การแปรรูป ปตท.เป็นผลสืบเนื่องมาจากปัจจัยระดับโลก 2 เรื่องคือ ผลกระทบจากสงครามอ่าวเปอร์เซียในปี 2533 ตามมาด้วยแนวคิดเสรีนิยมใหม่ตามฉันทามติวอชิงตันว่าด้วย Privatization และเมื่อประเทศไทยเจอวิกฤตต้มยำกุ้งการเข้ามาขององค์กรโลกบาล ธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟ.ทำให้แนวคิดผลักดันให้เกิดการแปรรูปรัฐวิสาหกิจยิ่งถูกเร่งเร้าผลักดันยิ่งขึ้น หากจำกันได้ในยุคดังกล่าวเริ่มมีกระแสต่อต้านการแปรรูปรัฐวิสาหกิจปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์อย่างต่อเนื่อง
แต่การแปรรูปครั้งนี้กลับไม่ได้มาพร้อมกับความชัดเจนเชิงนโยบาย ไม่เหมือนกับเมื่อครั้ง พ.ศ.2522 ที่มีการตั้ง การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่เป็นเสมือนบริษัทน้ำมันแห่งชาติเพื่อความมั่นคงทางพลังงานได้แก่การจัดหา สำรองและถ่วงดุลราคาขายในประเทศ
1 ทศวรรษก่อนจะมีการเปลี่ยนแปลง ปตท.เป็นบริษัทมหาชนในตลาดหลักทรัพย์ ในปี 2544 เป็นช่วงเวลา 10 ปีที่มีการเปลี่ยนแปลงในวงการน้ำมันเชื้อเพลิงและปิโตรเลียมไทยอย่างขนานใหญ่ในแทบทุกมิติ
ในมิติของนโยบายรัฐ อุตสาหกรรมปิโตรเคมีและโรงกลั่นน้ำมันได้รับการส่งเสริมเพื่อให้ต่อยอดนโยบายอีสเทิร์นซีบอร์ดของรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ แม้รัฐบาลนี้จะถูกรัฐประหารใน พ.ศ.2534 แต่รัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน ก็ดำเนินต่อเช่นการเปิดโรงกลั่นน้ำมันใหม่ต่อจากโรงกลั่นไทยออยล์ ให้กับเอสโซ่ คาลเท็กซ์ เชลล์ โดย ปตท.เข้าร่วมถือหุ้น ในยุคดังกล่าวมีผู้ค้าหน้าใหม่ทยอยเข้ามาดำเนินการค้าส่งและค้าปลีก เช่น Q8 บี.พี. เจ็ท ตลอดถึงผู้ค้าท้องถิ่นอีกหลายเจ้า และยังเป็นยุคของการใช้พลังงานก๊าซจากท่อก๊าซธรรมชาติจากอ่าวไทยมายังโรงกลั่นระยอง
ยุคนี้เองที่เป็น “จุดเปลี่ยน” ครั้งสำคัญของ ปตท. !
เป็นการเปลี่ยนอันเกิดจากการเปลี่ยนวิสัยทัศน์ว่าด้วยการพลังงานของประเทศ ที่ต้องการให้ ปตท.กลายเป็นบริษัทน้ำมันแห่งชาติ (แนวคิดเดิมของการตั้ง ปตท.เมื่อปี 2522 ก็คือบริษัทน้ำมันแห่งชาติแต่ไม่ชัดเจนเพราะมีแผนและการศึกษาแนวทางปรับโครงสร้างองค์กรใหม่ทั้งหมดเช่นปี 2534) กลายมาเป็นองค์กรธุรกิจที่หวังผลต่อการแข่งขัน เข็มมุ่งที่ทำให้ ปตท.แข็งแกร่งเติบโตแข่งขันได้กลับขัดแย้งกับแนวคิดอุดหนุนช่วยเหลือประชาชน ละเลยการมองประโยชน์สูงสุดประชาชน
ทองฉัตร หงส์ลดารมภ์ อดีตผู้ว่าการ ปตท.ให้ข้อมูลกับคณะวิจัยประวัติศาสตร์พลังงานไทยของ สนพ. กระทรวงพลังงาน ว่า “ต่อมา รัฐบาลมีนโยบายที่จะส่งเสริมให้การจัดหาน้ำมันเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีเสถียรภาพ รวมทั้ง ให้กิจการกลั่นน้ำมันของประเทศมีประสิทธิภาพสูง เพื่อเป็นการลดต้นทุนในการจัดหาน้ำมันของประเทศให้อยู่ในระดับต่ำสุดเท่าที่จะทำได้ ดังนั้น จึงได้ดำเนินการปรับปรุงการขอและออกใบอนุญาตผู้ค้าน้ำมันเพื่อให้ผู้ค้าน้ำมันประกอบธุรกิจด้วยความรับผิดชอบมากขึ้น ยกเลิกการควบคุมการนำเข้าน้ำมันเบนซินและน้ำมันก๊าด รวมทั้ง ส่งเสริมให้เอกชนเข้ามามีบทบาทในกิจการกลั่นน้ำมันมากขึ้น ตลอดจน ส่งเสริมให้มีการแข่งขันในกิจการค้าน้ำมันมากขึ้นด้วย เพื่อเป็นการปูทางไปสู่การยกเลิกการควบคุมราคาน้ำมันในประเทศในที่สุด โดยเมื่อกลางปี พ.ศ.2534 รัฐบาลได้ประกาศใช้ระบบราคาน้ำมันลอยตัว ทำให้มีผู้ค้าน้ำมันรายใหม่เข้ามาลงทุนในธุรกิจน้ำมันมากขึ้น ปตท. ได้เข้ามามีบทบาทเป็นผู้คานอำนาจผู้ค้าน้ำมันเอกชนไม่ให้มีการ รวมตัวกันกำหนดราคาน้ำมันเอาเปรียบผู้บริโภค
เมื่อภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการพัฒนาอุตสาหกรรมปิโตรเลียมมากขึ้นตามลำดับ ส่งผลให้ตลาดน้ำมันในประเทศมีการแข่งขันกันมากขึ้นและเป็นไปอย่างกว้างขวาง ทั้งในด้านการสำรวจและพัฒนาน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติ การขยายและเพิ่มขีดความสามารถในการกลั่น การขยายสถานีบริการน้ำมันเชื้อเพลิง และการเข้าร่วมทุนในอุตสาหกรรมปิโตรเคมี บทบาทของ ปตท. ในฐานะกลไกของรัฐและการเป็นแกนนำในการพัฒนาธุรกิจอุตสาหกรรมใหม่ๆ เริ่มมีความจำเป็นน้อยลงตามลำดับ แต่กลับมีความจำเป็นต้องปรับบทบาทให้เป็นไปในเชิงธุรกิจมากขึ้น
เนื่องจาก ปตท. จำเป็นต้องแข่งขันกับบริษัทน้ำมันคู่แข่ง และจะต้องสามารถตัดสินใจลงทุนได้ ในเชิงธุรกิจอย่างแท้จริง ประกอบกับแนวโน้มในหลายๆ ประเทศทั่วโลกได้พัฒนาบริษัทน้ำมันแห่งชาติให้มีบทบาทในเชิงธุรกิจ สถานการณ์ดังกล่าวได้นำมาสู่แนวคิดในการปรับเปลี่ยนบทบาทและโครงสร้างองค์กรของ ปตท. ให้มีบทบาทในเชิงพาณิชย์และมีขีดความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้น คณะรัฐมนตรีจึงมีมติเมื่อวันที่ 17 กันยายน พ.ศ.2534 ให้ดำเนินการปรับปรุงโครงสร้าง ปตท. โดยให้พิจารณาว่าควรจัดโครงสร้างในรูปแบบใดจึงจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด”
แนวทางแปรรูป ปตท.ชัดเจนเป็นลำดับนับจากนั้นและยังถูกเร่งรัดจากองค์กรโลกบาลในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ ดังจะเห็นจากรัฐบาลชวน หลีกภัยออกกฏหมายที่ถูกขนานนามว่า “กฏหมายขายชาติ 11ฉบับ” ตามแรงกดดันของตะวันตกและฉันทามติวอชิงตัน โดยเฉพาะ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ที่บริษัท ปตท.จำกัด(มหาชน) ใช้อ้างอิงเพื่อคงสถานะรัฐวิสาหกิจและได้ใช้อำนาจมหาชนของรัฐในการดำเนินธุรกิจต่อเนื่อง กฏหมายดังกล่าวทำให้ ปตท. กลายเป็นบริษัทมหาชนติดปีกเพราะได้อำนาจของรัฐ ได้สิทธิพิเศษมากมายในการแข่งขัน ตลอดถึงสิทธิดำเนินการแบบ “กึ่งผูกขาด”ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน และปตท.เองก็ได้ประกาศวิสัยทัศน์องค์กรของตนว่า “เป็นบริษัทพลังงานไทยข้ามชาติชั้นนำ” ซึ่งเป้าหมายดังกล่าวก็บ่งบอกชัดเจนในตัวของมันเองระดับหนึ่งว่าหลังจากการแปรรูปไปแล้ว ปตท. ยืนอยู่บนฐานคิดปรัชญาใดเป็นสำคัญ
นโยบายพลังงาน-ขุนนางพลังงาน-ทุนพลังงาน
ตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา กิจการด้านพลังงานของไทยแบ่งเป็น 2 ขาหลักๆ คือ ด้านไฟฟ้า กับด้านน้ำมันเชื้อเพลิง(ต่อมารวมก๊าซธรรมชาติในยุคหลัง)
ในยุคแรกคือหลังสงครามโลกครั้งที่สองกิจการด้านการไฟฟ้าถือเป็นหัวใจของการพัฒนาด้านพลังงานของประเทศ เพราะในยุคนั้นพื้นที่ส่วนใหญ่ทั่วประเทศไม่มีไฟฟ้าใช้ การพัฒนาสำคัญๆ เช่นก่อสร้างเขื่อนยันฮี และเขื่อนใหญ่อีกหลายเขื่อนตามมาล้วนเพื่อเป้าหมายด้านพลังงานไฟฟ้า ก่อนที่ กฟผ.จะถือกำเนิด (2511) กิจการด้านพลังงานทั้งหมดรวมอยู่ที่หน่วยงานเรียกว่า “การพลังงานแห่งชาติ” สังกัดกระทรวงการพัฒนาการแห่งชาติ ตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.การพลังงานแห่งชาติ พ.ศ.2496 แต่ก็ดูเหมือนว่าน้ำหนักยังเทให้ไปทางไฟฟ้าซึ่งดูจะมีความจำเป็นและเกี่ยวข้องกับราษฏรส่วนใหญ่ น้ำหนักของงานไฟฟ้ามากกว่างานด้านน้ำมันเชื้อเพลิงที่หนักไปทางนำเข้าสำเร็จรูป บุคลากรในหน่วยงานนี้เป็นต้นทางให้กับ กฟผ.รวมทั้ง ปตท.ในเวลาต่อมา (* วิเศษ จูภิบาล อดีตผู้ว่าการ ปตท. ซึ่งเริ่มงานเป็นลูกหม้อของปตท.มาตั้งแต่ก่อตั้งก็มาจากการพลังงานแห่งชาติ)
กิจการด้านไฟฟ้า กับ น้ำมันเริ่มแยกห่างกันชัดเจนมาขึ้นเรื่อยๆ หลังการตั้ง กฟผ.เมื่อ พ.ศ.2511 มีหน่วยงานจำหน่ายและบริการอย่างการไฟฟ้านครหลวงและส่วนภูมิภาคแยกดำเนินการออกไปขณะที่งานด้านน้ำมันมีรัฐวิสาหกิจคือ ปตท. สังกัดกระทรวงอุตสาหกรรมในเดือนธันวาคม พ.ศ.2521
มีการปรับปรุง พ.ร.บ.การพลังงานแห่งชาติ ในปี 2522 คณะกรรมการพลังงานแห่งชาติ ในปี 2522 เมื่อมีการตั้งกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และการพลังงานขึ้นมา
กิจกรรมน้ำมันและปิโตรเลียมมาเกี่ยวโยงกับการผลิตไฟฟ้าอีกครั้งหนึ่งเมื่อประเทศเริ่มขุดก๊าซธรรมชาติขึ้นมาใช้ ในยุคแรกของการนำก๊าซขึ้นมาใช้ก็คือมุ่งป้อนให้กับ กฟผ.เพื่อเป็นเชื้อเพลิงผลิตไฟฟ้าเป็นสำคัญ ระบบพลังงานก๊าซธรรมชาติของไทยที่ถูกวางไว้จากยุคนั้นทำให้ปัจจุบันก๊าซธรรมชาติที่ขุดได้จากอ่าวไทยจะถูกส่งไปยัง กฟผ.โดยตรงในสัดส่วนประมาณ 32% และหากรวมผู้ผลิตไฟฟ้ารายอื่น (ทั้งเอกชนและที่แปรรูปไปจาก กฟผ.) IPPs/SPPs รวมกันแล้วจะถูกป้อนเพื่อการผลิตไฟฟ้าถึงประมาณ 72% (ที่มา: คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน) ซึ่ง ปตท.จะคิดค่าจัดส่งก๊าซกับ กฟผ.และโรงไฟฟ้าอื่นๆ ในราคาคนละอัตรากับก๊าซที่จัดส่งไปยังโรงแยกก๊าซ
กิจการโรงผลิตไฟฟ้าเป็นลูกค้ารายใหญ่ของ ปตท.ที่ต้องการให้ป้อนเชื้อเพลิงคือก๊าซธรรมชาติให้อย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ ซึ่งจุดนี้เองที่เป็นหนึ่งในปมถกเถียงว่าด้วยการเอาเปรียบผู้บริโภคมากเกินควรเพราะ ปตท.ได้กำไรจากค่าส่งก๊าซป้อนโรงไฟฟ้าในอัตราแพงกว่าต้นทุนก๊าซเข้าโรงแยก ขณะที่ กฟผ.นำต้นทุนก๊าซดังกล่าวมาคิดเพิ่มกับกฟน/กฟภ.ซึ่งที่สุดคือประชาชนในขั้นสุดท้าย (ข้อถกเถียงหลักคือก๊าซธรรมชาติถือเป็นทรัพยากรส่วนรวมของชาติที่ควรจะมีไว้เพื่อประโยชน์ส่วนรวมแต่รัฐวิสาหกิจสองหน่วยรวมกันบวกเป็นต้นทุนเพิ่มขึ้นภายใต้ความเห็นชอบจากกลไกควบคุมเจ้าหน้าที่รัฐ ข้อถกเถียงดังกล่าวเริ่มดังขึ้นเรื่อยๆ ในปัจจุบัน)
โครงสร้างการกำกับควบคุมและนโยบายการพลังงานของไทยถูกปรับรื้อครั้งใหญ่ในปี 2544 ต่อเนื่อง 2545 คือนอกจากจะมีการแปรรูป ปตท.เป็นบริษัทมหาชน กระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์แล้ว ยังมีการปฏิรูประบบราชการโดยการตั้งกระทรวงพลังงานขึ้นมา ยุบรวมหน่วยงานต่างๆ ที่กระจายมาไว้ด้วยกัน เช่น สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (สพช.) ซึ่งเป็นมรดกตกทอดมาจากยุคสงครามโลกครั้งที่สอง มาเป็นสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) เป็นต้น กระทรวงนี้ยังมีบทบาทสำคัญในการเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตาม พ.รใบ.ปิโตรเลียม พ.ศ.2514 ซึ่งเป็นหัวใจในการกำกับอนุญาตสัมปทานขุดเจาะสำรวจก๊าซและน้ำมัน นอกเหนือจากควบคุมกิจกรรมด้านก๊าซธรรมชาติจากต้นธารจนถึงการขายปลีกถึงมือผู้บริโภค อย่างเช่นคณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) ที่มีอำนาจตัดสินเรื่องสัดส่วนการเก็บเงินเข้ากองทุนน้ำมัน ก็มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานเป็นประธานและมีสำนักนโยบายและแผนพลังงานหรือ สนพ.เป็นเลขาฯ ซึ่งในทางปฏิบัติกลับไม่ได้แยกขาดจากกิจการน้ำมันยักษ์ใหญ่ ปตท. เลยบุคลากรบางส่วนยังนั่งเป็นกรรมการบอร์ดของกิจการที่ถูกกำกับควบคุม
แม้จะมีการปรับโครงสร้างใหม่กันอย่างไรแต่ ธรรมเนียมของระบบราชการมีบทบาทในรัฐวิสาหกิจในสังกัด ในลักษณะ “บ่อข้าวบ่อน้ำ” ที่เคยเป็นมา เช่น กองทัพอากาศมีบทบาทในการบินไทย กรมการปกครองจะมีบทบาทใน กฟภ.ฯลฯ จึงกลายเป็นว่าข้าราชการสังกัดกระทรวงพลังงานต้องเข้าไปมีบทบาท (และอำนาจวาสนา) ใน ปตท.และบริษัทในเครือทั้งๆ ที่กลไกราชการควรจะวางตัวเองในฐานะ “กำกับและควบคุม” เพื่อปกป้องผลประโยชน์ให้กับประชาชนมากกว่าเพื่อประโยชน์ของผู้ประกอบการ ความสับสนของเรื่องนี้มากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีเอกชนภายนอกเข้ามาถือหุ้น 49% ข้าราชการจะมีข้ออ้างว่ายิ่งต้องเข้าไปนั่งเป็นกรรมการเพื่อการกำกับและปกป้องผลประโยชน์ให้รัฐ แต่ขณะดียวกันก็ได้ประโยชน์ค่าตอบแทนจำนวนมากกว่าเงินเดือนที่ได้รับ เกิดเป็นผลประโยชน์ทับซ้อนและเกิดความแคลงใจว่าที่สุดแล้วข้าราชการจะตัดสินใจเพื่อประโยชน์ของฝ่ายใดกันแน่ ?
กรณีตัวอย่าง นายณอคุณ สิทธิพงศ์ เคยเป็นคณบดีคณะวิศวกรรมศาสตร์ ม.ช. 3 สมัย ก่อนจะโอนย้ายมาสังกัดกระทรวงพลังงานในยุค น.พ.พรหมินทร์ เลิศสุริย์เดช เป็น รมว.กระทรวงพลังงาน วงการเมืองรู้กันดีว่าการโอนย้ายครั้งนั้นเพราะความสนิทสนมกับนักการเมืองสายไทยรักไทย ณอคุณ เป็นบิดาของอดีตนางสาวไทยปี 2545 “น้องหน่อย” ปฏิพร สิทธิพงศ์ ซึ่งหลังจากได้รับตำแหน่งเธอยังเคยปรากฏตัวระหว่างพรรคไทยรักไทยหาเสียง หน่อย-ปฏิพร ได้เป็นผู้ประกาศและผู้ดำเนินรายการของสถานีโทรทัศน์ไอทีวี ยุคนิวัฒน์ บุญทรง กุมบังเหียน หลังการรัฐประหารณอคุณยังอยู่กระทรวงพลังงานและพลาดหวังตำแหน่งปลัดกระทรวงรอบแรกเมื่อพ่ายให้กับ พรชัย รุจิประภา ลูกหม้อสภาพัฒน์ฯ แต่ต่อมา พรชัย ทนแรงเสียดทานภายในกระทรวงที่มากผลประโยชน์แห่งนี้ไม่ได้ ขอย้ายตัวเองไปกระทรวงเล็กกว่าอย่างกระทรวงวิทยาศาสตร์ฯ ทำให้ณอคุณขึ้นรับตำแหน่งปลัดกระทรวงในปี 2553
ณอคุณเลยยื่นใบลาออกจากตำแหน่งประธานบอร์ด ปตท. ในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ วงในทราบดีว่าเพราะรัฐบาลได้ส่งสัญญาณไม่อยากให้ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ไปนั่งในองค์กรที่มีผลประโยชน์ผูกพันจนเกิดครหาได้ แต่ต่อมาเมื่อมีการเปลี่ยนขั้วรัฐบาล ณอคุณ ก็ได้รับการเสนอชื่อกลับมาโดยอ้างว่าไม่มีกฏหมายบังคับห้ามไว้
จะเห็นได้ว่า การที่ข้าราชการระดับสูงในกระทรวงที่มีบทบาทหน้าที่กำกับดูแลและต้องรักษาผลประโยชน์ประชาชนไปรับผลประโยชน์ได้ตำแหน่งจากรัฐวิสาหกิจก่อให้เกิดครหาและความแคลงใจว่าด้วยอำนาจตัดสินใจเพื่อรักษาผลประโยชน์ประชาชนหรือของใครแน่นั้น กลับยังไม่มีบรรทัดฐาน หรือมาตรฐานกำหนดที่ชัดเจน เป็นช่องโหว่รูใหญ่ที่เกิดขึ้นในระบบราชการซึ่งแน่นอนว่าช่องโหว่ดังกล่าวย่อมเอื้อให้กับนักการเมืองด้วยเช่นกันหากนักการเมืองกับข้าราชการรวมหัวกัน
จนกระทั่งได้มีการออกพรบ.การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ.2550 ในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ เพื่อตั้งคณะกรรมการและสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน หรือที่รู้จักกันว่า “เรกูเลเตอร์” เช่นเดียวกับในต่างประเทศ อย่างไรก็ตามดูเหมือนขอบเขตของคณะกรรมการดังกล่าวยังหนักไปด้านไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติเป็นหลัก ยังไม่สามารถก่อให้เกิดความเป็นธรรมดาด้านการแข่งขัน การกำหนดราคาและปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนโดยรวมได้แท้จริง
กิจการปิโตรเลียมและน้ำมันเชื้อเพลิงของไทยเริ่มต้นจากความไม่มี เป็นลูกไล่ของต่างชาติ มีจุดเปลี่ยนครั้งแรกเมื่อมีการตั้ง ปตท.เป็นรัฐวิสาหกิจในฐานะบริษัทน้ำมันแห่งชาติในปี 2522 พร้อมๆ กับเริ่มมีการขุดพบก๊าซและน้ำมันดิบมากขึ้นเรื่อยๆ ตลอด 20 ปีต่อเนื่องจากนั้น เป้าหมายและทิศทางนโยบายพลังงานที่เคยชัดเจนมาโดยตลอดเริ่มแปรเปลี่ยนและขาดทิศทางนับจากการแปรรูป ปตท.เป็นบริษัทมหาชนในตลาดหลักทรัพย์และการตั้งกระทรวงพลังงานในปี 2545 เป็นทิศทางที่ละเลยผลประโยชน์ของชาติและประชาชนมากขึ้นเรื่อยๆ และดูเหมือนจะมุ่งทำให้ ปตท.กลายเป็นธุรกิจเข้มแข็งทำกำไรสูงสุดจนละเลยหลักธรรมาภิบาลด้วยซ้ำไป
แต่การแปรรูปครั้งนี้กลับไม่ได้มาพร้อมกับความชัดเจนเชิงนโยบาย ไม่เหมือนกับเมื่อครั้ง พ.ศ.2522 ที่มีการตั้ง การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่เป็นเสมือนบริษัทน้ำมันแห่งชาติเพื่อความมั่นคงทางพลังงานได้แก่การจัดหา สำรองและถ่วงดุลราคาขายในประเทศ
1 ทศวรรษก่อนจะมีการเปลี่ยนแปลง ปตท.เป็นบริษัทมหาชนในตลาดหลักทรัพย์ ในปี 2544 เป็นช่วงเวลา 10 ปีที่มีการเปลี่ยนแปลงในวงการน้ำมันเชื้อเพลิงและปิโตรเลียมไทยอย่างขนานใหญ่ในแทบทุกมิติ
ในมิติของนโยบายรัฐ อุตสาหกรรมปิโตรเคมีและโรงกลั่นน้ำมันได้รับการส่งเสริมเพื่อให้ต่อยอดนโยบายอีสเทิร์นซีบอร์ดของรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ แม้รัฐบาลนี้จะถูกรัฐประหารใน พ.ศ.2534 แต่รัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน ก็ดำเนินต่อเช่นการเปิดโรงกลั่นน้ำมันใหม่ต่อจากโรงกลั่นไทยออยล์ ให้กับเอสโซ่ คาลเท็กซ์ เชลล์ โดย ปตท.เข้าร่วมถือหุ้น ในยุคดังกล่าวมีผู้ค้าหน้าใหม่ทยอยเข้ามาดำเนินการค้าส่งและค้าปลีก เช่น Q8 บี.พี. เจ็ท ตลอดถึงผู้ค้าท้องถิ่นอีกหลายเจ้า และยังเป็นยุคของการใช้พลังงานก๊าซจากท่อก๊าซธรรมชาติจากอ่าวไทยมายังโรงกลั่นระยอง
ยุคนี้เองที่เป็น “จุดเปลี่ยน” ครั้งสำคัญของ ปตท. !
เป็นการเปลี่ยนอันเกิดจากการเปลี่ยนวิสัยทัศน์ว่าด้วยการพลังงานของประเทศ ที่ต้องการให้ ปตท.กลายเป็นบริษัทน้ำมันแห่งชาติ (แนวคิดเดิมของการตั้ง ปตท.เมื่อปี 2522 ก็คือบริษัทน้ำมันแห่งชาติแต่ไม่ชัดเจนเพราะมีแผนและการศึกษาแนวทางปรับโครงสร้างองค์กรใหม่ทั้งหมดเช่นปี 2534) กลายมาเป็นองค์กรธุรกิจที่หวังผลต่อการแข่งขัน เข็มมุ่งที่ทำให้ ปตท.แข็งแกร่งเติบโตแข่งขันได้กลับขัดแย้งกับแนวคิดอุดหนุนช่วยเหลือประชาชน ละเลยการมองประโยชน์สูงสุดประชาชน
ทองฉัตร หงส์ลดารมภ์ อดีตผู้ว่าการ ปตท.ให้ข้อมูลกับคณะวิจัยประวัติศาสตร์พลังงานไทยของ สนพ. กระทรวงพลังงาน ว่า “ต่อมา รัฐบาลมีนโยบายที่จะส่งเสริมให้การจัดหาน้ำมันเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีเสถียรภาพ รวมทั้ง ให้กิจการกลั่นน้ำมันของประเทศมีประสิทธิภาพสูง เพื่อเป็นการลดต้นทุนในการจัดหาน้ำมันของประเทศให้อยู่ในระดับต่ำสุดเท่าที่จะทำได้ ดังนั้น จึงได้ดำเนินการปรับปรุงการขอและออกใบอนุญาตผู้ค้าน้ำมันเพื่อให้ผู้ค้าน้ำมันประกอบธุรกิจด้วยความรับผิดชอบมากขึ้น ยกเลิกการควบคุมการนำเข้าน้ำมันเบนซินและน้ำมันก๊าด รวมทั้ง ส่งเสริมให้เอกชนเข้ามามีบทบาทในกิจการกลั่นน้ำมันมากขึ้น ตลอดจน ส่งเสริมให้มีการแข่งขันในกิจการค้าน้ำมันมากขึ้นด้วย เพื่อเป็นการปูทางไปสู่การยกเลิกการควบคุมราคาน้ำมันในประเทศในที่สุด โดยเมื่อกลางปี พ.ศ.2534 รัฐบาลได้ประกาศใช้ระบบราคาน้ำมันลอยตัว ทำให้มีผู้ค้าน้ำมันรายใหม่เข้ามาลงทุนในธุรกิจน้ำมันมากขึ้น ปตท. ได้เข้ามามีบทบาทเป็นผู้คานอำนาจผู้ค้าน้ำมันเอกชนไม่ให้มีการ รวมตัวกันกำหนดราคาน้ำมันเอาเปรียบผู้บริโภค
เมื่อภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการพัฒนาอุตสาหกรรมปิโตรเลียมมากขึ้นตามลำดับ ส่งผลให้ตลาดน้ำมันในประเทศมีการแข่งขันกันมากขึ้นและเป็นไปอย่างกว้างขวาง ทั้งในด้านการสำรวจและพัฒนาน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติ การขยายและเพิ่มขีดความสามารถในการกลั่น การขยายสถานีบริการน้ำมันเชื้อเพลิง และการเข้าร่วมทุนในอุตสาหกรรมปิโตรเคมี บทบาทของ ปตท. ในฐานะกลไกของรัฐและการเป็นแกนนำในการพัฒนาธุรกิจอุตสาหกรรมใหม่ๆ เริ่มมีความจำเป็นน้อยลงตามลำดับ แต่กลับมีความจำเป็นต้องปรับบทบาทให้เป็นไปในเชิงธุรกิจมากขึ้น
เนื่องจาก ปตท. จำเป็นต้องแข่งขันกับบริษัทน้ำมันคู่แข่ง และจะต้องสามารถตัดสินใจลงทุนได้ ในเชิงธุรกิจอย่างแท้จริง ประกอบกับแนวโน้มในหลายๆ ประเทศทั่วโลกได้พัฒนาบริษัทน้ำมันแห่งชาติให้มีบทบาทในเชิงธุรกิจ สถานการณ์ดังกล่าวได้นำมาสู่แนวคิดในการปรับเปลี่ยนบทบาทและโครงสร้างองค์กรของ ปตท. ให้มีบทบาทในเชิงพาณิชย์และมีขีดความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้น คณะรัฐมนตรีจึงมีมติเมื่อวันที่ 17 กันยายน พ.ศ.2534 ให้ดำเนินการปรับปรุงโครงสร้าง ปตท. โดยให้พิจารณาว่าควรจัดโครงสร้างในรูปแบบใดจึงจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด”
แนวทางแปรรูป ปตท.ชัดเจนเป็นลำดับนับจากนั้นและยังถูกเร่งรัดจากองค์กรโลกบาลในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ ดังจะเห็นจากรัฐบาลชวน หลีกภัยออกกฏหมายที่ถูกขนานนามว่า “กฏหมายขายชาติ 11ฉบับ” ตามแรงกดดันของตะวันตกและฉันทามติวอชิงตัน โดยเฉพาะ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ที่บริษัท ปตท.จำกัด(มหาชน) ใช้อ้างอิงเพื่อคงสถานะรัฐวิสาหกิจและได้ใช้อำนาจมหาชนของรัฐในการดำเนินธุรกิจต่อเนื่อง กฏหมายดังกล่าวทำให้ ปตท. กลายเป็นบริษัทมหาชนติดปีกเพราะได้อำนาจของรัฐ ได้สิทธิพิเศษมากมายในการแข่งขัน ตลอดถึงสิทธิดำเนินการแบบ “กึ่งผูกขาด”ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน และปตท.เองก็ได้ประกาศวิสัยทัศน์องค์กรของตนว่า “เป็นบริษัทพลังงานไทยข้ามชาติชั้นนำ” ซึ่งเป้าหมายดังกล่าวก็บ่งบอกชัดเจนในตัวของมันเองระดับหนึ่งว่าหลังจากการแปรรูปไปแล้ว ปตท. ยืนอยู่บนฐานคิดปรัชญาใดเป็นสำคัญ
นโยบายพลังงาน-ขุนนางพลังงาน-ทุนพลังงาน
ตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา กิจการด้านพลังงานของไทยแบ่งเป็น 2 ขาหลักๆ คือ ด้านไฟฟ้า กับด้านน้ำมันเชื้อเพลิง(ต่อมารวมก๊าซธรรมชาติในยุคหลัง)
ในยุคแรกคือหลังสงครามโลกครั้งที่สองกิจการด้านการไฟฟ้าถือเป็นหัวใจของการพัฒนาด้านพลังงานของประเทศ เพราะในยุคนั้นพื้นที่ส่วนใหญ่ทั่วประเทศไม่มีไฟฟ้าใช้ การพัฒนาสำคัญๆ เช่นก่อสร้างเขื่อนยันฮี และเขื่อนใหญ่อีกหลายเขื่อนตามมาล้วนเพื่อเป้าหมายด้านพลังงานไฟฟ้า ก่อนที่ กฟผ.จะถือกำเนิด (2511) กิจการด้านพลังงานทั้งหมดรวมอยู่ที่หน่วยงานเรียกว่า “การพลังงานแห่งชาติ” สังกัดกระทรวงการพัฒนาการแห่งชาติ ตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.การพลังงานแห่งชาติ พ.ศ.2496 แต่ก็ดูเหมือนว่าน้ำหนักยังเทให้ไปทางไฟฟ้าซึ่งดูจะมีความจำเป็นและเกี่ยวข้องกับราษฏรส่วนใหญ่ น้ำหนักของงานไฟฟ้ามากกว่างานด้านน้ำมันเชื้อเพลิงที่หนักไปทางนำเข้าสำเร็จรูป บุคลากรในหน่วยงานนี้เป็นต้นทางให้กับ กฟผ.รวมทั้ง ปตท.ในเวลาต่อมา (* วิเศษ จูภิบาล อดีตผู้ว่าการ ปตท. ซึ่งเริ่มงานเป็นลูกหม้อของปตท.มาตั้งแต่ก่อตั้งก็มาจากการพลังงานแห่งชาติ)
กิจการด้านไฟฟ้า กับ น้ำมันเริ่มแยกห่างกันชัดเจนมาขึ้นเรื่อยๆ หลังการตั้ง กฟผ.เมื่อ พ.ศ.2511 มีหน่วยงานจำหน่ายและบริการอย่างการไฟฟ้านครหลวงและส่วนภูมิภาคแยกดำเนินการออกไปขณะที่งานด้านน้ำมันมีรัฐวิสาหกิจคือ ปตท. สังกัดกระทรวงอุตสาหกรรมในเดือนธันวาคม พ.ศ.2521
มีการปรับปรุง พ.ร.บ.การพลังงานแห่งชาติ ในปี 2522 คณะกรรมการพลังงานแห่งชาติ ในปี 2522 เมื่อมีการตั้งกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และการพลังงานขึ้นมา
กิจกรรมน้ำมันและปิโตรเลียมมาเกี่ยวโยงกับการผลิตไฟฟ้าอีกครั้งหนึ่งเมื่อประเทศเริ่มขุดก๊าซธรรมชาติขึ้นมาใช้ ในยุคแรกของการนำก๊าซขึ้นมาใช้ก็คือมุ่งป้อนให้กับ กฟผ.เพื่อเป็นเชื้อเพลิงผลิตไฟฟ้าเป็นสำคัญ ระบบพลังงานก๊าซธรรมชาติของไทยที่ถูกวางไว้จากยุคนั้นทำให้ปัจจุบันก๊าซธรรมชาติที่ขุดได้จากอ่าวไทยจะถูกส่งไปยัง กฟผ.โดยตรงในสัดส่วนประมาณ 32% และหากรวมผู้ผลิตไฟฟ้ารายอื่น (ทั้งเอกชนและที่แปรรูปไปจาก กฟผ.) IPPs/SPPs รวมกันแล้วจะถูกป้อนเพื่อการผลิตไฟฟ้าถึงประมาณ 72% (ที่มา: คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน) ซึ่ง ปตท.จะคิดค่าจัดส่งก๊าซกับ กฟผ.และโรงไฟฟ้าอื่นๆ ในราคาคนละอัตรากับก๊าซที่จัดส่งไปยังโรงแยกก๊าซ
กิจการโรงผลิตไฟฟ้าเป็นลูกค้ารายใหญ่ของ ปตท.ที่ต้องการให้ป้อนเชื้อเพลิงคือก๊าซธรรมชาติให้อย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ ซึ่งจุดนี้เองที่เป็นหนึ่งในปมถกเถียงว่าด้วยการเอาเปรียบผู้บริโภคมากเกินควรเพราะ ปตท.ได้กำไรจากค่าส่งก๊าซป้อนโรงไฟฟ้าในอัตราแพงกว่าต้นทุนก๊าซเข้าโรงแยก ขณะที่ กฟผ.นำต้นทุนก๊าซดังกล่าวมาคิดเพิ่มกับกฟน/กฟภ.ซึ่งที่สุดคือประชาชนในขั้นสุดท้าย (ข้อถกเถียงหลักคือก๊าซธรรมชาติถือเป็นทรัพยากรส่วนรวมของชาติที่ควรจะมีไว้เพื่อประโยชน์ส่วนรวมแต่รัฐวิสาหกิจสองหน่วยรวมกันบวกเป็นต้นทุนเพิ่มขึ้นภายใต้ความเห็นชอบจากกลไกควบคุมเจ้าหน้าที่รัฐ ข้อถกเถียงดังกล่าวเริ่มดังขึ้นเรื่อยๆ ในปัจจุบัน)
โครงสร้างการกำกับควบคุมและนโยบายการพลังงานของไทยถูกปรับรื้อครั้งใหญ่ในปี 2544 ต่อเนื่อง 2545 คือนอกจากจะมีการแปรรูป ปตท.เป็นบริษัทมหาชน กระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์แล้ว ยังมีการปฏิรูประบบราชการโดยการตั้งกระทรวงพลังงานขึ้นมา ยุบรวมหน่วยงานต่างๆ ที่กระจายมาไว้ด้วยกัน เช่น สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (สพช.) ซึ่งเป็นมรดกตกทอดมาจากยุคสงครามโลกครั้งที่สอง มาเป็นสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) เป็นต้น กระทรวงนี้ยังมีบทบาทสำคัญในการเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตาม พ.รใบ.ปิโตรเลียม พ.ศ.2514 ซึ่งเป็นหัวใจในการกำกับอนุญาตสัมปทานขุดเจาะสำรวจก๊าซและน้ำมัน นอกเหนือจากควบคุมกิจกรรมด้านก๊าซธรรมชาติจากต้นธารจนถึงการขายปลีกถึงมือผู้บริโภค อย่างเช่นคณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) ที่มีอำนาจตัดสินเรื่องสัดส่วนการเก็บเงินเข้ากองทุนน้ำมัน ก็มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานเป็นประธานและมีสำนักนโยบายและแผนพลังงานหรือ สนพ.เป็นเลขาฯ ซึ่งในทางปฏิบัติกลับไม่ได้แยกขาดจากกิจการน้ำมันยักษ์ใหญ่ ปตท. เลยบุคลากรบางส่วนยังนั่งเป็นกรรมการบอร์ดของกิจการที่ถูกกำกับควบคุม
แม้จะมีการปรับโครงสร้างใหม่กันอย่างไรแต่ ธรรมเนียมของระบบราชการมีบทบาทในรัฐวิสาหกิจในสังกัด ในลักษณะ “บ่อข้าวบ่อน้ำ” ที่เคยเป็นมา เช่น กองทัพอากาศมีบทบาทในการบินไทย กรมการปกครองจะมีบทบาทใน กฟภ.ฯลฯ จึงกลายเป็นว่าข้าราชการสังกัดกระทรวงพลังงานต้องเข้าไปมีบทบาท (และอำนาจวาสนา) ใน ปตท.และบริษัทในเครือทั้งๆ ที่กลไกราชการควรจะวางตัวเองในฐานะ “กำกับและควบคุม” เพื่อปกป้องผลประโยชน์ให้กับประชาชนมากกว่าเพื่อประโยชน์ของผู้ประกอบการ ความสับสนของเรื่องนี้มากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีเอกชนภายนอกเข้ามาถือหุ้น 49% ข้าราชการจะมีข้ออ้างว่ายิ่งต้องเข้าไปนั่งเป็นกรรมการเพื่อการกำกับและปกป้องผลประโยชน์ให้รัฐ แต่ขณะดียวกันก็ได้ประโยชน์ค่าตอบแทนจำนวนมากกว่าเงินเดือนที่ได้รับ เกิดเป็นผลประโยชน์ทับซ้อนและเกิดความแคลงใจว่าที่สุดแล้วข้าราชการจะตัดสินใจเพื่อประโยชน์ของฝ่ายใดกันแน่ ?
กรณีตัวอย่าง นายณอคุณ สิทธิพงศ์ เคยเป็นคณบดีคณะวิศวกรรมศาสตร์ ม.ช. 3 สมัย ก่อนจะโอนย้ายมาสังกัดกระทรวงพลังงานในยุค น.พ.พรหมินทร์ เลิศสุริย์เดช เป็น รมว.กระทรวงพลังงาน วงการเมืองรู้กันดีว่าการโอนย้ายครั้งนั้นเพราะความสนิทสนมกับนักการเมืองสายไทยรักไทย ณอคุณ เป็นบิดาของอดีตนางสาวไทยปี 2545 “น้องหน่อย” ปฏิพร สิทธิพงศ์ ซึ่งหลังจากได้รับตำแหน่งเธอยังเคยปรากฏตัวระหว่างพรรคไทยรักไทยหาเสียง หน่อย-ปฏิพร ได้เป็นผู้ประกาศและผู้ดำเนินรายการของสถานีโทรทัศน์ไอทีวี ยุคนิวัฒน์ บุญทรง กุมบังเหียน หลังการรัฐประหารณอคุณยังอยู่กระทรวงพลังงานและพลาดหวังตำแหน่งปลัดกระทรวงรอบแรกเมื่อพ่ายให้กับ พรชัย รุจิประภา ลูกหม้อสภาพัฒน์ฯ แต่ต่อมา พรชัย ทนแรงเสียดทานภายในกระทรวงที่มากผลประโยชน์แห่งนี้ไม่ได้ ขอย้ายตัวเองไปกระทรวงเล็กกว่าอย่างกระทรวงวิทยาศาสตร์ฯ ทำให้ณอคุณขึ้นรับตำแหน่งปลัดกระทรวงในปี 2553
ณอคุณเลยยื่นใบลาออกจากตำแหน่งประธานบอร์ด ปตท. ในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ วงในทราบดีว่าเพราะรัฐบาลได้ส่งสัญญาณไม่อยากให้ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ไปนั่งในองค์กรที่มีผลประโยชน์ผูกพันจนเกิดครหาได้ แต่ต่อมาเมื่อมีการเปลี่ยนขั้วรัฐบาล ณอคุณ ก็ได้รับการเสนอชื่อกลับมาโดยอ้างว่าไม่มีกฏหมายบังคับห้ามไว้
จะเห็นได้ว่า การที่ข้าราชการระดับสูงในกระทรวงที่มีบทบาทหน้าที่กำกับดูแลและต้องรักษาผลประโยชน์ประชาชนไปรับผลประโยชน์ได้ตำแหน่งจากรัฐวิสาหกิจก่อให้เกิดครหาและความแคลงใจว่าด้วยอำนาจตัดสินใจเพื่อรักษาผลประโยชน์ประชาชนหรือของใครแน่นั้น กลับยังไม่มีบรรทัดฐาน หรือมาตรฐานกำหนดที่ชัดเจน เป็นช่องโหว่รูใหญ่ที่เกิดขึ้นในระบบราชการซึ่งแน่นอนว่าช่องโหว่ดังกล่าวย่อมเอื้อให้กับนักการเมืองด้วยเช่นกันหากนักการเมืองกับข้าราชการรวมหัวกัน
จนกระทั่งได้มีการออกพรบ.การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ.2550 ในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ เพื่อตั้งคณะกรรมการและสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน หรือที่รู้จักกันว่า “เรกูเลเตอร์” เช่นเดียวกับในต่างประเทศ อย่างไรก็ตามดูเหมือนขอบเขตของคณะกรรมการดังกล่าวยังหนักไปด้านไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติเป็นหลัก ยังไม่สามารถก่อให้เกิดความเป็นธรรมดาด้านการแข่งขัน การกำหนดราคาและปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนโดยรวมได้แท้จริง
กิจการปิโตรเลียมและน้ำมันเชื้อเพลิงของไทยเริ่มต้นจากความไม่มี เป็นลูกไล่ของต่างชาติ มีจุดเปลี่ยนครั้งแรกเมื่อมีการตั้ง ปตท.เป็นรัฐวิสาหกิจในฐานะบริษัทน้ำมันแห่งชาติในปี 2522 พร้อมๆ กับเริ่มมีการขุดพบก๊าซและน้ำมันดิบมากขึ้นเรื่อยๆ ตลอด 20 ปีต่อเนื่องจากนั้น เป้าหมายและทิศทางนโยบายพลังงานที่เคยชัดเจนมาโดยตลอดเริ่มแปรเปลี่ยนและขาดทิศทางนับจากการแปรรูป ปตท.เป็นบริษัทมหาชนในตลาดหลักทรัพย์และการตั้งกระทรวงพลังงานในปี 2545 เป็นทิศทางที่ละเลยผลประโยชน์ของชาติและประชาชนมากขึ้นเรื่อยๆ และดูเหมือนจะมุ่งทำให้ ปตท.กลายเป็นธุรกิจเข้มแข็งทำกำไรสูงสุดจนละเลยหลักธรรมาภิบาลด้วยซ้ำไป
