ร่างกฎหมายชะลอการฟ้องคดีอาญา ซึ่งเป็นที่ถกเถียงกันตลอดมาหลายปี กำลังจะถูกแปรรูปแปลงร่างใหม่เป็นร่างพระราชบัญญัติมาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา พ.ศ....
เหตุผลสำคัญที่มีการกล่าวอ้างในการออกกฎหมายเพื่อให้พนักงานอัยการมีอำนาจสั่งชะลอการฟ้องผู้กระทำความผิดอาญาก็คือ ในปัจจุบันประเทศไทยมีคดีความเกิดขึ้นมากมายจนล้นศาล จึงมีความจำเป็นที่จะต้องนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ เพื่อเบี่ยงเบนคดีอาญาบางประเภทที่ผู้ต้องหาไม่ควรได้รับโทษจำคุกออกจากศาล อีกประการหนึ่งก็คือ เพื่อให้ผู้ต้องหากับผู้เสียหายมีความรู้สึกที่ดีต่อกันอันเป็นการสร้างความสมานฉันท์ระหว่างคู่กรณี และผู้เสียหายที่กระทำผิดเล็กน้อยจะไม่ต้องถูกดำเนินคดีในศาล ทำให้สิ้นเปลืองเวลาและค่าใช้จ่ายของผู้กระทำผิดทางอาญา
แต่ทว่าข้อกล่าวอ้างข้างต้นมีเหตุผลเพียงพอที่จะนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ในประเทศไทยหรือไม่นั้น ผู้เขียนใคร่ขอสรุปให้เห็นสภาพคดีอาญาที่เกิดขึ้นและกระบวนการพิจารณาคดีอาญาให้เห็นพอเป็นสังเขปดังนี้
1. เมื่อพิจารณาถึงคดีความต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นมีจำนวนมากหรือน้อยนั้น ย่อมมิได้เกิดจากความผิดพลาดในการบริหารจัดการของฝ่ายตุลาการ แต่คดีอาญามีปริมาณมากขึ้นตามลำดับนั้นเป็นเหตุการณ์ตามปกติที่เกิดจากภาวะปัญหาทางด้านเศรษฐกิจในประเทศที่กำลังพัฒนา ประกอบกับการบริหารจัดการในการใช้บังคับกฎหมายด้านการป้องกัน ปราบปราม และการจับกุมผู้กระทำผิดยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ
เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า นับแต่รัฐบาลทักษิณ 1 ประกาศนโยบายปราบปรามยาเสพติดให้โทษอย่างเอาจริงเอาจัง เพียงไม่กี่เดือนผ่านไปก็ทำให้คดียาเสพติดให้โทษลดลงอย่างมาก ที่เคยมีแนวคิดว่าจะจัดตั้งศาลคดียาเสพติดเพื่อแก้ปัญหานั้น ก็เห็นได้ชัดว่าไม่จำต้องดำเนินการให้สิ้นเปลืองงบประมาณของรัฐ
และเมื่อพิจารณาถึงการกระทำผิดในกรณีอื่น เช่น คดีความผิดเกี่ยวกับการจราจร พล.ต.ต. อดุลย์ แสงสิงแก้ว ขณะที่ดำรงตำแหน่งรองผู้บัญชาการตำรวจนครบาล ได้เปิดเผยผลการดำเนินการโครงการจัดระเบียบผู้ขับขี่รถโดยสารประจำทาง รอบ 2 เดือน ตั้งแต่ 25 มิถุนายนถึง 25 สิงหาคม 2546 ว่า สามารถจับกุมได้ทั้งสิ้น 4,650 ราย และเมื่อเปรียบเทียบกับผลการกวดขันการจับกุมเดือนแรกซึ่งจับกุมได้ทั้งสิ้น 3,659 ราย เห็นได้ว่า การฝ่าฝืนกระทำผิดลดลงเกือบ 2 เท่า (ข้อมูลจาก มติชน ลงวันที่ 2 กันยายน 2546) ดังนั้น หากมีการบังคับใช้กฎจราจรอย่างจริงจังและต่อเนื่อง เชื่อว่าก็คงไม่จำต้องคิดตั้งศาลจราจรให้สิ้นเปลืองงบประมาณของรัฐอีกเช่นกัน
2. เมื่อพิจารณาถึงการใช้มาตรการชะลอการฟ้องแล้ว คดีที่มีแนวคิดจะใช้มาตรการชะลอการฟ้องนั้น เป็นคดีที่มีอัตราโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี หากผู้กระทำผิดให้การรับสารภาพ ศาลจะสามารถพิจารณาพิพากษาคดีประเภทนี้เสร็จสิ้นทันทีในวันที่มีการฟ้องคดีโดยไม่ต้องสืบพยาน มาตรการชะลอการฟ้องจึงไม่ใช่แนวทางในการแก้ปัญหาคดีความล้นศาล
