หนึ่งปีกับการขึ้นภาษีบุหรี่ ใครได้ ใครเสีย?

ประเทศไทยถือเป็นหนึ่งในประเทศที่มีความพยายามลดจำนวนผู้สูบบุหรี่มาอย่างต่อเนื่อง ตามเป้าหมายความร่วมมือลดจำนวนผู้สูบบุหรี่ ตามกรอบอนุสัญญาควบคุมยาสูบขององค์การอนามัยโลก (WHO FCTC) ที่ส่งผลต่อสุขภาพโดยตรงของมนุษย์ ซึ่งหนึ่งวิธีการที่ได้รับการยอมรับ และเป็นที่นิยมใช้ทุกประเทศที่เข้าร่วมอนุสัญญาควบคุมยาสูบ คือการใช้มาตรการทางภาษีเข้ามาเพิ่มราคาบุหรี่ ส่งผลให้ผู้สูบบุหรี่มีอำนาจซื้อลดลง และป้องกันการเพิ่มขึ้นของผู้สูบบุหรี่หน้าใหม่

แต่ละประเทศจะมีรูปแบบการเก็บอัตราภาษียาสูบแตกต่างกันออกไป ปัจจุบันประเทศไทยคิดภาษียาสูบ 2 อัตรา ตาม พ.ร.บ.สรรพสามิต 2560 โดยล่าสุดกำหนดให้ อัตราแรก บุหรี่ราคาไม่เกิน 72 บาทต่อซอง จะเสียภาษีในอัตราร้อยละ 25 อัตราที่ 2 บุหรี่ราคาเกิน 72 บาทต่อซอง จะเสียภาษีในอัตราร้อยละ 42 มีผลตั้งแต่ 1 ต.ค. 2564 ซึ่งประเทศไทยนับเป็นประเทศไม่กี่ประเทศในโลกที่คิดภาษียาสูบแบบ 2 อัตราตามกลุ่มราคาบุหรี่ หากมองในแง่ดีรัฐจะได้ประโยชน์จากการเก็บภาษียาสูบในระดับสูงจากบุหรี่ที่มีราคาเกิน 72 บาท ซึ่งเดิมคาดว่าส่วนใหญ่จะเป็นบุหรี่นำเข้าจากต่างประเทศเพิ่มมากขึ้น อีกทั้งยังช่วยให้ผู้สูบบุหรี่หันมาสูบบุหรี่ที่ผลิตในประเทศ และดีที่สุดคือจูงใจให้มีการเลิกสูบบุหรี่ ด้วยกลไกด้านราคา

แต่ในทางปฏิบัติกลับพบว่า โครงสร้างภาษีแบบ 2 อัตราทำให้บุหรี่ต่างประเทศถูกบังคับโดยทางอ้อมให้เข้ามาแข่งขันในระดับเดียวกับบุหรี่ที่ผลิตจากการยาสูบแห่งประเทศไทย (ยสท.) ทำให้ ยสท.เสียส่วนแบ่งทางการตลาดจากที่เคยได้มากกว่าร้อยละ 80 เหลือส่วนแบ่งการตลาดน้อยกว่าร้อยละ 60 ในปี พ.ศ. 2562 และทำให้บุหรี่ส่วนใหญ่ในประเทศเป็นบุหรี่ราคาถูกเกือบทั้งสิ้น แถมมาตรการของรัฐในช่วงขึ้นภาษีที่ผ่านมายังสร้างความปั่นป่วนในตลาดไม่น้อย ทำให้เกิดการเก็งกำไร การขายเกินราคาจน ยสท. ไม่สามารถทำให้ร้านค้าขายบุหรี่ที่เป็นร้านโชห่วยขายบุหรี่ที่ได้รับความนิยมตามราคาที่แนะนำได้โดยส่วนใหญ่ขายเกินจากราคาแนะนำทั้งสิ้น ทำให้รายได้และยอดขายของ ยสท.ไม่เป็นไปตามที่ควรจะเป็น

ในขณะที่ ยสท.มีเงินนำส่งรายได้แผ่นดินรัฐวิสาหกิจในปี 2562 เหลือเพียง 336 ล้านบาท จากรายได้ที่เคยนำส่งรัฐในปี 2560 สูงถึง 6,395 ล้านบาท ซึ่งผลกระทบจากนโยบายภาษียังส่งผลกระทบต่อผลประกอบการของ ยสท.อย่างต่อเนื่อง โดยล่าสุดเมื่อวันที่ 16 ส.ค. 2565 คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติให้การยาสูบแห่งประเทศไทย (ยสท.) กู้เงินจำนวน 1,500 ล้านบาทเพื่อเสริมสภาพคล่องทางการเงิน

ยิ่งไปกว่านั้นยังส่งผลกระทบไปถึงต้นน้ำของการผลิตบุหรี่คือชาวไร่ยาสูบทั้งในภาคเหนือและภาคอีสานกว่า 30,000 ครอบครัวที่ถูกปรับลดโควตาการปลูกยาสูบลงเกือบร้อยละ 50 เป็นเวลา 5 ปีติดต่อกันแล้ว ทำให้รายได้หมุนเวียนในท้องถิ่นหายไปปีละเกือบ 1,000 ล้านบาท โดยได้รับเงินชดเชยในส่วนของกำไรเพียงแค่ 2 ปี ทำให้ชาวไร่ยาสูบประสบความเดือดร้อนจากการที่รายได้ลดลง ไม่พอกับรายจ่ายและปัจจัยการผลิตที่พุ่งสูงขึ้นเป็นที่มาของการเรียกร้องให้มีการจ่ายเงินช่วยเหลือปัจจัยการผลิตจำนวนกว่า 100 ล้านบาทในปีนี้

นอกจากนี้ ตัวเลขอัตราการเก็บภาษียาสูบของกรมสรรพสามิตก่อนที่มีการใช้ภาษียาสูบ 2 อัตรา ในปี 2560 สูงถึง 68,603 ล้านบาท แต่กลับลดลงในปี พ.ศ. 2561 ที่จัดเก็บได้ 68,548 ล้านบาท พ.ศ. 2562 จัดเก็บได้ 67,410 ล้านบาท พ.ศ. 2563 สามารถจัดเก็บภาษียาสูบเหลือ 62,905 ล้านบาท พ.ศ. 2564 จัดเก็บได้ 64,199 ล้านบาท พ.ศ. 2565 จัดเก็บได้ 59,784 ล้านบาท โดยมีแนวโน้มลดลงเรื่อยๆ ทุกปี สวนทางกับอัตราภาษีที่เพิ่มขึ้น

นำมาซึ่งคำถามสำคัญคือเกิดอะไรขึ้นกับ ยสท. ที่เคยมีเงินรายได้นำส่งรัฐสูงที่สุดหน่วยงานหนึ่งของประเทศไทยมาโดยตลอด แต่ในวันนี้ต้องขอกู้เงินมาเสริมสภาพคล่อง ทั้งๆ ที่รายได้ภาษีสรรพสมิตก็ไม่ได้เพิ่มขึ้น


ศ.ดร.อรรถกฤต ปัจฉิมนันท์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ให้ความคิดเห็นเรื่องการจัดเก็บภาษียาสูบของประเทศไทยว่า “นับตั้งแต่นโยบายภาษียาสูบที่ถูกนำมาใช้เมื่อวันที่ 1 ต.ค. 2564 อาจไม่ตอบโจทย์ที่กรมสรรพสามิตตั้งไว้เท่าไหร่ โดยเฉพาะในเรื่องของผลกระทบต่อ ยสท. เพราะตั้งแต่มีการใช้ภาษีมูลค่า 2 อัตราในปี 2560 อุตสาหกรรมยาสูบมีความสามารถในการทำกำไรที่ต่ำมาก

โดยในปี 2561-2564 ยสท.มีอัตรากำไรแค่ร้อยละ 1-2 ของรายได้ จากเดิมก่อนปี 2560 อัตราทำกำไรอยู่ที่ร้อยละ 14 ในขณะที่บุหรี่ต่างประเทศก็มีอัตรากำไรเพียงร้อยละ 2-3

ข้อมูลข้างต้นแสดงให้เห็นว่า โครงสร้างภาษี 2 อัตราได้ส่งผลกระทบต่อความสามารถในการทำกำไรของอุตสาหกรรมยาสูบอย่างหนัก ทั้งที่รายได้รัฐที่ได้จากอุตสาหกรรมยาสูบในทุกรูปแบบควรจะเพิ่มแต่กลับไม่ได้เพิ่มขึ้น ในขณะที่การควบคุมการบริโภคยาสูบในภาพรวม ก็มีความท้าทายในด้านสินค้าทดแทนราคาถูกที่มีการขยายตัวอย่างต่อเนื่อง

จึงขอเสนอให้มีการรวมภาษีเป็นอัตราเดียว ที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจและกำลังซื้อของผู้บริโภค เพื่อให้ประเทศไทยมีโครงสร้างภาษีที่มีประสิทธิภาพเหมือนตัวอย่างที่ดีในต่างประเทศ การรวมภาษีเป็นอัตราเดียวจะดีต่อการดำเนินงานของ ยสท. โดยจะช่วยลดการแข่งขันด้านราคาที่เกิดจากการกระจุกตัว เกือบทั้งตลาดที่ราคา 66-72 บาทต่อซอง และยังช่วยลดภาระภาษีที่สูงจนเกินไปได้ จนสามารถมีกำไรพอเลี้ยงตัวเอง และช่วยเหลือชาวไร่ยาสูบในสังกัดได้อย่างยั่งยืน”

