"ปัญญาพลวัตร"
"พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
ประเทศใดก็ตามที่กลุ่มผู้บริหารประเทศอาจหาญเขียนแผนยุทธศาสตร์ชาติระยะยาวถึง 20 ปีถือว่ามีความกล้าหาญ ทะเยอทะยาน มั่นใจในภูมิปัญญาและอำนาจทางการเมืองของกลุ่มตนเองยิ่งนัก เพราะว่าการวางแผนระยะยาวถึงยี่สิบปีนั้นไม่ใช่เรื่องที่กระทำได้โดยง่าย ด้วยสถานการณ์ของประเทศและโลกมีความซับซ้อน และเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว อีกทั้งการเปลี่ยนแปลงก็มิได้เป็นไปแบบเส้นตรง หากแต่มีลักษณะไร้ระเบียบ ไม่แน่นอน และสับสนอลหม่าน
การวางแผนยุทธศาสตร์ชาติระยะยาวเช่นนี้ได้จึงต้องใช้กลุ่มบุคคลที่เรียกว่าอัจฉริยะ ซึ่งเปี่ยมด้วยภูมิปัญญาและความรอบรู้ในสรรพศาสตร์ มีความทรงจำแม่นยำในข้อมูลข่าวสารเชิงประจักษ์ทั้งด้านกว้างและลึก มีความเข้าใจภาพรวมพัฒนาการของสังคมตั้งแต่อดีตจวบจนถึงปัจจุบัน สามารถวิเคราะห์สถานการณ์ได้อย่างถูกต้องแม่นยำ และสามารถสังเคราะห์บูรณาการเชื่อมโยงมิติต่างๆเข้าด้วยกันอย่างเป็นเอกภาพ รวมทั้งมีปัญญาญาณหยั่งรู้การเปลี่ยนแปลงในอนาคตอีกด้วย
ด้วยความยากและความซับซ้อนเช่นนี้ เราจึงไม่ค่อยเห็นประเทศที่พัฒนาแล้วในแถบตะวันตกเขียนยุทธศาสตร์ชาติภาพรวมที่มีระยะเวลายาวนานเช่นนี้ อาจเป็นเพราะว่าผู้บริหารของประเทศเหล่านั้นรู้ว่าในประเทศของตนเองไม่มีกลุ่มบุคคลที่กอปรไปด้วยอัจฉริยภาพและทรงภูมิปัญญาอย่างเพียงพอสำหรับวิเคราะห์สถานการณ์ภาพรวมของประเทศ และยิ่งกลุ่มบุคคลที่มีปัญญาญาณลึกล้ำ มีความสามารถในการหยั่งรู้อนาคตได้อย่างแม่นยำแล้ว ก็ยิ่งหายากขึ้นไปอีก ผู้บริหารของประเทศเหล่านั้นจึงไม่กล้าหาญพอที่จะเขียนแผนยุทธศาสตร์ชาติในภาพรวมของประเทศที่มีช่วงเวลาการดำเนินการยาวนานถึงยี่สิบปีดังเช่นผู้บริหารของประเทศไทยกระทำอยู่ในปัจจุบัน
เท่าที่ผมพอรับรู้อยู่บ้าง ประเทศที่มีการกำหนดยุทธศาสตร์ชาติระยะยาวเช่นนี้มักเป็นประเทศที่กำลังพัฒนาเสียส่วนใหญ่ เงื่อนไขจำเป็นในการกำหนดแผนยุทธศาสตร์ระยะยาวเช่นนี้ นอกจากจะประกอบด้วยกลุ่มนักยุทธศาสตร์ที่มีอัจฉริยภาพ ซึ่งเป็นทีมในการจัดทำยุทธศาสตร์แล้ว ยังมีเงื่อนไขที่สำคัญอีกสองประการ อย่างแรกคือ ผู้นำประเทศมีลักษณะเป็นผู้นำเชิงวิสัยทัศน์และเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงที่เปี่ยมไปด้วยบารมี อย่างที่สองคือ เป็นประเทศที่มีเสถียรภาพทางการเมืองสูงมาก โดยการบริหารประเทศจะอยู่ภายใต้ผู้นำคนเดียว หรือมีพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวครองอำนาจการบริหารประเทศติดต่อกันเป็นเวลายาวนาน
ภายใต้เงื่อนไขทั้งสองนี้ ทำให้ประเทศที่ใช้ระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้งจึงมักจะไม่เขียนแผนยุทธศาสตร์ชาติระยะยาว และยิ่งการทำให้แผนยุทธศาสตร์ชาติเป็นกฎหมายก็ยิ่งมีน้อยหรือแทบจะไม่มีเลยก็ว่าได้ เพราะว่าในระบอบการเลือกตั้งแบบเสรีนั้น ไม่มีใครที่สามารถเพียงพอที่จะทำนายล่วงหน้าเป็นระยะเวลายาวนานนับสิบปีได้ว่า ผู้บริหารประเทศชุดต่อไปเป็นใครหรือเป็นพรรคการเมืองใด ประเทศที่มีอาจเขียนแผนยุทธศาสตร์ชาติระยะยาวนับสิบปีเช่นนี้ส่วนใหญ่จึงเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบสังคมนิยมและระบอบเผด็จการเสียมากกว่า
โดยปกติ “ยุทธศาสตร์” เป็นเครื่องมือ “ทางการบริหาร” ซึ่งจะมีการกำหนดวิสัยทัศน์หรือเป้าประสงค์ที่พึงปรารถนาเอาไว้เป็นธงชัย จากนั้นก็บรรจุเอาแนวทางหรือกลยุทธ์เพื่อใช้เป็นกลไกในการขับเคลื่อนและเปลี่ยนแปลงสถานการณ์ในปัจจุบันไปสู่สภาวะที่พึงปรารถนาในอนาคตตามเป้าหมายที่กำหนดเอาไว้ การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์นั้นมักจะใช้ภาวะผู้นำเพื่อโน้มน้าวจูงใจ หรือสร้างแรงบันดาลใจแก่ผู้ปฏิบัติ ให้ทุ่มเทการทำงานตามแนวทางของยุทธศาสตร์ และสร้างวัฒนธรรมองค์การ ให้เป็นพลังร่วมที่มีเอกภาพในการดำเนินงาน มากกว่าการใช้กฎหมายหรือกฎระเบียบบังคับ
สำหรับกฎหมายนั้นเป็นเครื่องมือของ “รัฐ” ที่มีลักษณะการบังคับให้กระทำตามในสิ่งที่กำหนดตามกรอบที่ค่อนข้างตายตัว หากไม่ทำหรือทำไม่ได้ก็จะได้รับโทษ กฎหมายจึงเน้นความชัดเจน มาตรฐาน ความคงเส้นคงวาของการปฏิบัติ และมีแนวโน้มไม่ขึ้นกับบริบท ขณะที่ยุทธศาสตร์มักจะเน้นความยืดหยุ่นและการปรับให้สอดคล้องกับบริบท ยุทธศาสตร์และกฎหมายจึงมีจุดเน้นที่แตกต่างกัน ดังนั้นการทำให้ยุทธศาสตร์กลายเป็นกฎหมาย จึงเป็นการนำสองสิ่งที่มีลักษณะสำคัญแตกต่างกันมาผสมกัน ซึ่งอาจสร้างปัญหาหลายอย่างตามมาในอนาคตทั้งต่อผู้บริหารประเทศ หน่วยงานและบุคลากรของรัฐที่เกี่ยวข้อง
ด้วยธรรมชาติที่ขัดแย้งกันระหว่าง “ยุทธศาสตร์” กับ “กฎหมาย” จึงมีความเป็นไปได้ว่ายุทธศาสตร์ชาติในฐานะที่เป็นกฎหมายจะกลายเป็นชนวนในการสร้างความขัดแย้งทางสังคมและถ่วงรั้งการพัฒนาประเทศ แทนที่จะเป็นเครื่องมือในการพัฒนาและสร้างความเจริญรุ่งเรืองแก่ประเทศดังที่ผู้บริหารประเทศในปัจจุบันคาดหวังเอาไว้
หรืออาจมองในแง่ดีว่า การทำยุทธศาสตร์ให้เป็นกฏหมายจะช่วยให้การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์มีความเป็นจริงในทางปฏิบัติได้ หรือทำให้ยุทธศาสตร์หลุดพ้นจากสภาวะ “ยุทธศาสตร์ขึ้นหิ้ง” ดังที่เกิดขึ้นกับแผนยุทธศาสตร์จำนวนมากของประเทศนี้ หากลองคิดแบบโลกสวย โดยมีสมมติฐานว่า ปัญหาการนำยุทธศาสตร์ไปปฏิบัติได้รับการคลี่คลายด้วยกฎหมายแล้วก็ตาม แต่ก็ยังมีปัญหาอื่นๆอีกมากที่เกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ชาติภาพรวมที่มีระยะเวลายาวนานเช่นนี้ นั่นคือการที่โลกและสังคมมีธรรมชาติที่ซับซ้อน มีพลวัตสูง และไร้ระเบียบ จนทำให้ยุทธศาสตร์ที่เขียนขึ้นมาในวันนี้กลายเป็นยุทธศาสตร์ที่ล้าสมัยและอาจไร้สมรรถนะในการแก้ปัญหาภายในเวลาเพียงไม่นาน หลังจากการนำไปปฏิบัติ
