รัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อการบริหารประเทศเมื่อไร

ปัญญาพลวัตร
โดย...พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต

ความรับผิดชอบต่อการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลเริ่มขึ้นเมื่อไร เป็นประเด็นที่มีการถกเถียงกันมาก เพราะเรื่องนี้กลายเป็นการเมืองของการกำหนดเวลาเพื่อใช้ในการระบุว่าใครควรรับผิดชอบมากกว่ากันต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากมหาอุทกภัยในปี 2554 นี้ ระหว่างรัฐบาลเก่ากับรัฐบาลใหม่

ประเด็นปัญหานี้มีรากฐานมาจากข้อบัญญัติในมาตรา 176 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ซึ่งระบุว่า คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาและชี้แจงการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามมาตรา 75 โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ ทั้งนี้ภายในสิบห้าวันนับแต่วันเข้ารับหน้าที่ และเมื่อแถลงนโยบายต่อรัฐสภาแล้วต้องจัดทำแผนบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อกำหนดแนวทางการปฏิบัติราชการแต่ละปีตามมาตรา 76

ก่อนแถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามวรรคหนึ่ง หากมีกรณีที่สำคัญและจำเป็นเร่งด่วนซึ่งหากปล่อยไว้เนิ่นช้าไปจะกระทบต่อประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีที่เข้ารับหน้าที่จะดำเนินการไปพลางก่อนเพียงเท่าที่จำเป็นก็ได้

เจตนารมณ์ของมาตรานี้เพื่อให้คณะรัฐมนตรีนำแนวนโยบายที่พรรคการเมืองได้เสนอต่อประชาชนในการหาเสียงเลือกตั้ง และแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนำไปปฏิบัติในนโยบายของรัฐบาลให้เกิดผลขึ้นอย่างแท้จริง โดยคณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายต่อสมาชิกรัฐสภาในฐานะผู้แทนปวงชน พร้อมทั้งจัดทำแผนบริหารราชการแผ่นดินเพื่อเป็นการแสดงความรับผิดชอบของรัฐบาลต่อรัฐสภา

หลักการของมาตรานี้เป็นหลักการเดียวกับที่ใช้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 แต่เพิ่มเรื่องการจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อกำหนดแนวทางการปฏิบัติในแต่ละปี หลักการนี้ใช้เพื่อสร้างเป็นหลักประกันในเชิงสัญญาประชาคมอย่างเป็นทางการระหว่างพรรคการเมืองที่ได้รับเสียงข้างมากกับประชาชนที่เลือกพวกเขาเข้ามา ไม่ใช่หาเสียงอย่างหนึ่งแต่พอเป็นรัฐบาลกลับไม่ทำหรือทำอีกอย่างหนึ่งที่ตรงกันข้ามกับที่หาเสียงเอาไว้ หากรัฐบาลใดแถลงนโยบายไม่ตรงกับที่หาเสียงเอาไว้ก็จะทำให้ประชาชนทราบ และสามารถใช้เป็นข้อมูลข่าวสารในการตัดสินใจทางการเมืองในโอกาสต่อไป

ตั้งแต่ พ.ศ. 2550 เป็นต้นมาข้อบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรานี้ได้ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการต่อสู้ทางการเมืองหลายครั้ง เพราะหลายฝ่ายมีความเข้าใจร่วมกันว่าหากรัฐบาลไม่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาก็ไม่มีความชอบธรรมและไม่อาจบริหารราชการแผ่นดินได้อย่างเต็มรูปแบบ ดังที่เกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลสมชาย วงศ์สวัสดิ์ เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2551 ซึ่งรัฐบาลสมชายได้ใช้วิธีการทุกอย่างเพื่อให้เกิดการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาในวันนั้น แม้กระทั่งการสั่งปราบปรามประชาชนซึ่งมาชุมนุมประท้วงโดยสันติ จนทำให้มีผู้เสียชีวิต พิการและบาดเจ็บเป็นจำนวนมาก รัฐบาลก็ยังตัดสินใจทำเพื่อบรรลุภารกิจในแถลงนโยบายต่อรัฐสภา

ต่อมาเมื่อสภาผู้แทนราษฎรเลือกนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะเป็นนายกรัฐมนตรี และรัฐบาลอภิสิทธิ์ต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาในวันที่ 29 ธันวาคม 2551 มวลชนเสื้อแดงซึ่งสนับสนุนกลุ่มอำนาจเก่าหรือรัฐบาลสมชายก็ออกมาชุมนุมประท้วงที่บริเวณรัฐสภาเพื่อขัดขวางไม่ให้รัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภา แต่นายอภิสิทธิ์ ไม่เลือกวิธีการเดียวกับนายสมชาย ซึ่งคือการใช้กำลังตำรวจปราบปรามผู้ชุมนุมเพื่อถากถางทางเดินสู่อาคารรัฐสภาที่ใช้เป็นสถานที่สำหรับการแถลงนโยบาย รัฐบาลอภิสิทธิ์เลือกการเปลี่ยนแปลงสถานที่แถลงนโยบายโดยใช้ห้องประชุมของกระทรวงต่างประเทศแทน ทำให้หลีกเลี่ยงการเผชิญหน้ากับมวลชนเสื้อแดงได้ อย่างไรก็ตามหลังจากนั้นการปะทะกันระหว่างมวลชนเสื้อแดงกับรัฐบาลอภิสิทธิ์ก็เกิดขึ้นหลายครั้ง จนในที่สุดนำไปสู่การเผาบ้านเผาเมืองและมีผู้เสียชีวิตของผู้คนจำนวนมากในปี 2553

มาตรา 176 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 จึงเป็นเสมือนกลไกในการสร้างความชอบธรรมสำหรับการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล และดูเหมือนมีความเชื่อกันอย่างกว้างขวางว่า ความรับผิดชอบต่อการบริหารประเทศของรัฐบาลจักบังเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อได้ผ่านพิธีกรรมตามมาตรา 176 และวันที่รัฐบาลเริ่มนับหนึ่งคือวันที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเรียบร้อยแล้ว คำถามคือช่วงเวลาหลังจากคณะรัฐมนตรีได้ถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ ไปจนถึงก่อนวันที่มีการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเสร็จซึ่งเป็นเวลาประมาณ 15 วัน ประเทศไทยจะไม่มีรัฐบาลรับผิดชอบการบริหารบ้านเมืองของประเทศเลยหรือกระไร

ประเด็นการไม่ยอมรับผิดชอบต่อการบริหารราชการแผ่นดินมีความชัดเจนยิ่งขึ้นในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ เพราะมีเหตุเกี่ยวเนื่องกับการหาว่าใครเป็นผู้รับผิดชอบกรณีการเกิดมหาอุทกภัยที่สร้างความเสียหายแก่ประเทศนับล้านล้านบาทและทำให้มีผู้เสียชีวิตหลายร้อยคน รัฐบาลและบรรดาสมาชิกลัทธิแดงซึ่งเป็นผู้สนับสนุนได้ทำการโฆษณาชวนเชื่อตอกย้ำผ่านสื่อมวลชนในเครือข่ายของตนเองว่า รัฐบาลยิ่งลักษณ์เริ่มต้นรับผิดชอบในการบริหารประเทศตั้งแต่วันที่ 25 สิงหาคม 2554 ซึ่งเป็นวันที่เสร็จสิ้นการแถลงนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภา ส่วนเหตุการณ์ต่างๆที่เกิดขึ้นก่อนหน้านี้ไม่อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ทั้งที่ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตรได้รับการโปรดเกล้าฯให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามประกาศลงวันที่ 5 สิงหาคม 2554 ต่อมาวันที่ 9 สิงหาคม 2554 ก็ได้มีการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี และมีการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ในวันที่ 10 สิงหาคม 2554 และแถลงนโยบายวันที่ 23-24 สิงหาคม 2554 การอ้างแบบนี้ย่อมมีนัยว่าตั้งแต่วันที่ 5 – 24 สิงหาคม 2554 ประเทศไทยปราศจากผู้รับผิดชอบในการบริหารประเทศ

ความจริงไม่ใช่ เพราะการอ้างรัฐธรรมนูญตามมาตรา 176 ของรัฐบาลและผู้สนับสนุนรัฐบาลเป็นการอ้างที่ไม่สมบูรณ์โดยพวกเขาอ้างเพียงส่วนเดียวในวรรคแรกเท่านั้น และละเลยข้อความในวรรคที่สองซึ่งระบุอย่างชัดเจนว่า “กรณีที่สำคัญและจำเป็นเร่งด่วนหากปล่อยให้เนิ่นช้าจะกระทบต่อประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีสามารถดำเนินการไปพลางก่อนเท่าที่จำเป็น” ประโยคนี้แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าหากประเทศประสบกับปัญหาหรือเหตุการณ์ความจำเป็นบางประการที่มีผลกระทบต่อการได้รับผลประโยชน์หรือการสูญเสียประโยชน์ของสังคม คณะรัฐมนตรีที่ได้รับการโปรดเกล้าฯแล้วย่อมสามารถดำเนินการบริหารจัดการปัญหาที่เกิดขึ้นได้ทันที โดยไม่จำเป็นต้องรอการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ส่วนเรื่องที่รัฐบาลไม่สามารถดำเนินการได้จนกว่าจะแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเสร็จสิ้นคือ นโยบายของรัฐบาลที่รัฐบาลประสงค์ว่าจะทำอะไรและทำอย่างไรในการบริหารพัฒนาประเทศ

ดังนั้นทันทีที่ได้รับการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี และผ่านการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์แล้ว คณะรัฐมนตรีก็ต้องมีความรับผิดชอบต่อการบริหารประเทศในทันทีโดยมิอาจปฏิเสธความรับผิดชอบได้ เพราะรัฐธรรมนูญในมาตรา 176 ได้กำหนดลักษณะงานของคณะรัฐมนตรีสองประเภทหลักที่เชื่อมโยงกับช่วงเวลาของการเข้าทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน

ประเภทแรกคือเรื่องที่เป็นปัญหาจำเป็นเร่งด่วนที่ต้องทำทันทีเพราะหากไม่ทำอาจสร้างความเสียหายแก่สังคมหรือประเทศสูญเสียประโยชน์ เช่น เรื่องการจัดการกับปัญหาอุทกภัย หรือ สมมุติว่ามีกองกำลังต่างชาติรุกรานประเทศไทย รัฐบาลก็สามารถสั่งการให้กองทัพปกป้องประเทศชาติได้ทันทีโดยไม่จำเป็นต้องรอการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา

สำหรับประเภทที่สองคือเรื่องที่รัฐบาลสามารถกระทำได้ภายหลังจากแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเสร็จสิ้นแล้ว เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการบริหารตามนโยบายที่รัฐบาลใช้ในการหาเสียงเอาไว้ สำหรับกรณีรัฐบาลยิ่งลักษณ์ คือ การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 300 บาท การขึ้นเงินเดือนผู้จบปริญญาตรีเป็น 15,000 บาทต่อเดือน การลดภาษีนิติบุคคล การยกเลิกกองทุนน้ำมันหรือการงดเก็บภาษีเข้ากองทุนน้ำมัน เป็นต้น

อำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินของน.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตรเกิดขึ้นทันที ณ วันที่ได้รับการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีก็มีอำนาจหน้าที่ทันทีอย่างเป็นทางการนับตั้งแต่วันถวายสัตย์ปฏิญาณ ดังนั้นความสูญเสียหรือความเสียหายที่เกิดกับประเทศหลังวันนั้นจึงเป็นความรับผิดชอบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ส่วนความเสียหายที่เกิดขึ้นก่อนหน้านั้นก็เป็นความรับผิดชอบของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลของเขา