เมื่อครั้งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปฏิรูปการปกครองประเทศเป็นครั้งแรกนับแต่สถาปนากรุงรัตนโกสินทร์ ทรงมุ่งเน้นการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการเป็นที่ประจักษ์มาแล้ว
ทรงสถาปนาสุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้นเป็นแบบอย่างการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นครั้งแรกและเป็นแห่งแรก เป็นผลให้การปกครองส่วนท้องถิ่นท่าฉลอมมีความเจริญก้าวหน้ารุ่งเรืองอย่างรวดเร็ว
หลังจากสิ้นรัชกาลแล้ว การปฏิรูปการปกครองได้หยุดชะงักลง และในระยะหลังนี้ก็พูดกันแต่เรื่องปฏิรูปการเมือง แทบไม่มีการพูดถึงการปฏิรูปการปกครองเลย ทั้งๆ ที่การปกครองของประเทศในขณะนี้เหลวไหลเละเทะสิ้นดีในทุกระบบ ดังนั้นในสถานการณ์ที่ประชาชนตื่นตัวเพื่อการปฏิรูปประเทศไทยครั้งใหญ่ที่สุดในปัจจุบัน จึงสมควรกล่าวถึงแนวทางการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นสักครั้งหนึ่ง
ก่อนอื่นต้องกล่าวว่า ระบบการปกครองของประเทศไทยมีลักษณะแบบเปรตที่หัวโต ท้องโต ขาลีบ ยาว จึงทำให้การบริหารประเทศไทยใหญ่โตอุ้ยอ้าย ล่าช้า ไร้ประสิทธิภาพ เต็มไปด้วยการทุจริตคอร์รัปชัน ไม่ตอบสนองการพัฒนาประเทศและความปรารถนาของปวงชน
การปกครองประเทศไทยแบ่งออกเป็นสามส่วน คือ
ก. การบริหารราชการส่วนกลาง ที่มีกระทรวง ทบวง กรม ในกรุงเทพมหานครเป็นศูนย์กลางหลัก และได้รวบสรรพอำนาจทั้งหลายในประเทศนี้มาอยู่ที่นี่ รวบเอาทรัพยากรทั้งหมดของประเทศมาอยู่ที่นี่
ข. การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ที่ทุกกระทรวง ทบวง กรม มีตัวแทนออกไปปกครองราษฎรในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ มีองคาพยพคือจังหวัด อำเภอ และตำบล องคาพยพเหล่านี้ล้วนเป็นหูเป็นตา เป็นมือ เป็นไม้ในการรวบอำนาจทั้งหลายให้กับส่วนกลาง จึงมิได้รับใช้ประชาชนในท้องถิ่น เพราะมุ่งตอบสนองเอาใจเจ้านายในส่วนกลาง
ค. การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งทำกันแบบไม่รู้ทิศรู้ทางและเปะปะซับซ้อน มีองคาพยพในรูปแบบองค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล ซึ่งยังแบ่งออกเป็นหลายระดับ ตั้งแต่เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลอำเภอ และเทศบาลตำบล จนทับซ้อนกันไม่รู้อะไรเป็นอะไร นอกจากนั้นยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอีกสองแห่ง คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งมีอำนาจและมีความเป็นเอกเทศมากที่สุด
ความสำเร็จและความเจริญรุ่งเรืองของกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาได้เป็นแบบอย่างให้แก่การปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษดังกล่าว
ความสับสนของประชาชนในพื้นที่ที่การปกครองทับซ้อนกันหลายรูปแบบนั้นเป็นปัญหาใหญ่หลวงของประเทศ และเป็นเหตุทำให้ประชาชนไม่สนใจหรือรังเกียจระบบราชการ
