เปิดคำพิพากษา “รถไฟฟ้าสีส้ม” ศาลชี้ รฟม.แก้หลักเกณฑ์โดยชอบ

สรุปคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ อ572/2565 คดีหมายเลขแดงที่ 168/2566 (คดีหมายเลขดำที่ 2280/2563 ของศาลปกครองกลาง) คดีที่บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) หรือ บีทีเอส ยื่นฟ้องคณะกรรมการคัดเลือกฯ โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์-มีนบุรี (สุวินทวงศ์) การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1-2 กรณีขอให้คณะกรรมการคัดเลือกฯ ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่มีมติแก้ไขเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาผู้ชนะการประเมินของเอกสารการคัดเลือกเอกชนโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม

ศาลปกครองสูงสุดโดยที่ประชุมใหญ่ พิพากษา ดังนี้

1. ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมีอำนาจแก้เกณฑ์การคัดเลือกหรือไม่
- ศาลพิจารณาจากกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พ.ร.บ.ร่วมลงทุน 2562 มาตรา 35 วรรคแรก และมาตรา 38 ประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ ข้อ 4(9) และ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง 2539 มาตรา 39 แล้ว เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมีอำนาจกำหนดข้อสงวนสิทธิ์ตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมีการกำหนดข้อสงวนสิทธิ์ไว้ในประกาศเชิญชวนข้อ 12 และในเอกสาร RFP แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงมีอำนาจแก้ไขเอกสาร RFP ตามข้อสงวนสิทธิ์ที่กำหนดไว้


2. การแก้ไขถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือไม่
- เมื่อมติคณะรัฐมนตรีที่อนุมัติโครงการผูกพันแค่หลักการของโครงการร่วมลงทุนตามพระราชบัญญัติร่วมลงทุน 2556 และพระราชกฤษฎีกาเกี่ยวกับการเสนอเรื่องเข้าคณะรัฐมนตรี โดยไม่ปรากฏว่าจะต้องมีหลักเกณฑ์วิธีการขั้นตอนที่ต้องดำเนินการก่อนการแก้ไขแต่อย่างใด การแก้ไขเอกสารดังกล่าวจึงไม่ต้องเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติอีก อีกทั้งตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ การแก้ไขเอกสารดังกล่าวไม่จำต้องดำเนินการรับฟังความเห็นของภาคเอกชนก่อนดำเนินการ ดังนั้น การแก้ไขเอกสาร RFP จึงเป็นไปตามรูปแบบขั้นตอนของกฎหมายแล้ว

3. การใช้ดุลพินิจในการแก้ไขเอกสารชอบหรือไม่
- ศาลปกครองในฐานะองค์กรตุลาการมีอำนาจตามหลักการถ่วงดุลอำนาจ โดยชี้ขาดข้อพิพาทตามกฎหมาย ตามกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญัติบัญญัติขึ้น โดยไม่สามารถก้าวล่วงไปใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่ฝ่ายนิติบัญัติได้บัญญัติไว้แล้วแต่อย่างใด คงตรวจสอบได้เพียงว่าฝ่ายบริหารหรือฝ่ายตุลาการใช้อำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
- เมื่อคดีนี้มีประเด็น ว่าการแก้ไขเอกสาร RFP ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจึงต้องพิจารณาโดยคำนึงว่าการแก้ไขเป็นไปเพื่อให้บรรลุเป้าประสงค์ของโครงการและมีความโปร่งใสตามพระราชบัญญัติร่วมลงทุนมาตรา 6 หรือไม่ ซึ่งความในมาตราดังกล่าว ไม่ได้กำหนดการใช้อำนาจไว้โดยเฉพาะ แต่เป็นกรณีที่ ฝ่ายนิติบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นแดนอภิสิทธิ์ในการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร จึงต้องพิจารณาว่า การใช้อำนาจดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจโดยอำเภอใจหรือไม่ โดยพิจารณาในประเด็นดังต่อไปนี้

3.1 การพิจารณาแก้ไขเอกสาร RFP ใช้ข้อเท็จจริงที่ไม่ถูกต้องหรือไม่อย่างไร
- เมื่อโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มเป็นการก่อสร้างโครงสร้างใต้ดินและการก่อสร้างอาจกระทบต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน ดังนั้น การแก้ไขเอกสาร RFP โดยกำหนดสัดส่วนทางเทคนิคเพิ่มขึ้นเพื่อให้การก่อสร้างและความปลอดภัยมากขึ้นจึงเป็นการแก้ไขที่ใช้ข้อเท็จจริงที่ถูกต้องแล้ว


3.2 การแก้ไขเอกสารไม่เป็นไปตามหลักการที่ยอมรับโดยทั่วไปหรือไม่
- การแก้ไขเอกสาร RFP โดยกำหนดสัดส่วนการคิดคะแนนเป็นเทคนิค 30 ราคา 70 สัดส่วนทางเทคนิคดังกล่าวเพิ่มขึ้นเพียง 3 คะแนนจาก 100 คะแนนเท่านั้น ซึ่งการคิดคะแนนลักษณะดังกล่าวเคยมีการดำเนินการในโครงการอื่นๆ ในต่างประเทศด้วย ดังนั้น การแก้ไขเอกสารดังกล่าวจึงเป็นไปตามหลักการที่ยอมรับโดยทั่วไปแล้ว

3.3 การแก้ไขเอกสารขัดต่อความเสมอภาคหรือไม่
- เอกสารข้อเสนอไม่จำกัดว่าจะต้องเป็นนิติบุคคลไทยเท่านั้น การแก้ไขเป็นเพียงการแก้ไขการเกณฑ์การคำนวณ และมีสัดส่วนคะแนนเทคนิคที่เพิ่มขึ้นเพียง 3 คะแนนจาก 100 คะแนน การแก้ไขไม่ส่งผลต่อการจัดเตรียมเอกสารการยื่นข้อเสนอแต่อย่างใด อีกทั้งยังมีการขยายระยะเวลาในการจัดเตรียมข้อเสนอด้วย ดังนั้น แก้ไขเอกสาร RFP ได้สัดส่วนแห่ง ความเสมอภาคแล้ว

3.4 การแก้ไขเอกสารได้รับปัจจัยจากส่วนอื่นๆ ภายนอก หรือไม่
- กรณีที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าการแก้ไขเป็นไปตามหนังสือของบริษัท ITD นั้น เมื่อ ข้อเท็จจริงปรากฏว่าหนังสือที่บริษัท ITD ส่งมาเป็นการส่งตามขั้นตอนที่ผู้ถูกฟ้องคดีเปิดรับคำถามจากเอกชน ซึ่งผู้ฟ้องคดีก็ส่งคำถามมาเช่นกัน โดยมีเอกชนส่งคำถามกว่า 400 คำถาม ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองแก้ไขเอกสารโดยไม่ได้แก้ตามหนังสือที่ผู้ฟ้องคดีเสนอก็ไม่ได้ถือว่าเป็นการแก้ตามข้อเสนอของเอกชนรายหนึ่งรายใดอันจะเป็นการเอื้อประโยชน์หรือเป็นการแก้ไขโดยได้รับปัจจัยจากภายนอก


3.5 ประเด็นหนังสือของกรรมการผู้แทนสำนักงบประมาณ

- กรณีที่กรรมการผู้แทนสำนักงบประมาณ แสดงความเห็นในหนังสือว่าการแก้ไขต้องเสนอคณะรัฐมนตรีก่อน ประเด็นนนี้วินิจฉัยไว้ในข้อ 2 แล้วว่า การแก้ไขไม่จำต้องเสนอคณะรัฐมนตรีอนุมัติก่อน

- ส่วนประเด็นเรื่องงบประมาณที่กล่าวอ้างว่า การแก้ไขจะทำให้มีการใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นนั้น ไม่ปรากฏเอกสารพยานหลักฐานใดที่แสดงให้เห็นว่า การแก้ไขเอกสาร RFP จะทำให้รัฐต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นแต่อย่างใด

จากประเด็นวินิจฉัยข้างต้น จึงไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองแก้ไขเอกสารตามอำเภอใจ จึงถือได้ว่าการแก้ไขเอกสารของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบ เป็นไปเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของโครงการและดำเนินการโดยโปร่งใสแล้ว

ดังนั้น เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองแก้ไขเอกสารโดยมีอำนาจตามกฎหมาย ไม่เป็นการแก้ไขขัดต่อรูปแบบขั้นตอนตามกฎหมาย และเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบ ไม่ได้เอื้อประโยชน์ให้ผู้หนึ่งผู้ใด การแก้ไขเอกสารจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่อย่างใด พิพากษายกฟ้อง