"พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
"ปัญญาพลวัตร"
มีมาตราหนึ่งในรัฐธรรมนูญปี ๒๕๖๐ ที่กำลังส่งอิทธิพลต่อการดำเนินงานของรัฐบาลและสภานิติบัญญัติค่อนข้างมาก ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแนวทางและพฤติกรรมในการออกกฎหมาย ในทางที่ทำให้หน่วยงานที่ออกกฎหมายและหน่วยงานที่รับผิดชอบการบังคับใช้กฎหมายต้องมีความโปร่งใสและรับผิดชอบมากขึ้น และมีความเป็นไปได้ในอนาคตที่จะทำให้กฎหมายมีการพัฒนาที่สอดล้องกับบริบทการเปลี่ยนแปลงของสังคม มาตราดังกล่าวคือ มาตรา ๗๗
มาตรา ๗๗ มีองค์ประกอบสามวรรค วรรคแรก ระบุว่า “ให้รัฐพึงออกกฎหมายเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่างๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง”
ภายใต้วรรคนี้ผมตีความว่า สังคมไทยของเราในอดีตคงจะมีการออกกฎหมายที่ไม่จำเป็นและฟุ่มเฟือยเป็นจำนวนมาก เพราะว่าหน่วยงานของรัฐแทบทุกหน่วยประสงค์ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการทำงานของตนเองให้สะดวกยิ่งขึ้น โดยเฉพาะเอาไว้เพื่อป้องกันตัวเอง เอาไว้เพื่อเพิ่มหรือขยายขอบเขตอำนาจของตนเอง หรือเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคม หรือเพื่อตอบสนองต่อแรงกดกันจากสากล
ไม่ว่าจะออกกฎหมายด้วยเหตุผลใด ล้วนส่งผลให้สังคมไทยมีกฎหมายใหม่เพิ่มมากยิ่งขึ้น อันเป็นไปตามความซับซ้อนของการพัฒนาการทางสังคม และเทคโนโลยี ซึ่งทำให้เกิดสภาพปัญหาใหม่ๆและแนวคิดใหม่ๆมากขึ้นตามไปด้วย และท้ายที่สุดก็ลงเอยด้วยการออกกฎหมายขึ้นมาใหม่ หรือ ไม่ก็ต้องปรับปรุงของเดิม แต่ก็มีกฎหมายเก่าๆจำนวนมากที่ยังไม่ได้รับการแก้ไข หรือยกเลิก ปล่อยทิ้งค้างเอาไว้อย่างนั้น จนทำให้สังคมไทยตกอยู่ในสภาพที่ท่วมท้นไปด้วยกฎหมายที่ไม่ได้รับการนำไปปฏิบัติเป็นจำนวนมาก เรียกว่าในอดีตหน่วยงานของรัฐละเลยเรื่องนี้มานานจนกลายเป็นดินพอกหางหมู
รัฐธรรมนูญมาตรา ๗๗ วรรคแรก กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ยกเลิกและปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็น หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน โดยนัยนี้หมายว่า นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้หน่วยงานของรัฐแต่ละหน่วยต้องสำรวจตรวจตราว่ามีกฎหมายใดบ้างที่อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของตนเอง และต้องนำมาวิเคราะห์ว่ากฎหมายนั้นล้าหลัง พ้นสมัยไปหรือยัง และต้องศึกษาวิเคราะห์ว่ามีกฎหมายใดบ้างที่เป็นอุปสรรคในการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชน ทั้งยังเป็นภาระแก่ประชาชน เพื่อดำเนินการแก้ไขโดยพลัน ในทางกลับกันประชาชนกลุ่มใดหรือบุคคลใดเห็นว่ากฎหมายใดที่สร้างภาระแก่ตนเองก็ย่อมเสนอแนะให้รัฐดำเนินการการแก้ไขได้เช่นกัน
ประเด็นที่สำคัญอีกประเด็นในวรรคนี้คือ รัฐจักต้องดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่างๆได้โดยสะดวก และสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่าย สำหรับเรื่องการเข้าถึงกฎหมายนั้นในยุคปัจจุบันกระทำได้ไม่ยากโดยผ่านเทคโนโลยีสารสนเทศในรูปแบบต่างๆ แต่นอกจากกฎหมายแล้ว สิ่งที่หน่วยงานของรัฐจักต้องทำให้ประชาชนเข้าถึงคือ ระเบียบ ประกาศ คำสั่ง และข้อบังคับซึ่งเป็นภาคปฏิบัติจริงของกฎหมายได้โดยง่ายด้วย
นอกจากจะเข้าถึงโดยง่ายแล้ว ความสามารถเข้าใจกฎหมายก็เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง เพราะว่าเข้าถึง แต่ไม่เข้าใจก็ไร้ประโยชน์ เป็นที่ทราบกันว่าภาษากฎหมายบางเรื่องเป็นภาษาเฉพาะทาง ซึ่งอาจเข้าใจกันดีในกลุ่มนักกฎหมาย แต่สำหรับประชาชนที่ไม่ได้เรียนกฎหมาย กลับเป็นเรื่องยากในการทำความเข้าใจ อีกทั้งบางประเด็นมีการเชื่อมโยงและเป็นเงื่อนไขซึ่งกันและกันอยู่หลายมาตรา หากอ่านไม่ครบหรือไม่ตรวจตราให้ละเอียดก็อาจทำให้เกิดความเข้าใจและตีความผิดได้
ดังนั้นหน่วยงานของรัฐจึงจำเป็นต้องจัดทำ “นิยามคำสำคัญ” ที่อยู่ในกฎหมายออกเผยแพร่แก่ประชาชนด้วย เพื่อจะใช้ในการอ้างอิงได้ และควรจัดทำสรุปสาระสำคัญเชิงประเด็นที่อยู่ในกฎหมาย โดยใช้รูปแบบและภาษาที่ทำให้ประชาชน ที่จบประถมศึกษาอ่านแล้วเข้าใจได้ และนำไปเผยแพร่แก่ประชาชนอย่างทั่วถึง และสิ่งสำคัญอีกอย่างคือ ควรนำรัฐธรรมนูญและกฎหมายสำคัญต่าง ๆ ไปสอนเด็กตั้งระดับมัธยมต้นขึ้นไปด้วย เพื่อถ่ายทอดความรู้และปลูกฝังสำนึกเชิงกฎหมายแก่พลเมืองให้กว้างขวางยิ่งขึ้น
ในวรรคสองของมาตรา๗๗ เด็ดยิ่งกว่า โดยระบุเอาไว้ว่า “ ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป”
ในวรรคนี้เห็นได้ชัดว่าต่อไปเวลาที่หน่วยงานใดของรัฐจะออกกฎหมาย ไม่ใช่นึกจะออกก็ออกได้ตามใจของตนเองแบเดิม หากแต่จะต้องวิเคราะห์ว่ามีกลุ่มใดที่เกี่ยวข้องบ้าง เพื่อไปรับฟังความคิดเห็นของกลุ่มเหล่านั้น ซึ่งจะต้องมีกระบวนการรับฟังที่หลากหลายรูปแบบ ทั้งในแง่การสำรวจความคิดเห็นหรือการจัดเวทีสาธารณะ เพื่อให้ได้ข้อมูลข่าวสารอย่างรอบด้านจากทุกกลุ่ม และเมื่อเขียนกฎหมายแล้วก็ต้องวิเคราะห์ทั้งในภาพรวมและรายมาตราอย่างเป็นระบบว่า ส่งผลกระทบทั้งเชิงบวกและเชิงลบต่อเรื่องใดและกลุ่มใดบ้าง ที่รัฐธรรมนูญกำหนดแบบนี้ก็เพราะว่า ในอดีตผู้ร่างกฎหมายมักจะใช้ความปรารถนาและเหตุผลของตนเองเป็นหลัก โดยไม่วิเคราะห์อย่างรอบด้าน จึงทำให้กฎหมายจำนวนไม่น้อยขาดประสิทธิภาพและไร้ประสิทธิผล ทั้งยังสร้างอุปสรรคและปัญหาใหม่ ๆ ตามมาอีกมาก
ในวรรคนี้ยังได้กำหนดให้รัฐต้องเผยแพร่ผลการวิเคราะห์ต่อสาธารณะด้วย เพื่อให้ประชาชนได้ช่วยกันตรวจสอบว่าผลการวิเคราะห์นั้นถูกต้องและครอบคลุมหรือยัง รวมทั้งยังกำหนดให้ต้องนำผลการวิเคราะห์มาประกอบในการเขียนกฎหมายด้วย ไม่ใช่รับฟังความคิดเห็นแบบเป็นพิธีกรรมให้ครบ ๆ ไป ดังที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในอดีต
และเมื่อนำกฎหมายไปบังคับใช้แล้ว รัฐก็ต้องประเมินผลเป็นระยะว่า กฎหมายดังกล่าวไช้ได้จริงหรือไม่ บรรลุผลตามเจตนารมณ์มากน้อยเพียงใด ยังมีเรื่องใดที่เป็นอุปสรรคในการบังคับใช้ หรือว่ามีมาตราใดบ้างที่สร้างปัญหาหรือสร้างความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชนและสังคมมากขึ้น และนำผลที่ได้จากการประเมินไปปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายนั้นต่อไป
สุดท้ายในวรรคที่สามของมาตรา ๗๗ ระบุไว้ว่า “รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น พึงกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฏหมายให้ชัดเจน และกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง”
เห็นชัดว่าในวรรคนี้ เขียนขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน เพราะว่ามีอยู่หลายเรื่องที่ประชาชนต้องขออนุญาตทำ และในการอนุญาตนั้นมีคณะกรรมการ ซึ่งทำให้เกิดความล่าช้าเพราะกว่าจะประชุมได้ก็ช้า กว่าจะหาข้อยุติได้ก็ถกเถียงกันใช้เวลานาน อีกทั้งบางกรณีก็หาคนรับผิดชอบไม่ได้ โยนกันไป โยนกันมาอยู่เรื่อยไป การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ยิ่งแล้วใหญ่ หลายเรื่องไม่มีหลักเกณฑ์ใดที่เป็นมาตรฐาน เรียกว่าใช้กันไปตามใจของเจ้าหน้าที่ จนทำให้ประชาชนเอือมระอาไปตาม ๆ กัน หลายเรื่องยังต้องใช้เวลาเป็นเดือน ๆ กว่าจะอนุญาต ซึ่งเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตได้ง่าย อย่างเรื่องที่เกี่ยวกับที่ดิน เป็นต้น
ส่วนบทลงโทษนั้น ผู้ตรากฎหมายจำนวนไม่น้อยถูกครอบงำด้วยหลักคิดว่า การลงโทษที่รุนแรงจะแก้ปัญหาได้ ซึ่งเรื่องนี้มีงานวิจัยจำนวนมากทั้งในประเทศและต่างประเทศพบตรงกันว่าไม่เป็นความจริง ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงกำหนดให้กำหนดโทษอาญาซึ่งหลักๆ คือ การจำคุก และประหารชีวิต ให้ทำได้เฉพาะความผิดร้ายแรง ทีนี้คำว่าความผิดร้ายแรงก็จะต้องมาถกเถียงกันให้ชัดเจนว่า เป็นความผิดแบบใดบ้าง มิฉะนั้นเวลากำหนดโทษ ก็ไร้มาตรฐานอยู่ดีนั่นแหละ และยังเป็นการใช้ความเห็นส่วนตัวของผู้ตรากฎหมายเป็นหลัก
ดังที่เกิดขึ้นในร่าง พ.ร.บ. พรรคการเมือง ซึ่งมีบทลงโทษที่รุนแรงและไม่สมเหตุสมผลหลายมาตรา ตัวอย่างเช่นมาตรา ๙๖ มีบทลงโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน แก่ผู้ที่ไม่ส่งคำชี้แจงหรือส่งเอกสารหรือหลักฐานให้นายทะเบียนพรรคการเมือง ก็เป็นที่น่าประหลาดใจว่า ทำไม กรธ. ซึ่งเป็นผู้ร่าง พ.ร.บ. และเป็นกลุ่มเดียวกับที่เขียนรัฐธรรมนูญมาตรานี้ จึงทำในเรื่องที่ไม่สอดคล้องกับหลักการที่ตนเองเขียน
กล่าวโดยสรุป หาก มาตรา ๗๗ ในรัฐธรรมนูญ ได้มีการนำไปปฏิบัติจริง ในภาพรวมจะส่งผลให้กระบวนการออกกฎหมาย และการบังคับใช้กฎหมาย มีความโปร่งใส มีส่วนร่วม และมีความทันสมัยมากขึ้น และถ้าหากว่ารัฐไม่ดำเนินการตามนี้ ผมเคยได้ยิน กรธ. ให้สัมภาษณ์ต่อสาธารณะว่า ประชาชนสามารถหยิบยกขึ้นไปเป็นประเด็นในการฟ้องร้องรัฐได้ด้วยครับ มาตรานี้จึงนับว่าเป็นไม้เด็ดของประชาชนที่ใช้ในการตรวจสอบกระบวนการออกกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายในอนาคต จึงขอให้ช่วยๆ กันเผยแพร่และนำไปปฏิบัติกันให้มาก ๆ ครับ
"ปัญญาพลวัตร"
มีมาตราหนึ่งในรัฐธรรมนูญปี ๒๕๖๐ ที่กำลังส่งอิทธิพลต่อการดำเนินงานของรัฐบาลและสภานิติบัญญัติค่อนข้างมาก ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแนวทางและพฤติกรรมในการออกกฎหมาย ในทางที่ทำให้หน่วยงานที่ออกกฎหมายและหน่วยงานที่รับผิดชอบการบังคับใช้กฎหมายต้องมีความโปร่งใสและรับผิดชอบมากขึ้น และมีความเป็นไปได้ในอนาคตที่จะทำให้กฎหมายมีการพัฒนาที่สอดล้องกับบริบทการเปลี่ยนแปลงของสังคม มาตราดังกล่าวคือ มาตรา ๗๗
มาตรา ๗๗ มีองค์ประกอบสามวรรค วรรคแรก ระบุว่า “ให้รัฐพึงออกกฎหมายเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่างๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง”
ภายใต้วรรคนี้ผมตีความว่า สังคมไทยของเราในอดีตคงจะมีการออกกฎหมายที่ไม่จำเป็นและฟุ่มเฟือยเป็นจำนวนมาก เพราะว่าหน่วยงานของรัฐแทบทุกหน่วยประสงค์ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการทำงานของตนเองให้สะดวกยิ่งขึ้น โดยเฉพาะเอาไว้เพื่อป้องกันตัวเอง เอาไว้เพื่อเพิ่มหรือขยายขอบเขตอำนาจของตนเอง หรือเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคม หรือเพื่อตอบสนองต่อแรงกดกันจากสากล
ไม่ว่าจะออกกฎหมายด้วยเหตุผลใด ล้วนส่งผลให้สังคมไทยมีกฎหมายใหม่เพิ่มมากยิ่งขึ้น อันเป็นไปตามความซับซ้อนของการพัฒนาการทางสังคม และเทคโนโลยี ซึ่งทำให้เกิดสภาพปัญหาใหม่ๆและแนวคิดใหม่ๆมากขึ้นตามไปด้วย และท้ายที่สุดก็ลงเอยด้วยการออกกฎหมายขึ้นมาใหม่ หรือ ไม่ก็ต้องปรับปรุงของเดิม แต่ก็มีกฎหมายเก่าๆจำนวนมากที่ยังไม่ได้รับการแก้ไข หรือยกเลิก ปล่อยทิ้งค้างเอาไว้อย่างนั้น จนทำให้สังคมไทยตกอยู่ในสภาพที่ท่วมท้นไปด้วยกฎหมายที่ไม่ได้รับการนำไปปฏิบัติเป็นจำนวนมาก เรียกว่าในอดีตหน่วยงานของรัฐละเลยเรื่องนี้มานานจนกลายเป็นดินพอกหางหมู
รัฐธรรมนูญมาตรา ๗๗ วรรคแรก กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ยกเลิกและปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็น หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน โดยนัยนี้หมายว่า นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้หน่วยงานของรัฐแต่ละหน่วยต้องสำรวจตรวจตราว่ามีกฎหมายใดบ้างที่อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของตนเอง และต้องนำมาวิเคราะห์ว่ากฎหมายนั้นล้าหลัง พ้นสมัยไปหรือยัง และต้องศึกษาวิเคราะห์ว่ามีกฎหมายใดบ้างที่เป็นอุปสรรคในการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชน ทั้งยังเป็นภาระแก่ประชาชน เพื่อดำเนินการแก้ไขโดยพลัน ในทางกลับกันประชาชนกลุ่มใดหรือบุคคลใดเห็นว่ากฎหมายใดที่สร้างภาระแก่ตนเองก็ย่อมเสนอแนะให้รัฐดำเนินการการแก้ไขได้เช่นกัน
ประเด็นที่สำคัญอีกประเด็นในวรรคนี้คือ รัฐจักต้องดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่างๆได้โดยสะดวก และสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่าย สำหรับเรื่องการเข้าถึงกฎหมายนั้นในยุคปัจจุบันกระทำได้ไม่ยากโดยผ่านเทคโนโลยีสารสนเทศในรูปแบบต่างๆ แต่นอกจากกฎหมายแล้ว สิ่งที่หน่วยงานของรัฐจักต้องทำให้ประชาชนเข้าถึงคือ ระเบียบ ประกาศ คำสั่ง และข้อบังคับซึ่งเป็นภาคปฏิบัติจริงของกฎหมายได้โดยง่ายด้วย
นอกจากจะเข้าถึงโดยง่ายแล้ว ความสามารถเข้าใจกฎหมายก็เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง เพราะว่าเข้าถึง แต่ไม่เข้าใจก็ไร้ประโยชน์ เป็นที่ทราบกันว่าภาษากฎหมายบางเรื่องเป็นภาษาเฉพาะทาง ซึ่งอาจเข้าใจกันดีในกลุ่มนักกฎหมาย แต่สำหรับประชาชนที่ไม่ได้เรียนกฎหมาย กลับเป็นเรื่องยากในการทำความเข้าใจ อีกทั้งบางประเด็นมีการเชื่อมโยงและเป็นเงื่อนไขซึ่งกันและกันอยู่หลายมาตรา หากอ่านไม่ครบหรือไม่ตรวจตราให้ละเอียดก็อาจทำให้เกิดความเข้าใจและตีความผิดได้
ดังนั้นหน่วยงานของรัฐจึงจำเป็นต้องจัดทำ “นิยามคำสำคัญ” ที่อยู่ในกฎหมายออกเผยแพร่แก่ประชาชนด้วย เพื่อจะใช้ในการอ้างอิงได้ และควรจัดทำสรุปสาระสำคัญเชิงประเด็นที่อยู่ในกฎหมาย โดยใช้รูปแบบและภาษาที่ทำให้ประชาชน ที่จบประถมศึกษาอ่านแล้วเข้าใจได้ และนำไปเผยแพร่แก่ประชาชนอย่างทั่วถึง และสิ่งสำคัญอีกอย่างคือ ควรนำรัฐธรรมนูญและกฎหมายสำคัญต่าง ๆ ไปสอนเด็กตั้งระดับมัธยมต้นขึ้นไปด้วย เพื่อถ่ายทอดความรู้และปลูกฝังสำนึกเชิงกฎหมายแก่พลเมืองให้กว้างขวางยิ่งขึ้น
ในวรรคสองของมาตรา๗๗ เด็ดยิ่งกว่า โดยระบุเอาไว้ว่า “ ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป”
ในวรรคนี้เห็นได้ชัดว่าต่อไปเวลาที่หน่วยงานใดของรัฐจะออกกฎหมาย ไม่ใช่นึกจะออกก็ออกได้ตามใจของตนเองแบเดิม หากแต่จะต้องวิเคราะห์ว่ามีกลุ่มใดที่เกี่ยวข้องบ้าง เพื่อไปรับฟังความคิดเห็นของกลุ่มเหล่านั้น ซึ่งจะต้องมีกระบวนการรับฟังที่หลากหลายรูปแบบ ทั้งในแง่การสำรวจความคิดเห็นหรือการจัดเวทีสาธารณะ เพื่อให้ได้ข้อมูลข่าวสารอย่างรอบด้านจากทุกกลุ่ม และเมื่อเขียนกฎหมายแล้วก็ต้องวิเคราะห์ทั้งในภาพรวมและรายมาตราอย่างเป็นระบบว่า ส่งผลกระทบทั้งเชิงบวกและเชิงลบต่อเรื่องใดและกลุ่มใดบ้าง ที่รัฐธรรมนูญกำหนดแบบนี้ก็เพราะว่า ในอดีตผู้ร่างกฎหมายมักจะใช้ความปรารถนาและเหตุผลของตนเองเป็นหลัก โดยไม่วิเคราะห์อย่างรอบด้าน จึงทำให้กฎหมายจำนวนไม่น้อยขาดประสิทธิภาพและไร้ประสิทธิผล ทั้งยังสร้างอุปสรรคและปัญหาใหม่ ๆ ตามมาอีกมาก
ในวรรคนี้ยังได้กำหนดให้รัฐต้องเผยแพร่ผลการวิเคราะห์ต่อสาธารณะด้วย เพื่อให้ประชาชนได้ช่วยกันตรวจสอบว่าผลการวิเคราะห์นั้นถูกต้องและครอบคลุมหรือยัง รวมทั้งยังกำหนดให้ต้องนำผลการวิเคราะห์มาประกอบในการเขียนกฎหมายด้วย ไม่ใช่รับฟังความคิดเห็นแบบเป็นพิธีกรรมให้ครบ ๆ ไป ดังที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในอดีต
และเมื่อนำกฎหมายไปบังคับใช้แล้ว รัฐก็ต้องประเมินผลเป็นระยะว่า กฎหมายดังกล่าวไช้ได้จริงหรือไม่ บรรลุผลตามเจตนารมณ์มากน้อยเพียงใด ยังมีเรื่องใดที่เป็นอุปสรรคในการบังคับใช้ หรือว่ามีมาตราใดบ้างที่สร้างปัญหาหรือสร้างความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชนและสังคมมากขึ้น และนำผลที่ได้จากการประเมินไปปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายนั้นต่อไป
สุดท้ายในวรรคที่สามของมาตรา ๗๗ ระบุไว้ว่า “รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น พึงกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฏหมายให้ชัดเจน และกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง”
เห็นชัดว่าในวรรคนี้ เขียนขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน เพราะว่ามีอยู่หลายเรื่องที่ประชาชนต้องขออนุญาตทำ และในการอนุญาตนั้นมีคณะกรรมการ ซึ่งทำให้เกิดความล่าช้าเพราะกว่าจะประชุมได้ก็ช้า กว่าจะหาข้อยุติได้ก็ถกเถียงกันใช้เวลานาน อีกทั้งบางกรณีก็หาคนรับผิดชอบไม่ได้ โยนกันไป โยนกันมาอยู่เรื่อยไป การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ยิ่งแล้วใหญ่ หลายเรื่องไม่มีหลักเกณฑ์ใดที่เป็นมาตรฐาน เรียกว่าใช้กันไปตามใจของเจ้าหน้าที่ จนทำให้ประชาชนเอือมระอาไปตาม ๆ กัน หลายเรื่องยังต้องใช้เวลาเป็นเดือน ๆ กว่าจะอนุญาต ซึ่งเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตได้ง่าย อย่างเรื่องที่เกี่ยวกับที่ดิน เป็นต้น
ส่วนบทลงโทษนั้น ผู้ตรากฎหมายจำนวนไม่น้อยถูกครอบงำด้วยหลักคิดว่า การลงโทษที่รุนแรงจะแก้ปัญหาได้ ซึ่งเรื่องนี้มีงานวิจัยจำนวนมากทั้งในประเทศและต่างประเทศพบตรงกันว่าไม่เป็นความจริง ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงกำหนดให้กำหนดโทษอาญาซึ่งหลักๆ คือ การจำคุก และประหารชีวิต ให้ทำได้เฉพาะความผิดร้ายแรง ทีนี้คำว่าความผิดร้ายแรงก็จะต้องมาถกเถียงกันให้ชัดเจนว่า เป็นความผิดแบบใดบ้าง มิฉะนั้นเวลากำหนดโทษ ก็ไร้มาตรฐานอยู่ดีนั่นแหละ และยังเป็นการใช้ความเห็นส่วนตัวของผู้ตรากฎหมายเป็นหลัก
ดังที่เกิดขึ้นในร่าง พ.ร.บ. พรรคการเมือง ซึ่งมีบทลงโทษที่รุนแรงและไม่สมเหตุสมผลหลายมาตรา ตัวอย่างเช่นมาตรา ๙๖ มีบทลงโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน แก่ผู้ที่ไม่ส่งคำชี้แจงหรือส่งเอกสารหรือหลักฐานให้นายทะเบียนพรรคการเมือง ก็เป็นที่น่าประหลาดใจว่า ทำไม กรธ. ซึ่งเป็นผู้ร่าง พ.ร.บ. และเป็นกลุ่มเดียวกับที่เขียนรัฐธรรมนูญมาตรานี้ จึงทำในเรื่องที่ไม่สอดคล้องกับหลักการที่ตนเองเขียน
กล่าวโดยสรุป หาก มาตรา ๗๗ ในรัฐธรรมนูญ ได้มีการนำไปปฏิบัติจริง ในภาพรวมจะส่งผลให้กระบวนการออกกฎหมาย และการบังคับใช้กฎหมาย มีความโปร่งใส มีส่วนร่วม และมีความทันสมัยมากขึ้น และถ้าหากว่ารัฐไม่ดำเนินการตามนี้ ผมเคยได้ยิน กรธ. ให้สัมภาษณ์ต่อสาธารณะว่า ประชาชนสามารถหยิบยกขึ้นไปเป็นประเด็นในการฟ้องร้องรัฐได้ด้วยครับ มาตรานี้จึงนับว่าเป็นไม้เด็ดของประชาชนที่ใช้ในการตรวจสอบกระบวนการออกกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายในอนาคต จึงขอให้ช่วยๆ กันเผยแพร่และนำไปปฏิบัติกันให้มาก ๆ ครับ