ถึงแม้ว่าจะมีการกำหนดให้มีการปรับเปลี่ยนแก้ไขยุทธศาสตร์ชาติทุก 5 ปี แต่ก็ยังคงยาวนานอยู่ดีสำหรับสถานการณ์ที่มีความไม่แน่นอนสูงและเต็มไปด้วยเทคโนโลยีป่วนโลกในยุคปัจจุบันและอนาคต ยิ่งกว่านั้นกระบวนการแก้ไขยุทธศาสตร์ก็มิใช่ว่าจะกระทำได้ง่ายนัก เพราะหมายถึงเป็นการแก้ไขกฎหมาย ซึ่งมีกระบวนการยืดยาวหลายขั้นตอน ต้องใช้เวลานาน ซึ่งอาจทำให้ไม่สามารถแก้ไขได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลง เรียกว่า กว่าถั่วจะสุก งาก็ไหม้ไปเรียบร้อยแล้ว
ยิ่งกว่านั้นการกำหนดให้ทุกภาคส่วนของราชการห้ามกระทำนอกแถวที่ยุทธศาสตร์ชาติบัญญัติเอาไว้ มิฉะนั้นจะได้รับโทษทางอาญา ก็เท่ากับเป็นการสร้างกรอบทางจิตที่แข็งตัวในการคิดและกระทำของบรรดาบุคคลที่เกี่ยวข้องทั้งมวล กรอบทางจิตที่แข็งตัวและความหวาดกลัวในการถูกลงโทษจะทำให้ความคิดสร้างสรรค์ การพัฒนานวตกรรม และการแสวงหาแนวทางใหม่ๆในการแก้ไขปัญหาเกิดขึ้นได้ยากมาก สิ่งที่ตามมาคือ ข้าราชการที่เป็นกลไกหลักของประเทศ ซึ่งกฎหมายให้ปฏิบัติตัวอยู่ในแถวในกรอบที่กำหนด ก็จะดำรงความคิดแบบกลไก คับแคบ อนุรักษ์นิยมทำงานแบบเก่าๆเดิมๆ ไม่คิดแสวงหาแนวใหม่แก้ปัญหา หรือคิดได้ แต่ก็ทำไม่ได้เพราะอาจเป็นสิ่งนอกกรอบที่กำหนดเอาไว้ในยุทธศาสตร์ชาติก็ได้
การทำให้ยุทธศาสตร์ชาติกลายเป็นกฎหมายนับเป็นสิ่งประดิษฐ์ที่ประหลาดพิสดารอย่างหนึ่งของสังคมไทยยุคสมัยนี้ ผู้ที่คิดและออกแบบคงคาดหวังและเล็งผลเลิศว่าจะนำไปสู่การสร้างความเจริญรุ่งเรืองแก่ประเทศ ดังที่ระบุเอาไว้ในเป้าหมายและตัวชี้วัดของยุทธศาสตร์ แต่จากประสบการณ์ที่ติดตามวิธีคิดในการมองปัญหา การออกแบบองค์การ และการใช้กฎหมายเป็นกลไกในการขับเคลื่อนประเทศของกลุ่มชนชั้นนำของสังคมไทยมานานพอสมควร ผมคิดว่ามีความเป็นไปได้สูง ที่ผลลัพธ์ในอนาคตหลังประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติจะไม่เป็นไปตามที่กลุ่มผู้คิดและออกแบบคาดหวังเอาไว้ ยิ่งกว่านั้น มีความเป็นไปได้สูงที่จะเกิดผลกระทบทางลบตามมาทั้งภายในระบบการเมือง และระบบราชการ และอาจขยายออกไปสู่ระบบสังคมโดยรวมก็เป็นได้
ผมคิดว่ายุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่กำลังถูกทำให้กลายเป็นกฎหมายในเวลานี้เป็นเสมือน “ระเบิดเวลา” ขนาดใหญ่ที่สังคมไทยต้องเผชิญในอนาคต และเป็นอีกครั้งหนึ่งที่เราจะได้รับบทเรียนว่า “สิ่งที่คิดว่าจะเป็นการแก้ปัญหานั้น กลายแป็นปัญหาเสียเอง และยังสร้างปัญหาใหม่ๆให้คนรุ่นหลังตามแก้อีกด้วย