อนึ่ง แม้ไม่มีมาตรการชะลอการฟ้อง แต่หากพนักงานอัยการเห็นว่า มีเหตุผลสมควรที่จะให้โอกาสแก่ผู้ต้องหาที่กระทำผิดได้กลับตนเป็นพลเมืองดี ก็สามารถแถลง
พฤติการณ์แห่งคดีตามสำนวนการสอบสวนประกอบกับความเห็นของพนักงานอัยการให้ศาลทราบเพื่อใช้ดุลพินิจพิจารณาพิพากษาคดีให้โอกาสจำเลยกลับตัวเป็นพลเมืองดีได้ทันที
แต่เมื่อพิจารณาจากอดีตที่ผ่านมา การที่พนักงานอัยการยื่นฟ้องขอให้ลงโทษจำเลยนั้น ไม่พบว่ามีการแถลงต่อศาลถึงเหตุผลที่จำเลยสมควรได้รับความปราณีเลย มีแต่จะขอให้ลงโทษสถานหนักเท่านั้น แต่ขณะนี้กระทรวงยุติธรรมกลับมีแนวความคิดจะให้โอกาสแก่ผู้ต้องหากลับตนเป็นพลเมืองดีโดยไม่ต้องฟ้องศาล และเตรียมเสนอร่างกฎหมายการชะลอการฟ้องซึ่งริเริ่มและมีความพยายามจากอดีตอัยการสูงสุดหลายคน เพื่อให้อำนาจแก่อัยการสูงสุดใช้ดุลพินิจสั่งชะลอการฟ้อง โดยไม่ผ่านการตรวจสอบจากฝ่ายตุลาการ
3. การใช้มาตรการตรวจสอบยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยบางฉบับก็มีส่วนทำให้คดีความลดลงได้ เป็นต้นว่า การยกเลิกกฎหมายขายฝากซึ่งก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่คนยากคนจน หรือ หากพิจารณายกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดอันเกิดจากการใช้เช็ค พ.ศ. 2534 คดีอาญาก็จะลดลงจำนวนมากเช่นกัน เพราะการที่บุคคลใดออกเช็คชำระหนี้ แก่บุคคลอื่น โดยคาดหมายว่าจะสามารถหาเงินมาเข้าบัญชีเพื่อชำระหนี้ตามเช็คได้ทัน แต่เกิดเหตุขัดข้องหรือความผิดพลาดในการดำเนินธุรกิจการค้า จนเป็นเหตุให้ธนาคารปฏิเสธการจ่ายเงินตามเช็ค ดังเช่นกรณีที่เกิดวิกฤติทางด้านเศรษฐกิจในประเทศเมื่อปี 2540 ซึ่งการกระทำดังกล่าวมิได้มีความเป็นอาชญากรรม และน่าเห็นใจมากกว่าที่จะต้องได้รับโทษทางอาญา
4. แม้ร่างกฎหมายที่เสนอโดยกระทรวงยุติธรรมระบุว่า อัยการสูงสุดจะออกคำสั่งชะลอการฟ้องได้ต่อเมื่อมีการไกล่เกลี่ยจนผู้เสียหายยินยอมไม่ติดใจเอาความก็ตาม แต่ผู้เสียหายที่เป็นคนยากและความรู้น้อย อาจถูกหลอกลวงหรือบังคับให้ยินยอมรับค่าเสียหายจากฝ่ายผู้กระทำผิดที่มีฐานะทางสังคมสูงหรือเป็นผู้มีอิทธิพลทางการเมือง จนต้องยอมเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ย และนำไปสู่มาตรการชะลอการฟ้อง จึงเป็นกฎหมายเพื่อประโยชน์แก่ผู้ต้องหาที่มีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมสูง
ส่วนคดีอาญาบางเรื่องเป็นความผิดต่อแผ่นดินซึ่งรัฐเป็นผู้เสียหาย หากยินยอมให้สั่งชะลอการฟ้องได้ ก็จะเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตประพฤติมิชอบได้โดยง่าย
