หลายหน่วยงาน หนุน-ค้าน “ร่าง กม.คุมยาสูบ” ฉบับกระจายอำนาจสู้ท้องถิ่น “ก.คลัง” หวั่น ค่าปรับตกสู่ อปท.ทำส่วนกลางเสียรายได้

หลายหน่วยงาน หนุน-ค้าน “ร่าง กม.ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ” ฉบับกระจายอำนาจสู้ท้องถิ่น ให้อำนาจผู้บริหารท้องถิ่น ในฐานะเจ้าพนักงาน ปรับโทษไม่สูง พร้อมนำเงินค่าปรับตกเป็นรายได้ของท้องถิ่นเจ้าของพื้นที่ แทนนำเข้าคลัง หลังรัฐให้ถ่ายโอน คุ้มครองสุขภาพผู้ไม่สูบบุหรี่ ด้าน ก.คลัง หวั่นทำรัฐเสียรายได้บางส่วน เฉพาะการจัดทำประมาณการรายได้รัฐบาลสุทธิ จัดทำกรอบรายจ่ายประจำปี

วันนี้ (19 เม.ย.) มีรายงานจากทำเนียบรัฐบาล เปิดเผยว่า เมื่อเร็วๆ นี้่ ที่ประชุมคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ที่มี นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน

เห็นชอบ “ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....” 1 ใน 9 ร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2560

โดยเป็นตามที่คณะอนุกรรมการพัฒนา แก้ไข ปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ได้ทบทวนแก้ไขปรับปรุง ตามคำสั่ง นายวิษณุ ในฐานะประธาน ก.ก.ถ. สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรี

“ให้ขอความเห็นจากกระทรวงการคลัง ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวินัยการเงิน การคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) ในประเด็น กำหนดให้หน่วยงานของรัฐไม่ต้องนำเงินรายได้หรือเงินอื่นใดส่งคลัง”

ทั้งนี้ ก.ก.ถ. เห็นชอบ ในมาตรา 4 วรรคแรก ที่ตราไว้ว่า จาก “บรรดาความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ที่มีโทษปรับสถานเดียว”

ให้คณะกรรมการหรือผู้ซึ่งคณะกรรมการมอบหมายมีอำนาจเปรียบเทียบได้ตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เว้นแต่ความผิดอันเกิดตามมาตรา 67 มาตรา 68 มาตรา 69 และมาตรา 70

ให้เป็นอำนาจของเจ้าพนักงานท้องถิ่น เป็นผู้มีอำนาจเปรียบเทียบ และให้เงินค่าปรับอันเกิดจากการเปรียบเทียบของเจ้าพนักงานท้องถิ่นในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด ให้ตกเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น”

แก้ไขเป็น “บรรดาความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ที่มีโทษปรับสถานเดียว ให้คณะกรรมการ “หรือผู้ซึ่งคณะกรรมการมอบหมาย” มีอำนาจเปรียบเทียบได้ตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เว้นแต่ความผิดอันเกิดตามมาตรา 67 มาตรา 68 มาตรา 69 และมาตรา 70”

“ให้เป็นอำนาจของเจ้าพนักงานท้องถิ่น “หรือผู้ซึ่งคณะกรรมการมอบหมาย” เป็นผู้มีอำนาจเปรียบเทียบ และให้เงินค่าปรับอันเกิดจากการเปรียบเทียบของเจ้าพนักงานท้องถิ่นในเขต อปท.ใด ให้ตกเป็นรายได้ของ อปท.”

ขณะที่หลายหน่วยงานมีความเห็นต่อร่าง พ.ร.บ.ฉบันนี้ เช่น กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เห็นว่า การกำหนดให้อำนาจแต่เฉพาะเจ้าพนักงานท้องถิ่น ซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองและเป็นผู้บริหารของ อปท.เท่านั้นเป็นผู้มีอำนาจเปรียบเทียบปรับ กรณีเกิดการกระทำความผิดตามมาตรา 42 แห่ง พ.ร.บ.ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. 2560 (พ.ร.บ.ปี 60) อาจทำให้เกิดปัญหาการบังคับใช้กฎหมายในพื้นที่ไม่ทั่วถึงตามมาได้

กระทรวงสาธารณสุข มีข้อเสนอแนะ ดังนี้ 1) ตาม พ.ร.บ.ปี 60 ประกอบกับประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง แต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตาม พ.ร.บ.ปี 60 ได้มีการกำหนดให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นในสังกัด อปท.เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตาม พ.ร.บ.ปี 60 ในเขตท้องที่ที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการอยู่แล้ว

2) กรณีอำนาจในการเปรียบเทียบบรรดาความผิดที่มีอัตราโทษปรับสถานเดียวตาม พ.ร.บ.ปี 60 ได้มีการออกระเบียบคณะกรรมการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบแห่งชาติ ว่าด้วยหลักเกณฑ์การเปรียบเทียบปรับตาม พ.ร.บ.ปี 60

“โดยข้อ 5 ของระเบียบกำหนดให้ “ผู้มีอำนาจเปรียบเทียบ” หมายความว่า พนักงานเจ้าหน้าที่ ซึ่งคณะกรรมการมอบหมายให้มีอำนาจเปรียบเทียบได้ ซึ่งเมื่อบทบัญญัติแห่งกฎหมายได้กำหนดไว้แล้ว คณะกรรมการจึงมีอำนาจมอบหมายเป็นการทั่วไปให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นในสังกัด อปท.ผู้ซึ่งได้รับการแต่งตั้งให้เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจในการเปรียบเทียบความผิดที่มีอัตราโทษปรับสถานเดียว ซึ่งรวมถึงความผิดตาม ทั้ง 4 มาตรา ไว้แล้ว

