไว้ในคำปรารภของร่างพระราชบัญญัตินี้แล้ว โดยเป็นคำปรารภที่ยาวกว่าคำปรารภในร่างพระราชบัญญัติอื่น ๆ โดยทั่วไป เพราะความผิดทางพินัยปรากฎขึ้นเป็นครั้งแรก
เพื่อความสมบูรณ์ของเรื่อง ขออนุญาตยกคำปรารภมาแสดงไว้ ณ ที่นี้
“โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติว่ารัฐพึงกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง กรณีจึงเป็นการสมควรกำหนดให้การกระทำความผิดในลักษณะที่เป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายในกรณีที่ไม่ใช่ความผิดร้ายแรงและโดยสภาพไม่กระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนอย่างร้ายแรง หรือไม่มีผลกระทบต่อส่วนรวมอย่างกว้างขวาง เป็นความผิดทางพินัย โดยไม่ถือเป็นความผิดอาญา และให้กำหนดค่าปรับเป็นพินัยสำหรับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม โดยไม่ถือเป็นโทษอาญา”
ชัดเจนนะครับ
ชัดเจนว่าหมายถึงความผิดที่ไม่ใช่เป็นความชั่วร้ายในตัวเอง หรือภาษาละตินที่นักเรียนกฎหมายเรียนมาตั้งแต่ปี 1 ใช้คำว่า Mala Prohibita นั่นแหละ
ผมจึงแสดงความเห็นว่าเขียนไว้ชัดเจนอย่างนี้ ไฉนไม่นำมาไว้ในนิยามศัพท์ ‘ความผิดทางพินัย’ ในมาตรา 3 เสียเลยเล่า จะได้สิ้นกังขาและเข้าใจความหมายกันทันทีเมื่ออ่านตัวบทมาตราต้น ๆ
เพราะน้อยคนจะอ่านคำปรารภ
และในทางกฎหมายก็จะมีปัญหาตามมาว่าคำปรารภมีสภาพบังคับแค่ไหนอย่างไร เทียบเท่ากับตัวบทในแต่ละมาตราหรือไม่อย่างไร
ได้ฝากกรรมาธิการที่เป็นผู้แทนจากกฤษฎีกาไปพิจารณา
พอมาในการประชุมครั้งที่ 3 สัปดาห์นี้ ผมจึงได้เสนอขอแก้ไขนิยามศัพท์ความผิดทางพินัยในมาตรา 3 โดยนำคำจากคำปรารภมาประยุกต์ดังนี้
“ความผิดทางพินัย หมายความว่า การกระทำหรืองดเว้นการกระทำหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายในกรณีที่ไม่ใช่ความผิดร้ายแรงและโดยสภาพไม่กระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนอย่างร้ายแรง หรือไม่มีผลกระทบต่อส่วนรวมอย่างกว้างขวาง และกฎหมายนั้นบัญญัติให้ต้องชำระค่าปรับเป็นพินัย”
มีกรรมาธิการอภิปรายสนับสนุนท่านหนึ่ง
กรรมาธิการอภิปรายคัดค้านท่านหนึ่ง โดยเสนอให้คงตามร่างฯเดิมไว้
กรรมาธิการส่วนใหญ่ยังไม่แสดงความเห็น
กรรมาธิการที่เป็นผู้แทนจากกฤษฎีกาไม่ได้สนับสนุนหรือคัดค้านโดยตรง ให้เพียงความเห็นว่าถ้าจะแก้ไขตามที่ผมเสนอ ก็ควรไปปรับคำปรารภให้สั้นลงเหมือนคำปรารภของกฎหมายอื่นโดยทั่วไป
เนื่องจากกรรมาธิการที่คัดค้านข้อเสนอแก้ไขของผมเป็นหนึ่งในกูรูทางกฎหมายที่ดำรงตำแหน่งสำคัญมาหลากหลาย อยู่ในการร่างกฎหมายและใช้กฎหมายมาตลอดชีวิตการทำงาน แม้จะอภิปรายสั้น แต่ก็มีน้ำหนัก เข้าใจได้ง่าย
แม้แต่ผมก็ต้องร้องอ๋อขึ้นมาในใจ และเข้าใจได้ทันที
เข้าใจในเหตุผลตามมุมมองของผู้ร่างกฎหมายนะครับ
ท่านบอกว่าถ้าแก้ไขตามที่ผมเสนอ อาจจะเกิดเป็นประเด็นโต้แย้งเป็นข้อพิพาทในอนาคตขึ้นมาได้ว่าอะไรและแค่ไหนคือ ‘ร้ายแรง’ หรือ ‘ไม่ร้ายแรง’ อะไรและแค่ไหนคือ ‘กว้างขวาง’ หรือ ‘ไม่กว้างขวาง’ และอาจจะมีประเด็นอื่นตามมาอีก
ข้อพิพาทนี้จะตัดสินกันได้ยาก
ท่านอภิปรายเพียงประมาณนี้ แต่ทำให้ผมเข้าใจมุมมองของ ‘ผู้ร่างกฎหมาย’ ทันที เพราะเคยมีประสบการณ์มาอย่างน้อย 2 กรณี
กรณีหนึ่งคือมาตรา 190 ในรัฐธรรมนูญ 2550 ว่าด้วยเรื่องหนังสือสัญญาที่ต้องนำเข้าขออนุมัติจากรัฐสภาก่อนไปลงนาม และต้องเสนอกรอบก่อนเจรจา ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนั้นเขียนไว้ยาวกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า และมีคำที่เป็นนามธรรม 2 คำที่ยากจะชี้ชัดว่าแค่ไหนอย่างไร
คือคำว่า ‘อย่างกว้างขวาง’ และ ‘อย่างมีนัยสำคัญ’ คงจำกันได้นะครับ
ผลก็คือฝ่ายบริหารเกรงจะเกิดปัญหา จึงเลือกที่จะไม่ตัดสินคัดสรรเอง แต่ได้นำหนังสือสัญญาเกือบทุกฉบับเข้ามาสู่การพิจารณาของรัฐสภา ทำให้งานของรัฐสภามากขึ้น และล่าช้าออกไป จนมีผลกระทบต่อการเจรจาระหว่างประเทศบ้างพอสมควร
ซึ่งอันที่จริงอาจเป็นแท็คติกของฝ่ายบริหารก็ได้ที่จะทำให้เห็นว่ามาตรา 190 รัฐธรรมนูญ 2550 มีปัญหา สมควรแก้ไข
อีกกรณีหนึ่งคือประเด็นที่ว่าเงินกู้ตามกฎหมายพิเศษที่ตราขึ้นมาให้ไม่ต้องส่งเงินกู้นั้นเข้าคลังและให้ใช้ออกไปเลยตามโครงการที่ระบุไว้ในกฎหมายพิเศษนั้น ถือเป็น ‘เงินแผ่นดิน’ ตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ เนื่องจากไม่ว่าในรัฐธรรมนูญหรือในกฎหมายใดไม่เคยมีคำนิยามไว้เลย เรื่องเกิดเป็นปัญหาเพราะกรรมการกฤษฎีกาคณะหนึ่งให้ความเห็นไว้เมื่อปลายปี 2552 ว่าเงินกู้ประเภทนี้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน โดยรัฐบาลจากทั้ง 2 ขั้วการเมืองต่างก็อ้างความเห็นนี้ในการออกกฎหมายพิเศษกู้เงินก้อนใหญ่ ๆ มาหลายครั้งจนเรื่องขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญและมีคำวินิจฉัยออกมาเมื่อต้นปี 2557 ว่าเงินกู้ประเภทนี้ถือเป็นเงินแผ่นดินเช่นกัน แต่เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ก็ไม่ได้มีการบรรจุนิยามเงินแผ่นดินนามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญไว้ด้วยเหตุผลของ ‘ผู้ร่างกฎหมาย’ อีกเช่นกันว่านิยามที่อาจไม่สมบูรณ์หรือไม่ครบถ้วนหรือต้องตีความไม่ควรบัญญัติไว้
ทั้ง 2 กรณีในอดีตที่ยกตัวอย่างมานี้มีรายละเอียดโดยพิสดาร วิพากษ์วิจารณ์กันได้หลายมุม แต่ไม่ใช่ประเด็นที่จะพูดถึงในวันนี้
สรุปก็คือเพื่อตัดปัญหาที่อาจจะตามมาในอนาคต ‘ผู้ร่างกฎหมาย’ จึงตัดสินใจไม่นิยามศัพท์ ‘ความผิดทางพินัย’ ไว้ตรง ๆ ในบทนิยามศัพท์ โดยนำไปไว้ในคำปรารภแทน
ความผิดทางพินัยคืออะไร ?
คือการกระทำหรืองดเว้นการกระทำอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายที่บัญญัติไว้ให้เป็นความผิดทางพินัย และกำหนดให้ชำระค่าปรับเป็นพินัย !
เป็นเทคนิคและแท็คติกของผู้ร่างกฎหมาย
ถามว่าถูกต้องหรือไม่ ?
ขอให้ความเห็นว่า ผมเห็นว่าถูกต้องในฐานะของผู้ร่างกฎหมาย !
แต่ในฐานะของประชาชน ‘ผู้อ่านกฎหมาย’ ล่ะ ?
ผมเชื่อว่าประชาชนผู้อ่านกฎหมายส่วนใหญ่ รวมทั้งผม อยากอ่านกฎหมายที่เข้าใจได้ง่าย สมบูรณ์ คือเมื่อเป็นกฎหมายใหม่ที่ว่าด้วยเรื่องความผิดทางพินัยที่ไม่เคยมีมาก่อน เมื่ออ่านมาตราต้น ๆ ในบทนิยามศัพท์ก็ควรรู้ทันทีเสียก่อนว่าความผิดทางพินัยคืออะไร
กฤษฎีกานั้นชัดเจนว่าสังกัดฝ่ายบริหารมีสถานะเป็น ‘ผู้ร่างกฎหมาย’
ส่วนประชานทั่วไปนั้นก็ชัดเจนว่ามีสถานะเป็น ‘ผู้อ่านกฎหมาย’
สมาชิกรัฐสภาอย่างผมและคณะกรรมาธิการทุกคน อยู่ตรงกลาง คือมี 2 สถานะ ทั้งเป็น ‘ผู้ร่างกฎหมาย’ เพราะอยู่ในฝ่ายนิติบัญญัติที่ต้องอนุมัติร่างกฎหมายที่เสนอมาจากฝ่ายบริหาร และเป็น ‘ผู้อ่านกฎหมาย’ หรือ ‘ผู้แทนของผู้อ่านกฎหมาย’ เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย
คณะกรรมาธิการตัดสินอย่างไร
ประเด็นนี้ยังไม่ได้ตัดสินครับว่าจะแก้ไขตามข้อเสนอของผมหรือคงตามร่างฯเดิมไว้
และผมก็ยังไม่ได้ถอนข้อเสนอแก้ไขออก
โดยผมเสนอให้รอการพิจารณาไว้ก่อน หรือภาษาสภาเรียกว่า ‘แขวน’ ไว้ก่อน ไม่ต้องการให้เสียเวลาการลงสู่รายละเอียดของร่างกฎหมาย แม้ผมเข้าใจเหตุผลของผู้ร่างแล้ว แต่ยังไม่ปลงใจทันที ขอพิจารณาประเด็นอื่น ๆ ในร่างฯให้ครบก่อนแล้วค่อยมาถกเรื่องนี้กันให้ได้ข้อสรุป
ผมมีคำตอบและทางออกเบื้องต้นไว้ในใจแล้วละ ทั้งในกรณีที่อาจจะยอมถอนข้อเสนอแก้ไข และในกรณีที่จะขอมติ
แต่ขอให้ถึงวันนั้นก่อนค่อยแสดงออกมานะครับ
มีประเด็นสำคัญคืบหน้าประการใดจะทยอยนำมารายงานต่อไปตามโอกาสอันควร
คำนูณ สิทธิสมาน
สมาชิกวุฒิสภา
9 มีนาคม 2565
https://www.facebook.com/100001018909881/posts/4916348101742438/