นอกจากนั้น การนำมาตรการชะลอการฟ้องซึ่งให้อำนาจอัยการสูงสุดสั่งชะลอการฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีที่มีหลักฐานว่ามีการกระทำความผิดอาญาที่มีอัตราโทษจำคุกขั้นสูงถึง 5 ปี ย่อมจะเกิดผลกระทบต่อระบบการบริหารจัดการกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่มีการแบ่งแยกอำนาจและตรวจสอบอำนาจกันอย่างชัดเจนและโปร่งใส ระหว่างอำนาจฟ้องคดีอาญาของพนักงานอัยการซึ่งอยู่ในกำกับดูแลของรัฐบาล กับอำนาจตุลาการในการพิจารณาพิพากษาคดีอาจก่อให้เกิดการใช้อำนาจสั่งชะลอการฟ้องโดยมิชอบเพื่อช่วยเหลือพวกพ้อง และเปิดโอกาสให้ผู้มีอำนาจทางการเมืองแทรกแซงการสั่งคดีได้ง่ายขึ้น
ส่วนที่นักการเมืองบางคนและวิชาการฝ่ายอัยการแสดงความเห็นสนับสนุนเพื่อผลักดันให้นำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้โดยกล่าวอ้างว่า ประเทศในทวีปยุโรปและเอเชียหลายประเทศนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้นั้น ก็ไม่มีข้อมูลแน่ชัดว่าได้ผลดีและเป็นที่พึงพอใจของประชาชนอย่างแท้จริงหรือไม่
แต่กลับมีตัวอย่างที่ปรากฏให้เห็นชัดเจน ในกรณีพนักงานอัยการใช้อำนาจสั่งชะลอการฟ้องนายโออุระ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยของประเทศญี่ปุ่น ซึ่งกระทำความผิดทางอาญาข้อหาให้สินบนสมาชิกสภาไดเอทหลายคนเพื่อให้ผ่านร่างกฎหมายขยายการสะสมอาวุธ จนเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ของประชาชนชาวญี่ปุ่นว่า พนักงานอัยการอยู่ภายใต้อำนาจของคณะรัฐมนตรี
ยิ่งไปกว่านั้น แม้ยังไม่ได้นำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ก็ตาม นายประพันธ์ นัยโกวิท อดีตรองอัยการสูงสุด ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมการการเลือกตั้งก็ยังยอมรับว่า “กระบวนการยุติธรรมไทยที่ผ่านมามีการแทรกแซงจากภายนอกมาก ทั้งการสั่งคดี การทำสำนวนโดยเฉพาะถ้าเป็นคดีเกี่ยวกับนักการเมืองยิ่งมีการแทรกแซงมาก แทบจะไม่สามารถเอาผิดนักการเมืองใหญ่ ๆ ได้เลย” (ข้อมูลจาก มติชน 20 กันยายน 2546)
การที่พนักงานอัยการใช้ดุลพินิจไม่อุทธรณ์ในคดีที่ศาลอาญายกฟ้องนายดวงเฉลิมอยู่บำรุง บุตรชายร้อยตำรวจเอกเฉลิม อยู่บำรุง ในข้อหาร่วมกับพวกฆ่าเจ้าพนักงานตำรวจ เพราะศาลอาญาสงสัยในพยานหลักฐานของโจทก์ และการใช้อำนาจของอัยการสูงสุดสั่งไม่ฎีกาคดีคุณหญิงพจมาน ชินวัตร กับพวก ซึ่งศาลชั้นต้นพิพากษาลงโทษเกี่ยวกับเรื่องหลีกเลี่ยงภาษีนับร้อยล้านบาทนั้น ก็ยังเป็นที่ข้องใจของประชาชนว่า เหตุใดพนักงานอัยการไม่ใช้สิทธิยื่นอุทธรณ์และฎีกาเพื่อให้ศาลอุทธรณ์และศาลฎีกาทบทวนคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ดังกล่าว
ที่สำคัญก็คือ การที่จะนำมาตรการใด ๆ ที่ใช้อยู่ต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทยนั้น สมควรมีการศึกษาวิจัยถึงสภาพสังคม วัฒนธรรม นิสัยใจคอ ค่านิยม ประสิทธิภาพขององค์กรผู้ใช้อำนาจ ระบบกระบวนการยุติธรรม และระบบตรวจสอบการใช้อำนาจในประเทศนั้น ๆ ด้วยว่า มีความเหมือนหรือแตกต่างจากสังคมไทยหรือไม่ เป็นต้นว่า ผู้พิพากษาและอัยการในประเทศเยอรมัน ประเทศฝรั่งเศสและประเทศญี่ปุ่นต่างก็เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่สับเปลี่ยนหมุนเวียนตำแหน่งหน้าที่กันได้ตลอดเวลา บางประเทศ ผู้พิพากษาและอัยการมาจากการเลือกตั้ง ฯลฯ
