“ธีระชัย” เตือนกฤษฎีกาโยกเงินให้รัฐจ่ายจำนำข้าว ชี้อาจทำให้เกิดผลต่อการเลือกตั้ง

อดีตขุนคลัง “ธีระชัย” เตือนกฤษฎีกา หากโยกเงินข้ามสายพันธุ์เพื่อให้รัฐจ่ายชาวนา การดำเนินการที่มีลักษณะเป็นการซุกประเด็นสำคัญเช่นนี้ ไม่ปกติแน่ ระบุมีการพยายามจะทำให้เกิดผลต่อการเลือกตั้งเข้าข่ายความผิด

นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีต รมว.คลังคนเเรกของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ 1 โพสต์ข้อความในเฟซบุ๊กส่วนตัวระบุว่า เงินกู้จำนำข้าว ประเด็นทางเทคนิคที่ สนง.กฤษฎีกาควรจะนำไปพิจารณา ซึ่งวันนี้มีข่าวในสื่อว่า สนง.กฤษฎีกา มีความเห็นเบื้องต้นว่า การปรับปรุงแผนการบริหารหนี้สาธารณะ ที่คณะกรรมการบริหารหนี้ฯ เสนอ ครม. เมื่อวันที่ 21 มกราคม 2557 นั้น ไม่เป็นภาระผูกพันรัฐบาลในอนาคต

เหตุผลหลักที่ สนง. กฤษฎีกา เห็นดังนี้ เนื่องจากเชื่อคำชี้แจงของรัฐบาลว่า เงินกู้ที่จะโยกจากโครงการคมนาคม ไปใช้ในโครงการจำนำข้าวแทนนั้น ไม่ใช่ “โครงการใหม่” และวงเงินกู้รวมยังอยู่ในกรอบเพดานเดิม โดยลดลงเล็กน้อยประมาณ 5,000 ล้านบาท จาก 3,321,499.76 ล้านบาท เหลือ 3,316,330.84 ล้านบาท

เมื่อกรอบวงเงินรวมไม่ได้เพิ่มสูงขึ้น สนง.กฤษฎีกา จึงเห็นว่าไม่เป็นภาระผูกพันรัฐบาลในอนาคต แต่การดูกรอบวงเงิน เป็นการดูเฉพาะเปลือกไม้ ไม่ได้ดูแก่นใน เป็นการดูเฉพาะในแง่คณิตศาสตร์ ยังไม่ได้คำนึงถึงแง่เศรษฐกิจ สนง.กฤษฎีกา ควรจะพิจารณาประเด็นต่อไปนี้ด้วย เพื่อความครบถ้วน และเพื่อประโยชน์สูงสุดของทางราชการ

ประเด็นที่หนึ่ง ถึงแม้กรอบวงเงินรวมจะมิได้เพิ่มขึ้น แต่การโยกวงเงินกู้จากโครงการคมนาคม ไปเป็นโครงการจำนำข้าวนั้น เป็นการสร้างข้อจำกัดแก่รัฐบาลใหม่

แผนงานลงทุนด้านคมนาคม ที่กระทรวงคมนาคม ได้พิจารณามาแล้วอย่างรอบคอบ และได้ผ่านขั้นตอนพิจารณาของหลายหน่วยงานมาก่อนหน้า มาบัดนี้รัฐบาลใหม่จะถูกจำกัดขีดเส้น จะไม่สามารถดำเนินการโครงการคมนาคมดังกล่าวได้ เพราะเงินกู้ได้ถูกโยกออกไปเสียแล้ว หรือหากรัฐบาลใหม่จะดำเนินการก็จะต้องมีภาระไปหาแหล่งเงินกู้เพิ่มเติม ในจำนวน 1.3 แสนล้าน การโยกวงเงินกู้ดังกล่าวจึงเป็นการรอนสิทธิของรัฐบาลใหม่ ในการดำเนินการโครงการคมนาคมอย่างจัง

ประเด็นที่สอง วงเงินที่กระทรวงการคลังเสนอ ครม. สำหรับโครงการจำนำข้าวนั้น มีลักษณะเป็นวงเงินหมุนเวียนเพื่อรักษาวินัยการเงินการคลัง การกำหนดเป็นวงเงินหมุนเวียน ก็เพื่อเป็นการบังคับให้รัฐบาลต้องเร่งทยอยขายข้าวออกไป เพื่อจะได้มีเงินเข้ามาใช้สำหรับจ่ายให้แก่ชาวนาในรอบต่อๆ ไป การที่คณะกรรมการบริหารหนี้ฯ ซึ่งมีรัฐมนตรีคลังเป็นประธาน เสนอ ครม. โยกวงเงินกู้ดังกล่าว จึงมีผลเป็นการยกเลิกการบังคับให้รัฐบาลต้องเร่งขายข้าวออกไปโดยปริยาย จึงเป็นวิธีการที่ไม่ตรงกับเป้าประสงค์ของการกำหนดวงเงินเดิม ที่ต้องการให้มีลักษณะเป็นวงเงินหมุนเวียน

ประเด็นที่สาม ถึงแม้เกษตรกรที่ถือใบประทวน จะมีฐานะเป็นเจ้าหนี้รัฐบาลอยู่แล้วก็ตาม แต่รัฐบาลใหม่มีทางเลือกเกี่ยวกับโครงการจำนำข้าวหลากหลาย เช่น รัฐบาลใหม่อาจจะต้องการใช้แหล่งเงินจากการขายข้าวเป็นแหล่งเงินหลักไปก่อน แล้วค่อยใช้แหล่งเงินจากการกู้เงิน หรือแหล่งอื่นๆ ในภายหลัง การโยกวงเงินจึงจะมีผลเป็นการรอนสิทธิของรัฐบาลใหม่ จะไม่สามารถปรับเปลี่ยนรายละเอียดวิธีดำเนินการในโครงการจำนำข้าวได้อย่างคล่องตัว

ประเด็นที่สี่ คณะกรรมการบริหารหนี้ฯ มิได้มีมติโยกวงเงินกู้เพียงอย่างเดียว แต่ยังได้มีมติให้รัฐบาลค้ำประกันหนี้ 1.3 แสนล้าน แก่ ธ.ก.ส.อีกด้วย โดยอ้างว่า พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 ให้อำนาจไว้ และคณะกรรมการบริหารหนี้ฯ เพียงแต่รายงานให้ ครม. รับทราบเท่านั้น

ดังนั้น การที่คณะกรรมการดังกล่าวสามารถพิจารณาโยกวงเงินกู้นั้นอาจจะพอเข้าใจได้ แต่การที่คณะกรรมการนี้อ้างว่าสามารถกำหนดให้รัฐบาลต้องเข้าไปค้ำประกันเงินกู้ก้อนใดก้อนหนึ่งควบคู่ไปด้วย โดย ครม.ไม่มีสิทธิที่จะปฏิเสธนั้น ดูชอบกล เพราะทำให้คณะกรรมการนี้ มีอำนาจเหนือครม. การที่คณะกรรมการนี้กำหนดให้ ครม.ต้องเข้าไปค้ำประกันหนี้ จึงไม่แตกต่างจากการที่ ครม. เป็นผู้อนุมัติการค้ำประกันเอง

นอกจากนี้ การที่ ครม. อนุมัติวงเงินโครงการจำนำข้าว 4.1 แสนล้านบาทในปี 2554 นั้น ครม. ได้อนุมัติให้รัฐบาลค้ำประกันเงินกู้ให้แก่ ธ.ก.ส.ไปด้วยพร้อมกัน แต่ในครั้งที่ ครม. พิจารณาวงเงินจำนำข้าว วงเงินที่สอง จำนวน 2.7 แสนล้าน ในเดือนกันยายน 2556 นั้น ครม.มิได้อนุมัติให้รัฐบาลค้ำประกันเงินกู้ให้แก่ ธ.ก.ส. ไปด้วยพร้อมกัน การใช้ช่องทางให้คณะกรรมการบริหารหนี้ฯ เป็นผู้กำหนดภายหลัง ให้รัฐบาลต้องเข้าไปค้ำประกันเงินกู้ จึงเป็นวิธีปฏิบัติสำหรับโครงการจำนำข้าวที่แตกต่างไปจากเดิม นอกจากนี้ มติของคณะกรรมการบริหารหนี้ฯ ได้เกิดขึ้นภายหลังจากที่ได้มีการยุบสภาไปแล้ว

ดังนั้น มติของคณะกรรมการบริหารหนี้ หากสามารถมีผลผูกมัด ครม.จึงต้องถือเป็นการดำเนินการ ที่อยู่ภายใต้บทบัญญัติของมาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญและหากมติของคณะกรรมการดังกล่าว มีผลผูกพันรัฐบาลใหม่ ก็ย่อมเป็นการฝ่าฝืนมาตรา 181 (3)

ประเด็นที่ห้า ต้องพิจารณาด้วยว่ารัฐบาลรักษาการ มีการใช้ทรัพยากรของรัฐ หรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใด ซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้งหรือไม่ อันจะเป็นการฝ่าฝืนมาตรา 181 (4) ต้องยอมรับว่าเกษตรกรจำนวนนับล้านคนที่ถือใบประทวนอยู่นั้นเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

ดังนั้น การหาเงินมาจ่ายแก่เกษตรกรดังกล่าว หากเป็นการดำเนินการที่ไม่ตรงไปตรงมา เพื่อให้มีผลดีทางการเมืองแก่พรรครัฐบาล ก็จะเข้าข่ายมีความผิดได้ กรณีนี้มีการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามปกติธุระ บางประการ

1) มีการโยกวงเงินกู้ จากโครงการพัฒนาคมนาคม ซึ่งเป็นการลงทุนเพื่อสร้างทรัพย์สินของประเทศ เป็นลักษณะรายการในงบดุลของประเทศ ไปเป็นโครงการจำนำข้าว ซึ่งเป็นการใช้จ่ายสิ้นเปลือง เป็นลักษณะรายการในงบกำไรขาดทุนของประเทศ การโยกเงินข้ามสายพันธุ์เช่นนี้ ไม่ใช่เรื่องปกติแน่นอน

2) มีการใช้กระบวนการให้รัฐบาลค้ำประกันเงินกู้ ซ่อนไว้ในมติของคณะกรรมการบริหารหนี้ฯ แทนที่จะเสนอให้ ครม. เป็นผู้พิจารณาอนุมัติอย่างเปิดเผยตามที่เคยปฏิบัติ การดำเนินการที่มีลักษณะเป็นการซุกประเด็นสำคัญเช่นนี้ไม่ใช่เรื่องปกติแน่นอน

“สนง. กฤษฎีกา จึงควรระมัดระวัง และดูให้ดีว่ามีการพยายามจะทำให้เกิดผลต่อการเลือกตั้งหรือไม่”