ยกตัวอย่าง ในจังหวัดหนึ่งๆ จะมีการปกครองที่เลอะเทอะเละเทะทับซ้อนกันจนไม่รู้อะไรเป็นอะไร ดังเช่นจังหวัดนครราชสีมา ก็มีองค์กรบริหารในรูปจังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน มีผู้บริหารที่เรียกว่าผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นย่านลงไป เหล่านี้เป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาคที่รับใช้ส่วนกลางทั้งสิ้น
ในขณะเดียวกัน ก็ยังมีองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลต่างๆ ในรูปแบบของเทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล
การปกครองทั้งสองรูปแบบที่ทับซ้อนและหลายประเภทจนสับสนอลหม่านดังกล่าวคือต้นตอของปัญหาการปกครองประเทศไทยในปัจจุบันนี้
ในขณะที่ต้องสูญเสียงบประมาณรายจ่ายไปในการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นจำนวนมาก แต่ประชาชนทั่วประเทศยังลำบากยากจน ขาดแคลนและล้าหลัง เพราะการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถูกครอบงำโดยการบริหารส่วนภูมิภาคที่เป็นตัวแทนการบริหารราชการส่วนกลาง จึงทำให้ทั่วประเทศเสมือนหนึ่งเป็นเมืองขึ้นหรือเป็นขี้ข้ารับใช้ส่วนกลาง โดยมีนักการเมืองนั่งอยู่บนยอดหอคอย
ดังนั้นเมื่อสถานการณ์จำเป็นต้องปฏิรูปการปกครอง ซึ่งเนื้อแท้แล้วก็มีความสำคัญไม่ได้ยิ่งหย่อนไปกว่าการปฏิรูปทางการเมืองแต่ประการใด จึงจำเป็นต้องกำหนดแนวทางการปฏิรูปการปกครองดังนี้
ประการแรก แนวทางการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่น กำหนดให้เป็นแบบเทศบาลเป็นพื้นฐาน คือยกเลิกการปกครองแบบสุขาภิบาลทั่วประเทศ ยกเลิกการปกครองแบบองค์การบริหารส่วนตำบลทั่วประเทศ ยกฐานะสุขาภิบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลทั่วประเทศขึ้นเป็นเทศบาลตำบล ให้เทศบาลตำบลเป็นการปกครองพื้นฐานที่สุดของท้องถิ่น และส่งเสริมสนับสนุนให้เทศบาลตำบลที่มีพื้นที่ติดต่อกันควบรวมกันเป็นเทศบาลอำเภอ ให้พื้นที่อำเภอเป็นขอบเขตเทศบาลอำเภอพื้นฐาน และสำหรับเขตเมืองให้ยกเลิกองค์การบริหารส่วนจังหวัด จัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษ เช่นเดียวกับกรุงเทพมหานคร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภท ทุกระดับ มีอำนาจหน้าที่เต็มที่และบริหารโดยผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่นนั้น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถเสนองบประมาณในการพัฒนาท้องถิ่นได้โดยตรง
ประการที่สอง แนวการปฏิรูปการบริหารราชการส่วนกลาง ยกเลิกราชการส่วนกลางระดับอำเภอทั้งประเทศ และลดอำนาจของจังหวัดลง โดยในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ให้โอนอำนาจไปเป็นของท้องถิ่นพิเศษระดับจังหวัดที่จัดตั้งขึ้น ให้โอนข้าราชการของอำเภอทั้งหมดไปเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือโอนกลับคืนส่วนกลาง และทำให้จังหวัดเป็นเพียงหน่วยประสานงานระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเท่านั้น เพื่อการนี้ ให้ลดขนาดองค์การบริหารของจังหวัดให้เหลือเท่าที่จำเป็นเพื่อการประสานงานเท่านั้น
ประการที่สาม ปรับปรุงระบบรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่นอกจากให้รายได้ของท้องถิ่นเป็นไปตามเดิมแล้ว ให้ปรับการจัดสรรส่วนแบ่งรายได้ ภาษีฝ่ายสรรพากร ภาษีฝ่ายสรรสามิต และภาษีฝ่ายศุลกากร ที่จัดเก็บได้ในท้องถิ่นใดให้เป็นรายได้ของท้องถิ่นนั้น 30% เป็นอย่างน้อย ส่วนที่เหลือส่งเข้าเป็นรายได้แผ่นดิน
ประการที่สี่ บรรดาการพัฒนาในท้องถิ่นทั้งหมด ในส่วนที่ไม่เกี่ยวเนื่องกับจังหวัดอื่น ให้เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดนั้น ในการจัดทำแผนงานงบประมาณประจำปี รวมทั้งการจัดสรรใช้สอยทรัพยากรในท้องถิ่น ให้เป็นประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในท้องถิ่น และโอนบรรดาอำนาจที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นจากส่วนกลางหรือจังหวัดให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมีบทบาทเพียงกำกับและควบคุมเท่านั้น
ประการที่ห้า ให้ท้องถิ่นมีอำนาจบริหารจัดการท้องถิ่นโดยทั่วไป ยกเว้นการต่างประเทศ ความมั่นคง และการศึกษา โดยเฉพาะการศึกษานั้นเพิ่มอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นให้มากที่สุด โดยส่วนกลางมีอำนาจในการกำหนดหลักสูตรพื้นฐานหรือระเบียบการทั่วไปเท่านั้น
ด้วยห้าประการเหล่านี้ จะทำให้ประชาชนทั่วประเทศรักหวงห่วงแผ่นดิน และมีความรู้สึกเป็นเจ้าของแผ่นดินนี้ ทั้งมีสิทธิ์ มีส่วน ในการบริหารจัดการและในการพัฒนาท้องถิ่นของตน ตอบสนองความปรารถนาของปวงชนในท้องถิ่น อันเป็นการส่งเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระดับฐานรากครั้งใหญ่ที่สุด
เหล่านี้คือการจำเริญพระบรมราโชบายปฏิรูปการปกครองของพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 5 ที่ได้ทรงเริ่มไว้เมื่อร้อยปีก่อนนั่นเอง.
ทรงสถาปนาสุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้นเป็นแบบอย่างการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นครั้งแรกและเป็นแห่งแรก เป็นผลให้การปกครองส่วนท้องถิ่นท่าฉลอมมีความเจริญก้าวหน้ารุ่งเรืองอย่างรวดเร็ว
หลังจากสิ้นรัชกาลแล้ว การปฏิรูปการปกครองได้หยุดชะงักลง และในระยะหลังนี้ก็พูดกันแต่เรื่องปฏิรูปการเมือง แทบไม่มีการพูดถึงการปฏิรูปการปกครองเลย ทั้งๆ ที่การปกครองของประเทศในขณะนี้เหลวไหลเละเทะสิ้นดีในทุกระบบ ดังนั้นในสถานการณ์ที่ประชาชนตื่นตัวเพื่อการปฏิรูปประเทศไทยครั้งใหญ่ที่สุดในปัจจุบัน จึงสมควรกล่าวถึงแนวทางการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นสักครั้งหนึ่ง
ก่อนอื่นต้องกล่าวว่า ระบบการปกครองของประเทศไทยมีลักษณะแบบเปรตที่หัวโต ท้องโต ขาลีบ ยาว จึงทำให้การบริหารประเทศไทยใหญ่โตอุ้ยอ้าย ล่าช้า ไร้ประสิทธิภาพ เต็มไปด้วยการทุจริตคอร์รัปชัน ไม่ตอบสนองการพัฒนาประเทศและความปรารถนาของปวงชน
การปกครองประเทศไทยแบ่งออกเป็นสามส่วน คือ
ก. การบริหารราชการส่วนกลาง ที่มีกระทรวง ทบวง กรม ในกรุงเทพมหานครเป็นศูนย์กลางหลัก และได้รวบสรรพอำนาจทั้งหลายในประเทศนี้มาอยู่ที่นี่ รวบเอาทรัพยากรทั้งหมดของประเทศมาอยู่ที่นี่
ข. การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ที่ทุกกระทรวง ทบวง กรม มีตัวแทนออกไปปกครองราษฎรในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ มีองคาพยพคือจังหวัด อำเภอ และตำบล องคาพยพเหล่านี้ล้วนเป็นหูเป็นตา เป็นมือ เป็นไม้ในการรวบอำนาจทั้งหลายให้กับส่วนกลาง จึงมิได้รับใช้ประชาชนในท้องถิ่น เพราะมุ่งตอบสนองเอาใจเจ้านายในส่วนกลาง
ค. การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งทำกันแบบไม่รู้ทิศรู้ทางและเปะปะซับซ้อน มีองคาพยพในรูปแบบองค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล ซึ่งยังแบ่งออกเป็นหลายระดับ ตั้งแต่เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลอำเภอ และเทศบาลตำบล จนทับซ้อนกันไม่รู้อะไรเป็นอะไร นอกจากนั้นยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอีกสองแห่ง คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งมีอำนาจและมีความเป็นเอกเทศมากที่สุด
ความสำเร็จและความเจริญรุ่งเรืองของกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาได้เป็นแบบอย่างให้แก่การปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษดังกล่าว
ความสับสนของประชาชนในพื้นที่ที่การปกครองทับซ้อนกันหลายรูปแบบนั้นเป็นปัญหาใหญ่หลวงของประเทศ และเป็นเหตุทำให้ประชาชนไม่สนใจหรือรังเกียจระบบราชการ
ยกตัวอย่าง ในจังหวัดหนึ่งๆ จะมีการปกครองที่เลอะเทอะเละเทะทับซ้อนกันจนไม่รู้อะไรเป็นอะไร ดังเช่นจังหวัดนครราชสีมา ก็มีองค์กรบริหารในรูปจังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน มีผู้บริหารที่เรียกว่าผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นย่านลงไป เหล่านี้เป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาคที่รับใช้ส่วนกลางทั้งสิ้น
ในขณะเดียวกัน ก็ยังมีองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลต่างๆ ในรูปแบบของเทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล
การปกครองทั้งสองรูปแบบที่ทับซ้อนและหลายประเภทจนสับสนอลหม่านดังกล่าวคือต้นตอของปัญหาการปกครองประเทศไทยในปัจจุบันนี้
ในขณะที่ต้องสูญเสียงบประมาณรายจ่ายไปในการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นจำนวนมาก แต่ประชาชนทั่วประเทศยังลำบากยากจน ขาดแคลนและล้าหลัง เพราะการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถูกครอบงำโดยการบริหารส่วนภูมิภาคที่เป็นตัวแทนการบริหารราชการส่วนกลาง จึงทำให้ทั่วประเทศเสมือนหนึ่งเป็นเมืองขึ้นหรือเป็นขี้ข้ารับใช้ส่วนกลาง โดยมีนักการเมืองนั่งอยู่บนยอดหอคอย
ดังนั้นเมื่อสถานการณ์จำเป็นต้องปฏิรูปการปกครอง ซึ่งเนื้อแท้แล้วก็มีความสำคัญไม่ได้ยิ่งหย่อนไปกว่าการปฏิรูปทางการเมืองแต่ประการใด จึงจำเป็นต้องกำหนดแนวทางการปฏิรูปการปกครองดังนี้
ประการแรก แนวทางการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่น กำหนดให้เป็นแบบเทศบาลเป็นพื้นฐาน คือยกเลิกการปกครองแบบสุขาภิบาลทั่วประเทศ ยกเลิกการปกครองแบบองค์การบริหารส่วนตำบลทั่วประเทศ ยกฐานะสุขาภิบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลทั่วประเทศขึ้นเป็นเทศบาลตำบล ให้เทศบาลตำบลเป็นการปกครองพื้นฐานที่สุดของท้องถิ่น และส่งเสริมสนับสนุนให้เทศบาลตำบลที่มีพื้นที่ติดต่อกันควบรวมกันเป็นเทศบาลอำเภอ ให้พื้นที่อำเภอเป็นขอบเขตเทศบาลอำเภอพื้นฐาน และสำหรับเขตเมืองให้ยกเลิกองค์การบริหารส่วนจังหวัด จัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษ เช่นเดียวกับกรุงเทพมหานคร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภท ทุกระดับ มีอำนาจหน้าที่เต็มที่และบริหารโดยผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่นนั้น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถเสนองบประมาณในการพัฒนาท้องถิ่นได้โดยตรง
ประการที่สอง แนวการปฏิรูปการบริหารราชการส่วนกลาง ยกเลิกราชการส่วนกลางระดับอำเภอทั้งประเทศ และลดอำนาจของจังหวัดลง โดยในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ให้โอนอำนาจไปเป็นของท้องถิ่นพิเศษระดับจังหวัดที่จัดตั้งขึ้น ให้โอนข้าราชการของอำเภอทั้งหมดไปเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือโอนกลับคืนส่วนกลาง และทำให้จังหวัดเป็นเพียงหน่วยประสานงานระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเท่านั้น เพื่อการนี้ ให้ลดขนาดองค์การบริหารของจังหวัดให้เหลือเท่าที่จำเป็นเพื่อการประสานงานเท่านั้น
ประการที่สาม ปรับปรุงระบบรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่นอกจากให้รายได้ของท้องถิ่นเป็นไปตามเดิมแล้ว ให้ปรับการจัดสรรส่วนแบ่งรายได้ ภาษีฝ่ายสรรพากร ภาษีฝ่ายสรรสามิต และภาษีฝ่ายศุลกากร ที่จัดเก็บได้ในท้องถิ่นใดให้เป็นรายได้ของท้องถิ่นนั้น 30% เป็นอย่างน้อย ส่วนที่เหลือส่งเข้าเป็นรายได้แผ่นดิน
ประการที่สี่ บรรดาการพัฒนาในท้องถิ่นทั้งหมด ในส่วนที่ไม่เกี่ยวเนื่องกับจังหวัดอื่น ให้เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดนั้น ในการจัดทำแผนงานงบประมาณประจำปี รวมทั้งการจัดสรรใช้สอยทรัพยากรในท้องถิ่น ให้เป็นประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในท้องถิ่น และโอนบรรดาอำนาจที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นจากส่วนกลางหรือจังหวัดให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมีบทบาทเพียงกำกับและควบคุมเท่านั้น
ประการที่ห้า ให้ท้องถิ่นมีอำนาจบริหารจัดการท้องถิ่นโดยทั่วไป ยกเว้นการต่างประเทศ ความมั่นคง และการศึกษา โดยเฉพาะการศึกษานั้นเพิ่มอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นให้มากที่สุด โดยส่วนกลางมีอำนาจในการกำหนดหลักสูตรพื้นฐานหรือระเบียบการทั่วไปเท่านั้น
ด้วยห้าประการเหล่านี้ จะทำให้ประชาชนทั่วประเทศรักหวงห่วงแผ่นดิน และมีความรู้สึกเป็นเจ้าของแผ่นดินนี้ ทั้งมีสิทธิ์ มีส่วน ในการบริหารจัดการและในการพัฒนาท้องถิ่นของตน ตอบสนองความปรารถนาของปวงชนในท้องถิ่น อันเป็นการส่งเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระดับฐานรากครั้งใหญ่ที่สุด
เหล่านี้คือการจำเริญพระบรมราโชบายปฏิรูปการปกครองของพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 5 ที่ได้ทรงเริ่มไว้เมื่อร้อยปีก่อนนั่นเอง.