ดังนั้น จึงควรพิจารณาให้ถ่องแท้ว่า มาตรการทางกระบวนการยุติธรรมที่จะนำมาใช้นั้นจะต้องก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนอย่างเสมอภาคและนำมาใช้ในทางปฏิบัติได้จริง
มิใช่ว่าจะต้องลอกเลียนแบบต่างชาติเพื่อให้เห็นว่า ระบบกระบวนการยุติธรรมไทยเป็นสากล เพราะมีการใช้มาตรการชะลอการฟ้องที่ให้อำนาจพนักงานอัยการเพิ่มขึ้นเหมือนกับประเทศเยอรมัน ฝรั่งเศส หรือประเทศญี่ปุ่น เท่านั้น
ในเมื่อระบบกระบวนการยุติธรรมไทยปัจจุบันซึ่งกำหนดให้พนักงานอัยการมีหน้าที่ฟ้องผู้ต้องหาที่มีหลักฐานว่าได้กระทำความผิดทางอาญา โดยให้ศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีต่อหน้าคู่ความโดยเปิดเผย ก็เป็นระบบที่มีการถ่วงดุลและตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างโปร่งใสดีอยู่แล้ว
รัฐบาลย่อมไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ในกระบวนการยุติธรรมของไทย เพราะยังมีวิธีการอื่น ๆ อีกมากมายที่รัฐบาลสามารถดำเนินการเพื่อป้องกันมิให้มีสถิติคดีอาญาสูงมากขึ้นดังที่เป็นอยู่
ผู้เขียนเห็นว่า ปัญหาเร่งด่วนที่รัฐบาลควรกระทำในขณะนี้ก็คือ การปรับปรุงประสิทธิภาพภายในหน่วยกระบวนการยุติธรรม และหน่วยงานต่าง ๆ ที่อยู่ในสังกัดของรัฐบาลให้มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง และต่อเนื่อง รวมทั้ง เพิ่มประสิทธิภาพในการอบรมดูแลผู้ต้องขังที่ถูกจำคุกให้สามารถกลับสู่สังคมได้โดยไม่ออกมาก่อความเดือดร้อนให้สังคมซ้ำแล้วซ้ำเล่า ก็เชื่อว่าข้อห่วงใยเกี่ยวกับเรื่องคดีความล้นศาลคงได้รับการแก้ไขหมดสิ้นไปอย่างรวดเร็ว
รัฐบาลจึงยังไม่ควรเร่งร้อนนำมาตรการชะลอการฟ้องซึ่งยังมีข้อโต้แย้งกันอยู่มาใช้ในขณะนี้ เพราะอาจก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติหลายประการ และมิได้เป็นประโยชน์แก่ประชาชนโดยเฉพาะคนยากจนที่เป็นคนส่วนใหญ่ของสังคมแต่อย่างใด
แต่หากจะนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ ก็ควรกำหนดให้มีการตรวจสอบดุลพินิจในการสั่งชะลอการฟ้อง โดยให้พนักงานอัยการขอความเห็นชอบจากศาลยุติธรรม หรือองค์กรใดองค์กรหนึ่งที่มิได้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลเสียก่อน ทั้งนี้ เพื่อให้กระบวนการสั่งชะลอการฟ้องมีความโปร่งใสและตรวจสอบได้
มิฉะนั้น มาตรการชะลอการฟ้องที่พยายามใช้คำพูดให้ดูดีว่า เป็นกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ ก็คงเป็นได้แค่เพียงกระบวนการยุติธรรมแบบเผด็จการที่กลัวการถูกตรวจสอบเท่านั้น เพราะเห็นได้ชัดว่าเป็นกระบวนการยุติธรรมซึ่งฝ่ายบริหารหรือนักการเมืองเป็นผู้ใช้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด เริ่มตั้งแต่การจับกุม การสอบสวน การไกล่เกลี่ย และการสั่งชะลอการฟ้องผู้กระทำความผิดอาญา อันเท่ากับเป็นการใช้อำนาจตุลาการในการตัดสินคดีเสียด้วยนั่นเอง
นายหิ่งห้อย
เหตุผลสำคัญที่มีการกล่าวอ้างในการออกกฎหมายเพื่อให้พนักงานอัยการมีอำนาจสั่งชะลอการฟ้องผู้กระทำความผิดอาญาก็คือ ในปัจจุบันประเทศไทยมีคดีความเกิดขึ้นมากมายจนล้นศาล จึงมีความจำเป็นที่จะต้องนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ เพื่อเบี่ยงเบนคดีอาญาบางประเภทที่ผู้ต้องหาไม่ควรได้รับโทษจำคุกออกจากศาล อีกประการหนึ่งก็คือ เพื่อให้ผู้ต้องหากับผู้เสียหายมีความรู้สึกที่ดีต่อกันอันเป็นการสร้างความสมานฉันท์ระหว่างคู่กรณี และผู้เสียหายที่กระทำผิดเล็กน้อยจะไม่ต้องถูกดำเนินคดีในศาล ทำให้สิ้นเปลืองเวลาและค่าใช้จ่ายของผู้กระทำผิดทางอาญา
แต่ทว่าข้อกล่าวอ้างข้างต้นมีเหตุผลเพียงพอที่จะนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ในประเทศไทยหรือไม่นั้น ผู้เขียนใคร่ขอสรุปให้เห็นสภาพคดีอาญาที่เกิดขึ้นและกระบวนการพิจารณาคดีอาญาให้เห็นพอเป็นสังเขปดังนี้
1. เมื่อพิจารณาถึงคดีความต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นมีจำนวนมากหรือน้อยนั้น ย่อมมิได้เกิดจากความผิดพลาดในการบริหารจัดการของฝ่ายตุลาการ แต่คดีอาญามีปริมาณมากขึ้นตามลำดับนั้นเป็นเหตุการณ์ตามปกติที่เกิดจากภาวะปัญหาทางด้านเศรษฐกิจในประเทศที่กำลังพัฒนา ประกอบกับการบริหารจัดการในการใช้บังคับกฎหมายด้านการป้องกัน ปราบปราม และการจับกุมผู้กระทำผิดยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ
เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า นับแต่รัฐบาลทักษิณ 1 ประกาศนโยบายปราบปรามยาเสพติดให้โทษอย่างเอาจริงเอาจัง เพียงไม่กี่เดือนผ่านไปก็ทำให้คดียาเสพติดให้โทษลดลงอย่างมาก ที่เคยมีแนวคิดว่าจะจัดตั้งศาลคดียาเสพติดเพื่อแก้ปัญหานั้น ก็เห็นได้ชัดว่าไม่จำต้องดำเนินการให้สิ้นเปลืองงบประมาณของรัฐ
และเมื่อพิจารณาถึงการกระทำผิดในกรณีอื่น เช่น คดีความผิดเกี่ยวกับการจราจร พล.ต.ต. อดุลย์ แสงสิงแก้ว ขณะที่ดำรงตำแหน่งรองผู้บัญชาการตำรวจนครบาล ได้เปิดเผยผลการดำเนินการโครงการจัดระเบียบผู้ขับขี่รถโดยสารประจำทาง รอบ 2 เดือน ตั้งแต่ 25 มิถุนายนถึง 25 สิงหาคม 2546 ว่า สามารถจับกุมได้ทั้งสิ้น 4,650 ราย และเมื่อเปรียบเทียบกับผลการกวดขันการจับกุมเดือนแรกซึ่งจับกุมได้ทั้งสิ้น 3,659 ราย เห็นได้ว่า การฝ่าฝืนกระทำผิดลดลงเกือบ 2 เท่า (ข้อมูลจาก มติชน ลงวันที่ 2 กันยายน 2546) ดังนั้น หากมีการบังคับใช้กฎจราจรอย่างจริงจังและต่อเนื่อง เชื่อว่าก็คงไม่จำต้องคิดตั้งศาลจราจรให้สิ้นเปลืองงบประมาณของรัฐอีกเช่นกัน
2. เมื่อพิจารณาถึงการใช้มาตรการชะลอการฟ้องแล้ว คดีที่มีแนวคิดจะใช้มาตรการชะลอการฟ้องนั้น เป็นคดีที่มีอัตราโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี หากผู้กระทำผิดให้การรับสารภาพ ศาลจะสามารถพิจารณาพิพากษาคดีประเภทนี้เสร็จสิ้นทันทีในวันที่มีการฟ้องคดีโดยไม่ต้องสืบพยาน มาตรการชะลอการฟ้องจึงไม่ใช่แนวทางในการแก้ปัญหาคดีความล้นศาล
อนึ่ง แม้ไม่มีมาตรการชะลอการฟ้อง แต่หากพนักงานอัยการเห็นว่า มีเหตุผลสมควรที่จะให้โอกาสแก่ผู้ต้องหาที่กระทำผิดได้กลับตนเป็นพลเมืองดี ก็สามารถแถลง
พฤติการณ์แห่งคดีตามสำนวนการสอบสวนประกอบกับความเห็นของพนักงานอัยการให้ศาลทราบเพื่อใช้ดุลพินิจพิจารณาพิพากษาคดีให้โอกาสจำเลยกลับตัวเป็นพลเมืองดีได้ทันที
แต่เมื่อพิจารณาจากอดีตที่ผ่านมา การที่พนักงานอัยการยื่นฟ้องขอให้ลงโทษจำเลยนั้น ไม่พบว่ามีการแถลงต่อศาลถึงเหตุผลที่จำเลยสมควรได้รับความปราณีเลย มีแต่จะขอให้ลงโทษสถานหนักเท่านั้น แต่ขณะนี้กระทรวงยุติธรรมกลับมีแนวความคิดจะให้โอกาสแก่ผู้ต้องหากลับตนเป็นพลเมืองดีโดยไม่ต้องฟ้องศาล และเตรียมเสนอร่างกฎหมายการชะลอการฟ้องซึ่งริเริ่มและมีความพยายามจากอดีตอัยการสูงสุดหลายคน เพื่อให้อำนาจแก่อัยการสูงสุดใช้ดุลพินิจสั่งชะลอการฟ้อง โดยไม่ผ่านการตรวจสอบจากฝ่ายตุลาการ
3. การใช้มาตรการตรวจสอบยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยบางฉบับก็มีส่วนทำให้คดีความลดลงได้ เป็นต้นว่า การยกเลิกกฎหมายขายฝากซึ่งก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่คนยากคนจน หรือ หากพิจารณายกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดอันเกิดจากการใช้เช็ค พ.ศ. 2534 คดีอาญาก็จะลดลงจำนวนมากเช่นกัน เพราะการที่บุคคลใดออกเช็คชำระหนี้ แก่บุคคลอื่น โดยคาดหมายว่าจะสามารถหาเงินมาเข้าบัญชีเพื่อชำระหนี้ตามเช็คได้ทัน แต่เกิดเหตุขัดข้องหรือความผิดพลาดในการดำเนินธุรกิจการค้า จนเป็นเหตุให้ธนาคารปฏิเสธการจ่ายเงินตามเช็ค ดังเช่นกรณีที่เกิดวิกฤติทางด้านเศรษฐกิจในประเทศเมื่อปี 2540 ซึ่งการกระทำดังกล่าวมิได้มีความเป็นอาชญากรรม และน่าเห็นใจมากกว่าที่จะต้องได้รับโทษทางอาญา
4. แม้ร่างกฎหมายที่เสนอโดยกระทรวงยุติธรรมระบุว่า อัยการสูงสุดจะออกคำสั่งชะลอการฟ้องได้ต่อเมื่อมีการไกล่เกลี่ยจนผู้เสียหายยินยอมไม่ติดใจเอาความก็ตาม แต่ผู้เสียหายที่เป็นคนยากและความรู้น้อย อาจถูกหลอกลวงหรือบังคับให้ยินยอมรับค่าเสียหายจากฝ่ายผู้กระทำผิดที่มีฐานะทางสังคมสูงหรือเป็นผู้มีอิทธิพลทางการเมือง จนต้องยอมเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ย และนำไปสู่มาตรการชะลอการฟ้อง จึงเป็นกฎหมายเพื่อประโยชน์แก่ผู้ต้องหาที่มีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมสูง
ส่วนคดีอาญาบางเรื่องเป็นความผิดต่อแผ่นดินซึ่งรัฐเป็นผู้เสียหาย หากยินยอมให้สั่งชะลอการฟ้องได้ ก็จะเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตประพฤติมิชอบได้โดยง่าย
นอกจากนั้น การนำมาตรการชะลอการฟ้องซึ่งให้อำนาจอัยการสูงสุดสั่งชะลอการฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีที่มีหลักฐานว่ามีการกระทำความผิดอาญาที่มีอัตราโทษจำคุกขั้นสูงถึง 5 ปี ย่อมจะเกิดผลกระทบต่อระบบการบริหารจัดการกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่มีการแบ่งแยกอำนาจและตรวจสอบอำนาจกันอย่างชัดเจนและโปร่งใส ระหว่างอำนาจฟ้องคดีอาญาของพนักงานอัยการซึ่งอยู่ในกำกับดูแลของรัฐบาล กับอำนาจตุลาการในการพิจารณาพิพากษาคดีอาจก่อให้เกิดการใช้อำนาจสั่งชะลอการฟ้องโดยมิชอบเพื่อช่วยเหลือพวกพ้อง และเปิดโอกาสให้ผู้มีอำนาจทางการเมืองแทรกแซงการสั่งคดีได้ง่ายขึ้น
ส่วนที่นักการเมืองบางคนและวิชาการฝ่ายอัยการแสดงความเห็นสนับสนุนเพื่อผลักดันให้นำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้โดยกล่าวอ้างว่า ประเทศในทวีปยุโรปและเอเชียหลายประเทศนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้นั้น ก็ไม่มีข้อมูลแน่ชัดว่าได้ผลดีและเป็นที่พึงพอใจของประชาชนอย่างแท้จริงหรือไม่
แต่กลับมีตัวอย่างที่ปรากฏให้เห็นชัดเจน ในกรณีพนักงานอัยการใช้อำนาจสั่งชะลอการฟ้องนายโออุระ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยของประเทศญี่ปุ่น ซึ่งกระทำความผิดทางอาญาข้อหาให้สินบนสมาชิกสภาไดเอทหลายคนเพื่อให้ผ่านร่างกฎหมายขยายการสะสมอาวุธ จนเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ของประชาชนชาวญี่ปุ่นว่า พนักงานอัยการอยู่ภายใต้อำนาจของคณะรัฐมนตรี
ยิ่งไปกว่านั้น แม้ยังไม่ได้นำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ก็ตาม นายประพันธ์ นัยโกวิท อดีตรองอัยการสูงสุด ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมการการเลือกตั้งก็ยังยอมรับว่า “กระบวนการยุติธรรมไทยที่ผ่านมามีการแทรกแซงจากภายนอกมาก ทั้งการสั่งคดี การทำสำนวนโดยเฉพาะถ้าเป็นคดีเกี่ยวกับนักการเมืองยิ่งมีการแทรกแซงมาก แทบจะไม่สามารถเอาผิดนักการเมืองใหญ่ ๆ ได้เลย” (ข้อมูลจาก มติชน 20 กันยายน 2546)
การที่พนักงานอัยการใช้ดุลพินิจไม่อุทธรณ์ในคดีที่ศาลอาญายกฟ้องนายดวงเฉลิมอยู่บำรุง บุตรชายร้อยตำรวจเอกเฉลิม อยู่บำรุง ในข้อหาร่วมกับพวกฆ่าเจ้าพนักงานตำรวจ เพราะศาลอาญาสงสัยในพยานหลักฐานของโจทก์ และการใช้อำนาจของอัยการสูงสุดสั่งไม่ฎีกาคดีคุณหญิงพจมาน ชินวัตร กับพวก ซึ่งศาลชั้นต้นพิพากษาลงโทษเกี่ยวกับเรื่องหลีกเลี่ยงภาษีนับร้อยล้านบาทนั้น ก็ยังเป็นที่ข้องใจของประชาชนว่า เหตุใดพนักงานอัยการไม่ใช้สิทธิยื่นอุทธรณ์และฎีกาเพื่อให้ศาลอุทธรณ์และศาลฎีกาทบทวนคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ดังกล่าว
ที่สำคัญก็คือ การที่จะนำมาตรการใด ๆ ที่ใช้อยู่ต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทยนั้น สมควรมีการศึกษาวิจัยถึงสภาพสังคม วัฒนธรรม นิสัยใจคอ ค่านิยม ประสิทธิภาพขององค์กรผู้ใช้อำนาจ ระบบกระบวนการยุติธรรม และระบบตรวจสอบการใช้อำนาจในประเทศนั้น ๆ ด้วยว่า มีความเหมือนหรือแตกต่างจากสังคมไทยหรือไม่ เป็นต้นว่า ผู้พิพากษาและอัยการในประเทศเยอรมัน ประเทศฝรั่งเศสและประเทศญี่ปุ่นต่างก็เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่สับเปลี่ยนหมุนเวียนตำแหน่งหน้าที่กันได้ตลอดเวลา บางประเทศ ผู้พิพากษาและอัยการมาจากการเลือกตั้ง ฯลฯ
ดังนั้น จึงควรพิจารณาให้ถ่องแท้ว่า มาตรการทางกระบวนการยุติธรรมที่จะนำมาใช้นั้นจะต้องก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนอย่างเสมอภาคและนำมาใช้ในทางปฏิบัติได้จริง
มิใช่ว่าจะต้องลอกเลียนแบบต่างชาติเพื่อให้เห็นว่า ระบบกระบวนการยุติธรรมไทยเป็นสากล เพราะมีการใช้มาตรการชะลอการฟ้องที่ให้อำนาจพนักงานอัยการเพิ่มขึ้นเหมือนกับประเทศเยอรมัน ฝรั่งเศส หรือประเทศญี่ปุ่น เท่านั้น
ในเมื่อระบบกระบวนการยุติธรรมไทยปัจจุบันซึ่งกำหนดให้พนักงานอัยการมีหน้าที่ฟ้องผู้ต้องหาที่มีหลักฐานว่าได้กระทำความผิดทางอาญา โดยให้ศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีต่อหน้าคู่ความโดยเปิดเผย ก็เป็นระบบที่มีการถ่วงดุลและตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างโปร่งใสดีอยู่แล้ว
รัฐบาลย่อมไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ในกระบวนการยุติธรรมของไทย เพราะยังมีวิธีการอื่น ๆ อีกมากมายที่รัฐบาลสามารถดำเนินการเพื่อป้องกันมิให้มีสถิติคดีอาญาสูงมากขึ้นดังที่เป็นอยู่
ผู้เขียนเห็นว่า ปัญหาเร่งด่วนที่รัฐบาลควรกระทำในขณะนี้ก็คือ การปรับปรุงประสิทธิภาพภายในหน่วยกระบวนการยุติธรรม และหน่วยงานต่าง ๆ ที่อยู่ในสังกัดของรัฐบาลให้มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง และต่อเนื่อง รวมทั้ง เพิ่มประสิทธิภาพในการอบรมดูแลผู้ต้องขังที่ถูกจำคุกให้สามารถกลับสู่สังคมได้โดยไม่ออกมาก่อความเดือดร้อนให้สังคมซ้ำแล้วซ้ำเล่า ก็เชื่อว่าข้อห่วงใยเกี่ยวกับเรื่องคดีความล้นศาลคงได้รับการแก้ไขหมดสิ้นไปอย่างรวดเร็ว
รัฐบาลจึงยังไม่ควรเร่งร้อนนำมาตรการชะลอการฟ้องซึ่งยังมีข้อโต้แย้งกันอยู่มาใช้ในขณะนี้ เพราะอาจก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติหลายประการ และมิได้เป็นประโยชน์แก่ประชาชนโดยเฉพาะคนยากจนที่เป็นคนส่วนใหญ่ของสังคมแต่อย่างใด
แต่หากจะนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ ก็ควรกำหนดให้มีการตรวจสอบดุลพินิจในการสั่งชะลอการฟ้อง โดยให้พนักงานอัยการขอความเห็นชอบจากศาลยุติธรรม หรือองค์กรใดองค์กรหนึ่งที่มิได้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลเสียก่อน ทั้งนี้ เพื่อให้กระบวนการสั่งชะลอการฟ้องมีความโปร่งใสและตรวจสอบได้
มิฉะนั้น มาตรการชะลอการฟ้องที่พยายามใช้คำพูดให้ดูดีว่า เป็นกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ ก็คงเป็นได้แค่เพียงกระบวนการยุติธรรมแบบเผด็จการที่กลัวการถูกตรวจสอบเท่านั้น เพราะเห็นได้ชัดว่าเป็นกระบวนการยุติธรรมซึ่งฝ่ายบริหารหรือนักการเมืองเป็นผู้ใช้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด เริ่มตั้งแต่การจับกุม การสอบสวน การไกล่เกลี่ย และการสั่งชะลอการฟ้องผู้กระทำความผิดอาญา อันเท่ากับเป็นการใช้อำนาจตุลาการในการตัดสินคดีเสียด้วยนั่นเอง
นายหิ่งห้อย
