ข่าวคราวเกี่ยวกับการก่อสร้างรถไฟฟ้าตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา ... เป็นที่น่าจับตามองไม่น้อย
และปฏิเสธไม่ได้เลยว่ารถไฟฟ้าเป็นบริการสาธารณะที่จำเป็นและเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตผู้คนเป็นจำนวนมาก
สำหรับคดีที่เป็นประเด็นน่าสนใจล่าสุดที่จะนำมาเล่าสู่กันฟังในวันนี้ก็คือ ... โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์-มีนบุรี (สุวินทวงศ์)
เรื่องมีอยู่ว่า ... การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทยได้เปิดประมูลโดยออกประกาศเชิญชวนการร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชน เพื่อคัดเลือกเอกชนผู้มีคุณสมบัติและเสนอผลตอบแทนสูงสุดให้กับรัฐเป็นผู้ชนะการประมูล โดยกำหนดให้ผู้ประมูลยื่นซองการประมูล ๔ ซอง ประกอบด้วย ข้อเสนอทางด้านคุณสมบัติ ด้านเทคนิค ด้านการลงทุนและผลตอบแทน และข้อเสนออื่น
ในระหว่างนี้ การรถไฟฟ้าฯ และคณะกรรมการคัดเลือกฯ ได้แก้ไขเพิ่มเติมหลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกผู้ร่วมทุน ซึ่งบริษัทระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) เห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำคดีมายื่นฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนหลักเกณฑ์ที่แก้ไขดังกล่าว
ต่อมา การรถไฟฟ้าฯ และคณะกรรมการคัดเลือกฯ ได้มีมติยกเลิกการคัดเลือกเอกชน
ร่วมลงทุนและออกประกาศยกเลิกเชิญชวนการร่วมลงทุนในโครงการพิพาท และขอให้ศาลมีคำสั่งจำหน่ายคดีเพราะเหตุแห่งการฟ้องคดีสิ้นผลไปแล้ว และศาลปกครองชั้นต้นได้จำหน่ายคดีข้อหาดังกล่าว
บริษัทระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพฯ เห็นว่า การยกเลิกการคัดเลือกผู้ร่วมทุนนั้น เป็นการยกเลิกเพื่อที่จะไปประกาศเชิญชวนใหม่ โดยใช้หลักเกณฑ์ที่มีการปรับเปลี่ยน จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่สุจริต เลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม กีดกันทางการค้า เอื้อประโยชน์แก่เอกชนบางราย และหลีกเลี่ยงการตรวจสอบของศาล จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเป็นคดีนี้ ๒ ข้อหา และศาลได้รับคำฟ้องในข้อหาแรก คือ ข้อหาที่ฟ้องขอให้ศาลพิจารณาและมีคำสั่งเพิกถอนมติที่ให้ยกเลิกการคัดเลือกเอกชนในโครงการพิพาท รวมทั้งประกาศยกเลิกเชิญชวนการร่วมลงทุนและยกเลิกการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนตามประกาศดังกล่าว
ในส่วนข้อหาที่สองนั้น มีประเด็นที่ศาลต้องพิจารณาว่ามีอำนาจรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้หรือไม่ ? คือ กรณีฟ้องว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (คณะกรรมการคัดเลือกฯ) มีมติให้ยกเลิกการคัดเลือกเอกชน
ร่วมลงทุนตามโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (การรถไฟฟ้าฯ) ออกประกาศยกเลิกประกาศเชิญชวนการร่วมลงทุน และยกเลิกการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนตามประกาศเชิญชวนดังกล่าว นั้น เป็นการกระทำละเมิดทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย โดยมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองหยุดกระทำซ้ำหรือกระทำต่อไปซึ่งการออกคำสั่งหรือการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมถึงห้ามไม่ให้กระทำการที่เกี่ยวข้องกับการคัดเลือกเอกชนตามหลักเกณฑ์ใหม่ โดยให้ปฏิบัติหน้าที่คัดเลือกเอกชนตามหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาคัดเลือกเดิมไปพลางก่อน และยังไม่ต้องลงนามในสัญญาร่วมลงทุนจนกว่าคดีจะถึงที่สุด
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีตามฟ้องข้อหาที่สองเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งเป็น
คดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลมีอำนาจกำหนดคำบังคับได้มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) คือ สั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการ โดยจะกำหนดระยะเวลาและเงื่อนไขอื่น ๆ ไว้ด้วยก็ได้
เมื่อพิจารณาคำขอท้ายคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีแล้ว มีลักษณะเป็นการขอให้ศาลกำหนด
คำบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองงดเว้นการปฏิบัติหน้าที่ดำเนินการคัดเลือกเอกชนเข้าร่วมลงทุน รวมทั้งบังคับให้ใช้หลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกเอกชนตามที่ศาลกำหนด ซึ่งเป็นคำขอที่พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. ๒๕๖๒ กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง กล่าวคือ
ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานเจ้าของโครงการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องและนำความคิดเห็นดังกล่าวมาพิจารณาประกอบการจัดทำร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชน และร่างสัญญาร่วมลงทุน เพื่อเสนอให้คณะกรรมการคัดเลือกพิจารณาให้ความเห็นชอบ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะคณะกรรมการคัดเลือกฯ ดำเนินการเจรจาและพิจารณาคัดเลือกเอกชนให้เข้าร่วมลงทุน และดำเนินการอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการคัดเลือกเอกชนได้ตามที่เห็นสมควร เมื่อได้ผลการคัดเลือกและร่างสัญญาร่วมลงทุนซึ่งผ่านการตรวจพิจารณาของสำนักงานอัยการสูงสุดแล้ว จึงนำเสนอให้รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดและคณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนลงนามในสัญญาร่วมลงทุนต่อไป
คำขอดังกล่าว จึงเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองตามที่พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. ๒๕๖๒ ได้บัญญัติไว้ในการพิจารณาว่าจะดำเนินการตามอำนาจหน้าที่นั้นหรือไม่อย่างไรเสียก่อน ศาลปกครองย่อมไม่อาจมีคำสั่งกำหนดคำบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดี
ทั้งสองกระทำการหรืองดเว้นกระทำการที่ยังไม่เกิดขึ้นได้
ผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่ผู้มีสิทธิฟ้องข้อหาที่สองนี้ต่อศาลตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ การที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องข้อหาที่สองไว้พิจารณา
จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๔/๒๕๖๔)
กล่าวโดยสรุปได้ว่า ข้อหาที่ศาลจะรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้ นอกจากจะมีลักษณะเป็น คดีปกครองแล้ว ยังต้องเป็นไปตามเงื่อนไขการฟ้องคดีรวมถึงคำขอต้องเป็นคำบังคับที่ศาลมีอำนาจกำหนดให้ได้ ซึ่งการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาผู้ชนะการคัดเลือกเข้าร่วมลงทุนและการดำเนินการใด ๆ
ที่เกี่ยวข้องตามพระราชบัญญัติร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. ๒๕๖๒ เป็นอำนาจหน้าที่โดยตรงของหน่วยงานเจ้าของโครงการและคณะกรรมการคัดเลือกฯ ศาลมีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำดังกล่าวเท่านั้น แต่ศาลไม่อาจเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์และให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการตามหลักเกณฑ์ใดได้ ซึ่งจะเป็นการใช้ดุลพินิจแทนผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงเป็นกรณีที่ศาลไม่อาจกำหนด
คำบังคับให้ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง ๑๓๕๕ และสืบค้นเรื่องอื่น ๆ ได้จาก www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อยอุทาหรณ์จากคดีปกครอง)
โดย ลุงถูกต้อง
และปฏิเสธไม่ได้เลยว่ารถไฟฟ้าเป็นบริการสาธารณะที่จำเป็นและเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตผู้คนเป็นจำนวนมาก
สำหรับคดีที่เป็นประเด็นน่าสนใจล่าสุดที่จะนำมาเล่าสู่กันฟังในวันนี้ก็คือ ... โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์-มีนบุรี (สุวินทวงศ์)
เรื่องมีอยู่ว่า ... การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทยได้เปิดประมูลโดยออกประกาศเชิญชวนการร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชน เพื่อคัดเลือกเอกชนผู้มีคุณสมบัติและเสนอผลตอบแทนสูงสุดให้กับรัฐเป็นผู้ชนะการประมูล โดยกำหนดให้ผู้ประมูลยื่นซองการประมูล ๔ ซอง ประกอบด้วย ข้อเสนอทางด้านคุณสมบัติ ด้านเทคนิค ด้านการลงทุนและผลตอบแทน และข้อเสนออื่น
ในระหว่างนี้ การรถไฟฟ้าฯ และคณะกรรมการคัดเลือกฯ ได้แก้ไขเพิ่มเติมหลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกผู้ร่วมทุน ซึ่งบริษัทระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) เห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำคดีมายื่นฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนหลักเกณฑ์ที่แก้ไขดังกล่าว
ต่อมา การรถไฟฟ้าฯ และคณะกรรมการคัดเลือกฯ ได้มีมติยกเลิกการคัดเลือกเอกชน
ร่วมลงทุนและออกประกาศยกเลิกเชิญชวนการร่วมลงทุนในโครงการพิพาท และขอให้ศาลมีคำสั่งจำหน่ายคดีเพราะเหตุแห่งการฟ้องคดีสิ้นผลไปแล้ว และศาลปกครองชั้นต้นได้จำหน่ายคดีข้อหาดังกล่าว
บริษัทระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพฯ เห็นว่า การยกเลิกการคัดเลือกผู้ร่วมทุนนั้น เป็นการยกเลิกเพื่อที่จะไปประกาศเชิญชวนใหม่ โดยใช้หลักเกณฑ์ที่มีการปรับเปลี่ยน จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่สุจริต เลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม กีดกันทางการค้า เอื้อประโยชน์แก่เอกชนบางราย และหลีกเลี่ยงการตรวจสอบของศาล จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเป็นคดีนี้ ๒ ข้อหา และศาลได้รับคำฟ้องในข้อหาแรก คือ ข้อหาที่ฟ้องขอให้ศาลพิจารณาและมีคำสั่งเพิกถอนมติที่ให้ยกเลิกการคัดเลือกเอกชนในโครงการพิพาท รวมทั้งประกาศยกเลิกเชิญชวนการร่วมลงทุนและยกเลิกการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนตามประกาศดังกล่าว
ในส่วนข้อหาที่สองนั้น มีประเด็นที่ศาลต้องพิจารณาว่ามีอำนาจรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้หรือไม่ ? คือ กรณีฟ้องว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (คณะกรรมการคัดเลือกฯ) มีมติให้ยกเลิกการคัดเลือกเอกชน
ร่วมลงทุนตามโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (การรถไฟฟ้าฯ) ออกประกาศยกเลิกประกาศเชิญชวนการร่วมลงทุน และยกเลิกการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนตามประกาศเชิญชวนดังกล่าว นั้น เป็นการกระทำละเมิดทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย โดยมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองหยุดกระทำซ้ำหรือกระทำต่อไปซึ่งการออกคำสั่งหรือการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมถึงห้ามไม่ให้กระทำการที่เกี่ยวข้องกับการคัดเลือกเอกชนตามหลักเกณฑ์ใหม่ โดยให้ปฏิบัติหน้าที่คัดเลือกเอกชนตามหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาคัดเลือกเดิมไปพลางก่อน และยังไม่ต้องลงนามในสัญญาร่วมลงทุนจนกว่าคดีจะถึงที่สุด
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีตามฟ้องข้อหาที่สองเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งเป็น
คดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลมีอำนาจกำหนดคำบังคับได้มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) คือ สั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการ โดยจะกำหนดระยะเวลาและเงื่อนไขอื่น ๆ ไว้ด้วยก็ได้
เมื่อพิจารณาคำขอท้ายคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีแล้ว มีลักษณะเป็นการขอให้ศาลกำหนด
คำบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองงดเว้นการปฏิบัติหน้าที่ดำเนินการคัดเลือกเอกชนเข้าร่วมลงทุน รวมทั้งบังคับให้ใช้หลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกเอกชนตามที่ศาลกำหนด ซึ่งเป็นคำขอที่พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. ๒๕๖๒ กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง กล่าวคือ
ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานเจ้าของโครงการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องและนำความคิดเห็นดังกล่าวมาพิจารณาประกอบการจัดทำร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชน และร่างสัญญาร่วมลงทุน เพื่อเสนอให้คณะกรรมการคัดเลือกพิจารณาให้ความเห็นชอบ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะคณะกรรมการคัดเลือกฯ ดำเนินการเจรจาและพิจารณาคัดเลือกเอกชนให้เข้าร่วมลงทุน และดำเนินการอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการคัดเลือกเอกชนได้ตามที่เห็นสมควร เมื่อได้ผลการคัดเลือกและร่างสัญญาร่วมลงทุนซึ่งผ่านการตรวจพิจารณาของสำนักงานอัยการสูงสุดแล้ว จึงนำเสนอให้รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดและคณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนลงนามในสัญญาร่วมลงทุนต่อไป
คำขอดังกล่าว จึงเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองตามที่พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. ๒๕๖๒ ได้บัญญัติไว้ในการพิจารณาว่าจะดำเนินการตามอำนาจหน้าที่นั้นหรือไม่อย่างไรเสียก่อน ศาลปกครองย่อมไม่อาจมีคำสั่งกำหนดคำบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดี
ทั้งสองกระทำการหรืองดเว้นกระทำการที่ยังไม่เกิดขึ้นได้
ผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่ผู้มีสิทธิฟ้องข้อหาที่สองนี้ต่อศาลตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ การที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องข้อหาที่สองไว้พิจารณา
จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๔/๒๕๖๔)
กล่าวโดยสรุปได้ว่า ข้อหาที่ศาลจะรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้ นอกจากจะมีลักษณะเป็น คดีปกครองแล้ว ยังต้องเป็นไปตามเงื่อนไขการฟ้องคดีรวมถึงคำขอต้องเป็นคำบังคับที่ศาลมีอำนาจกำหนดให้ได้ ซึ่งการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาผู้ชนะการคัดเลือกเข้าร่วมลงทุนและการดำเนินการใด ๆ
ที่เกี่ยวข้องตามพระราชบัญญัติร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. ๒๕๖๒ เป็นอำนาจหน้าที่โดยตรงของหน่วยงานเจ้าของโครงการและคณะกรรมการคัดเลือกฯ ศาลมีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำดังกล่าวเท่านั้น แต่ศาลไม่อาจเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์และให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการตามหลักเกณฑ์ใดได้ ซึ่งจะเป็นการใช้ดุลพินิจแทนผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงเป็นกรณีที่ศาลไม่อาจกำหนด
คำบังคับให้ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง ๑๓๕๕ และสืบค้นเรื่องอื่น ๆ ได้จาก www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อยอุทาหรณ์จากคดีปกครอง)
โดย ลุงถูกต้อง