3) เห็นว่าการบัญญัติในลักษณะเช่นนี้อาจเป็นการจำกัดอำนาจของพนักงานเจ้าหน้าที่ไว้เฉพาะกับเจ้าพนักงานท้องถิ่นเท่านั้น ซึ่งอาจทำให้เกิดปัญหาในการบังคับใช้กฎหมายในภาพรวมได้ เนื่องจากความผิดตาม 4 มาตรา เป็นบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสุขภาพของผู้ไม่สูบบุหรี่

พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดอื่นนอกเหนือจากที่สังกัด อปท.สามารถเข้าไปตรวจสอบ พบเห็นหรือได้รับการร้องเรียน ร้องทุกข์ได้เช่นกัน รวมทั้งอาจไม่สอดคล้องกับความมุ่งหมายและเจตนารมณ์ในเรื่องการเปรียบเทียบตาม พ.ร.บ.ปี 60 ที่มุ่งหมายให้พนักงานเจ้าหน้าที่ไม่ว่าจะสังกัดหน่วยงานใด ร่วมมีบทบาทในการบังคับใช้กฎหมายให้สัมฤทธิ์ผลเพื่อคุ้มครองสุขภาพของผู้ไม่สูบบุหรี่ให้มีประสิทธิภาพสูงสุด

4) กรณีเงินที่เกิดจากการเปรียบเทียบ ซึ่งดำเนินการโดยพนักงานเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นในเขต อปท.ใดให้ตกเป็นรายได้ของอปท.นั้น อปท.อาจขอความเห็นชอบหรือทำความตกลงกับกระทรวงการคลังเพื่อให้เงินค่าปรับเป็นรายได้ของ อปท.ได้

ด้าน กระทรวงการคลัง มีข้อเสนอแนะ ดังนี้ 1) ควรมีการกำหนดกระบวนการจัดส่งและรวบรวมข้อมูลรายได้ของ อปท. ให้ชัดเจน เพื่อให้มีการเชื่อมโยงข้อมูลที่มีประสิทธิภาพ ถูกต้อง และรวดเร็ว

รวมถึงพิจารณาด้านความพร้อมในการปฏิบัติงานของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ระบบงานและระบบสารสนเทศต่างๆ ที่เกี่ยวข้องในการเปรียบเทียบปรับและรับเงินค่าปรับและรายได้ค่าปรับสุทธิที่ อปท. จะได้รับด้วย

เนื่องจาก อปท. อาจมีต้นทุนในการดำเนินงานเพิ่มสูงขึ้น เช่น ต้นทุนการเตรียมความพร้อม ระบบงานและบุคลากร ต้นทุนการตรวจสอบการดำเนินงานต่างๆ เป็นต้น

2) ร่างฉบับนี้มีการกำหนดให้ถ่ายโอนอำนาจการเปรียบเทียบปรับในความผิดที่มีอัตราโทษไม่สูง และให้เงินค่าปรับตกเป็นรายได้ของ อปท. ซึ่งเข้าข่ายเป็นการตรากฎหมายที่มีผลผูกพันทรัพย์สินหรือก่อให้เกิดภาระทางการเงินการคลังแก่รัฐตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561

ซึ่งต้องพิจารณาถึงความคุ้มค่า ต้นทุน และประโยชน์ เสถียรภาพ และความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนความยั่งยืนทางการคลังของรัฐประกอบด้วย

“อย่างไรก็ดี การแก้ไขให้เงินค่าปรับอันเกิดจากการเปรียบเทียบของเจ้าพนักงานท้องถิ่นในเขต อปท. ใด ให้ตกเป็นรายได้ของ อปท. นั้น ตามร่างพระราชบัญญัติควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบฯ จะทำให้รัฐสูญเสียรายได้บางส่วนที่ใช้ประกอบการจัดทำงบประมาณการรายได้รัฐบาลสุทธิ สำหรับจัดทำกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี”

ส่วน สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีข้อเสนอแนะ ดังนี้

1) การเปรียบเทียบปรับในความผิดที่มีอัตราโทษไม่สูง และให้เงินค่าปรับตกเป็นรายได้ของ อปท. แต่หากมีโทษสูง จะส่งต่อไปที่คณะกรรมการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบแห่งชาติ ดำเนินการปรับ ซึ่งจะช่วยอำนวยความสะดวกและลดขั้นตอนในการดำเนินงาน ลดปริมาณคดีที่ขึ้นสู่ศาล

อีกทั้งยังเป็นการเพิ่มรายได้ของ อปท. จากเงินค่าปรับ ทำให้สามารถนำเงินไปใช้ในการพัฒนากิจกรรมสาธารณะในพื้นที่ เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนในพื้นที่ รวมทั้งยังช่วยลดควันบุหรี่มือสอง ซึ่งเป็นการส่งเสริมการมีสุขภาพที่ดีในชุมชน ตลอดจนเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองตามหลักการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

2) การให้อำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่นในการเปรียบเทียบปรับผู้กระทำความผิดที่มีอัตราโทษไม่สูงกว่าความผิดลหุโทษ หรือความผิดที่มีโทษปรับสถานเดียวในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสุขภาพผู้ไม่สูบบุหรี่ ต้องใช้ดุลพินิจในการเปรียบเทียบปรับ ซึ่งอาจเกิดความผิดพลาดในการบังคับใช้กฎหมายได้ อาทิ การไม่ใช้ดุลพินิจตามข้อเท็จจริง การใช้ดุลพินิจอย่างบิดเบือนอันเกิดจากความละเลยของเจ้าหน้าที่

ดังนั้น จึงควรมีการกำหนดแนวทางการใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามความจำเป็นและเหมาะสม รวมทั้งให้ความรู้แก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นสำหรับการดำเนินการดังกล่าว เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน