ผู้จัดการสุดสัปดาห์ -มาถึงตอนสุดท้าย บทสรุปของ“คณะอนุกรรมการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)” ที่ตอนที่แล้ว ระบุว่า มีการให้ความเห็นเรื่องการควบรวม อปท. ว่าจะต้องมีการยกร่างกฎหมายในประเด็นการควบรวมอปท. ให้เป็นไปในลักษณะ "โดยความสมัครใจ"
ตามมติของ คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.)ที่รับทราบผลการพิจารณา ร่าง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมาย อปท. และร่าง ประมวล อปท. ที่เสนอโดย สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.)ได้ เห็นชอบในหลักการตามที่คณะอนุกรรมการฯเสนอ และให้นำเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อประกอบการพิจารณา ร่าง พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายอปท.
นอกจากนั้น ยังเห็นชอบตามข้อเสนอของผู้แทนอปท. ที่จะให้มีการจัดทำ“ร่างประมวลกฎหมายอปท. ขึ้นใหม่ทั้งฉบับ”เพื่อเปรียบเทียบกับร่างประมวลกฎหมาย อปท. ที่เสนอโดยสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ โดยมอบให้คณะอนุกรรมการเพื่อศึกษาแนวทางการกระจายอำนาจให้แก่อปท. รับไปพิจารณาจัดทำ
กลับมาที่การบ้านของคณะอนุกรรมการฯ ที่เสนอต่อ ก.ก.ถ.ใน 7 ประเด็นสุดท้าย
เริ่มจากเรื่อง“การจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ”ของอปท. คณะอนุกรรมการฯ มีความเห็นว่า จาก“ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ....”(ขณะที่เขียนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 แล้ว) มาตรา 250 กำหนดให้การจัดทำบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าที่ และอำนาจเฉพาะของอปท. แต่ละรูปแบบ หรือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการใดให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องสอดคล้องกับรายได้ของอปท. และกฎหมายดังกล่าว อย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าที่และอำนาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจดังกล่าวของส่วนราชการให้แก่ อปท.ด้วย
ดังนั้น ในเรื่องการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะควรกำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการกระจายหน้าที่ และอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีองค์ประกอบของกรรมการจากผู้ทรงคุณวุฒิที่เป็นนักวิชาการจากหลายสาขา สามารถนำความรู้และประสบการณ์การศึกษาค้นคว้ามาใช้ในการช่วยพิจารณาเกี่ยวกับหน้าที่ และอำนาจการจัดบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะอื่นๆ นอกเหนือจากที่ร่างประมวลท้องถิ่นกำหนดซึ่งอาจเกิดได้ในอนาคต อันจะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงความต้องการของประชาชนในการรับบริการสาธารณะซึ่งปัจจุบันเกิดอย่างรวดเร็วและมีลักษณะการให้บริการที่หลากหลายมากยิ่งขึ้นได้อย่างรอบครอบ รวดเร็ว
ขณะที่“ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองสวนท้องถิ่น”มาตรา 96 ได้กำหนดเรื่องความร่วมมือกันของอปท.ไว้เพียง 4 ภารกิจเท่านั้น แต่ร่างกฎหมายว่าด้วยการกระจายหน้าที่ และอำนาจให้แก่อปท. ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่าง รัฐกับอปท. และกำหนดความสัมพันธ์ระหว่าง อปท.ด้วยกันเองไว้ ซึ่งร่างกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดเรื่องการร่วมมือกันจัดทำบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง อปท.ร่วมดำเนินการกับเอกชน และอปท.ร่วมดำเนินการกับหน่วยงานของรัฐ รวมถึงการมอบหมายให้เอกชน หรือหน่วยงานของรัฐดำเนินการไว้แล้ว ซึ่งเป็นรูปแบบมีความหลากหลาย และเกี่ยวกับกฎหมายเฉพาะ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายหน่วยงานและต้องใช้ผู้มีความรู้เกี่ยวกับการบริหารงานของเอกชนการวางระบบสร้างความร่วมมือของ อปท. กับภาคเอกชน เช่น การร่วมตั้งบริษัท เพื่อให้บริการสาธารณะที่ไม่หวังผลกำไร การจัดตั้งวิสาหกิจท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งเป็นไป ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. .... มาตรา 250 วรรคสาม โดย ก.ก.ถ. ซึ่งเป็นองค์กรที่ประกอบด้วยผู้แทนหลายหน่วยงานและมีผู้ทรงคุณวุฒิ ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญที่หลากหลาย สามารถดำเนินการในเรื่องดังกล่าวได้ จึงควรกำหนดหลักการเรื่องความร่วมมือกันในการจัดทำบริการสาธารณะไว้ในร่างประมวลอปท. ส่วนการกำหนดมาตรฐาน รูปแบบวิธีการดำเนินการ ให้เป็นไปกฎหมายว่าด้วยการกระจายหน้าที่และอำนาจให้แก่ อปท.
ประเด็นต่อมา เรื่อง“การเงิน การคลังและการงบประมาณ ของอปท.”คณะอนุกรรมการฯ มีความเห็นว่า ควรกำหนดให้เรื่องการเงิน การคลังและการงบประมาณ ให้เป็นไปตามกฎหมายรายได้อปท. เนื่องจากการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียม เป็นเรื่องที่มีผลกระทบต่อประชาชน จึงต้องเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ และในร่างกฎหมายรายได้อปท. ได้รวมการจัดสรรภาษีและค่าธรรมเนียมให้แก่ อปท.ทุกประเภท แต่ในร่างประมวลกฎหมายอปท. กำหนดเฉพาะเทศบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้น เมื่อมีการจัดสรรรายได้ให้แก่ อปท.ในภาพรวมทุกระดับจะเกิดปัญหาในทางปฏิบัติได้
ควรกำหนดให้ อปท. มีอิสระด้านการเงิน การคลัง และการจัดการทรัพย์สินของ อปท. โดยเฉพาะการจ่ายเงินของอปท. ที่ต้องเป็นไปตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งกระทรวงมหาดไทย ไม่สามารถออกระเบียบตามความต้องการของอปท. ควรให้อิสระแก่ อปท. ที่จะออกระเบียบเองภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย หาก อปท. ออกระเบียบที่เกินอำนาจก็ให้มีกลไกที่จะยับยั้งการดำเนินการของ อปท.ได้
ประเด็นต่อมาในเรื่อง“กองทุนส่งเสริมกิจการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”คณะอนุกรรมการ ฯ มีความเห็น ว่า ควรกำหนดให้มีกองทุนส่งเสริมกิจการ อปท.หลายกองทุนโดยให้แยกตามรูปแบบอปท.ได้ แต่ควรให้มีสำนักงานบริหารกองทุนเพียงหน่วยงานเดียวเพื่อทำหน้าที่การบริหารกองทุนทั้งหมดและเพื่อทำให้เกิดความเป็นเอกภาพในการบริหารงานของกองทุนอันจะทำให้เป็นการบริหารงบประมาณ และเห็นสถานะของกองทุนได้ทั้งระบบ ส่วนการจัดตั้งกองทุนส่งเสริมกิจการของ อปท. ต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติการบริหารทุนหมุนเวียน พ.ศ. 2558
ในประเด็น“การส่งเสริมการดำเนินงานกิจการสถานธนานุบาลของ อปท. คณะอนุกรรมการฯ มีความเห็นว่า ร่างประมวลกฎหมายอปท. หมวด 5 การส่งเสริมการดำเนินงานกิจการ สถานธนานุบาลของอปท. ควรเป็นหมวดที่กำหนดหลักการและแนวทางในการส่งเสริมให้ อปท. สามารถจัดตั้งหน่วยงานทางธุรกิจเพื่อดำเนินการทางด้านพาณิชยกรรม อุตสาหกรรม เพื่อจัดการบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น โดยไม่มุ่งแสวงหากำไรได้ ไม่ใช่เรื่องการตั้งสถานธนานุบาลเพียงอย่างเดียว ส่วนเรื่องสถานธนานุบาลของ อปท. ควรอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติโรงรับจำนำ พ.ศ. 2505
ประเด็นต่อมา เรื่อง“ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐกับอปท.”คณะอนุกรรมการฯ มีความเห็นว่า ร่างประมวลกฎหมายอปท. มาตรา 194 กำหนดหลักการว่า แม้กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ และอำนาจของ อปท.แล้ว แต่ส่วนราชการยังมีหน้าที่และอำนาจในเรื่องดังกล่าวอยู่ การกำหนดบทบัญญัติไว้เช่นนี้จะทำให้เกิดความซ้ำซ้อนในเรื่องหน้าที่และอำนาจระหว่างรัฐกับ อปท.ได้ จึงเห็นควรกำหนดว่าในกรณีที่กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่และอำนาจของอปท.แล้ว แต่ อปท.ไม่สามารถดำเนินการได้อาจให้ส่วนราชการเข้ามาดำเนินการแทน อปท.ได้ เพื่อไม่เป็นการตัดอำนาจส่วนราชการในกรณีที่เกิดปัญหาในการจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชนในเรื่องนั้น และให้ส่วนราชการเข้ามาดำเนินการตามความจำเป็น เพื่อไม่ให้ประโยชน์สาธารณะเสียหายและประชาชนได้รับความเดือดร้อน
ทั้งนี้ ร่างประมวลกฎหมาย อปท. ควรเป็นกฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของอปท. สำหรับเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐกับอปท.ไว้ ร่างประมวลกฎหมายอปท. จึงควรกำหนดเพียงหลักการความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับอปท.ไว้กว้างๆ สำหรับในเรื่องรายละเอียดควรกำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการกระจายหน้าที่และอำนาจให้แก่ อปท. เพราะอำนาจหน้าที่ของอปท. มิได้ มีเฉพาะตามกฎหมายจัดตั้งอปท.เท่านั้น แต่อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีที่มาจากกฎหมายว่าด้วยกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.ที่มีการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ในแต่ละภารกิจมีประเด็นการถ่ายโอนให้แก่ อปท. ในแต่ละภารกิจมีความหลากหลาย
ข้อสุดท้าย“การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”คณะอนุกรรมการฯ มีความเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... มาตรา 250 วรรคสี่ กำหนดให้ อปท. มีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกำกับดูแล อปท. ซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็น เพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม ดังนั้น การกำกับดูแล อปท.ต้องไม่ใช้การควบคุมหรือบังคับบัญชาแต่ต้องทำเท่าที่จำเป็นโดยคำนึงถึงการคุ้มครองเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่น และจะกระทบกระเทือนถึงสาระสำคัญแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไม่ได้
นอกจากนี้ คณะอนุกรรมการฯมีข้อสังเกตว่า ร่างกฎหมายฯที่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ เสนอมานั้นมีการหลักการอันเป็นสาระสำคัญในหลายเรื่องที่แตกต่างจากปัจจุบัน เช่น การกำหนดให้องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ทั้งหมด ยกฐานะเป็นเทศบาล การบังคับให้มีการควบรวมระหว่างเทศบาลการปรับปรุงจำนวนผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น การกำหนดให้มีกองทุนส่งเสริมกิจการ อปท. ซึ่งหลักการดังกล่าวเป็นเรื่องที่มีผลกระทบต่อทั้งประชาชนในพื้นที่ และการดำเนินการของอปท.ในปัจจุบัน อีกทั้งในบางประเด็นยังไม่มีผลการศึกษาวิเคราะห์ในทางวิชาการว่าการกำหนดในลักษณะดังกล่าว จะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพให้แก่ อปท. และตอบสนองความต้องการของประชาชนไว้อย่างชัดเจน ดังนั้นจึงควรให้หน่วยงานที่กำกับ อปท.ดำเนินการศึกษา หรือวิจัยหลักการ หรือประเด็นที่อาจกระทบต่ออปท. และประชาชน และควรดำเนินการตามแนวทางที่กำหนดไว้ในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... มาตรา 77 ที่ต้องมีการจัดรับฟังความคิดเห็น และวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้าน และเป็นระบบก่อนที่จะดำเนินการพิจารณาปรับปรุงร่างกฎหมายดังกล่าวตามความจำเป็นและเหมาะสมต่อไป