ในขณะที่ตัวเลขสำคัญที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการขายบุหรี่คือจำนวนผู้สูบบุหรี่ จากรายงานสถานการณ์พฤติกรรมการสูบบุหรี่ของประเทศไทย พ.ศ. 2564 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติระบุว่าตั้งแต่ปี พ.ศ. 2560-2564 จำนวนผู้สูบบุหรี่ในประเทศไทยมีอัตราลดลงร้อยละ 7.5 เมื่อนำมาเทียบกับรายได้การจัดเก็บภาษียาสูบของกรมสรรพสามิต กับ ยสท. จะเห็นได้ว่าไม่มีความสอดคล้องไปด้วยกัน เพราะฐานรายได้จากการจัดเก็บภาษียาสูบทั้งๆ ที่มีการปรับขึ้นอัตราภาษีสูงมากจนราคาบุหรี่ราคาถูกของ ยสท.เพิ่มขึ้นจากซองละ 40 บาท เป็นซองละ 63 บาท ลดลง และ ยสท.ก็ทำกำไรได้น้อยลง มากกว่าจำนวนผู้สูบบุหรี่ที่หายไปจากตลาด


สาเหตุหลักของปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นอาจมีได้หลายสาเหตุ อาทิ การเพิ่มขึ้นของบุหรี่เถื่อนที่ไม่ได้เสียภาษีเข้ารัฐ ทำให้มีราคาถูกกว่าบุหรี่ ยสท. 2-3 เท่าตัว แน่นอนเมื่อราคาบุหรี่ ยสท.แพงขึ้นจนเกินกำลังซื้อของประชาชน ยิ่งเพิ่มแรงจูงใจให้คนหันมาสูบบุหรี่เถื่อนเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในภาวะกำลังซื้อได้รับผลกระทบจากเศรษฐกิจที่อยู่ในช่วงฟื้นฟู การแข่งขันราคาในตลาดบุหรี่ราคาถูกที่เสียภาษีในอัตราที่น้อยกว่าที่รุนแรงขึ้นระหว่าง ยสท. กับผู้นำเข้า ก็ส่งผลให้มีผู้สูบบุหรี่เปลี่ยนไปสูบบุหรี่ต่างประเทศมากขึ้น เพราะขายราคาไม่ต่างจากบุหรี่ในประเทศมากนัก ประกอบกับความนิยมในการใช้บุหรี่ไฟฟ้าที่เพิ่มมากขึ้นตามตลาดยาสูบโลก ที่แม้บุหรี่ไฟฟ้าจะยังคงผิดกฎหมายไทย แต่ก็สามารถหาซื้อได้ง่ายดายตามช่องทางออนไลน์ต่างๆ โดยมีราคาไม่แพงจนสามารถเข้ามาเป็นทางเลือกแข่งขันกับบุหรี่ของ ยสท.ได้โดยไม่ต้องเสียภาษีแต่อย่างใด ส่งผลให้รัฐสูญเสียรายได้มหาศาลทั้งๆ ที่การบริโภคยาสูบโดยรวมไม่ได้ลดลงเท่าใด

ปัญหานี้หากเรามองต่างประเทศที่มีความใกล้เคียงกับประเทศไทย ประสบความสำเร็จในการเพิ่มภาษียาสูบ และมีจำนวนผู้สูบบุหรี่ลดลงตามเป้าที่ตั้งไว้ ฟิลิปปินส์ คือหนึ่งตัวอย่างที่ประสบความสำเร็จในการลดปริมาณคนสูบบุหรี่ จากการปฏิรูปยาสูบในปี พ.ศ. 2555 ก่อนหน้าการปฏิรูปยาสูบ ฟิลิปปินส์เคยใช้อัตราภาษียาสูบชิกาแรต จากระบบ 4 อัตรา (คิดจากฐานราคาขายปลีกต่อซองคล้ายประเทศไทย แต่แบ่งราคาเป็น 4 ระดับ) ปรับเปลี่ยนมาเป็น 2 อัตราเหมือนของประเทศไทยในปัจจุบัน ในปี พ.ศ. 2556 และปรับมาเหลือเพียงอัตราเดียวในปี พ.ศ. 2560 ในขณะเดียวกันก็ส่งผลให้ผู้สูบบุหรี่ที่มีอายุตั้งแต่ 15 ปีขึ้นไปที่มีอยู่ร้อยละ 28.3 เหลือเพียงร้อยละ 22.7 หายไปร้อยละ 5.6 หรือลดลงเป็นจำนวน 1 ล้านคน ภายในเวลา 2 ปีเท่านั้น

เมื่อเทียบช่วงเวลาระหว่างที่ฟิลิปปินส์ ใช้ระบบภาษี 4 อัตรา มาเป็นระบบภาษี 2 อัตรา และเปลี่ยนมาใช้ระบบภาษีอัตราเดียว พบว่าความสามารถในการจัดเก็บรายได้จากภาษียาสูบเพิ่มขึ้นดังต่อไปนี้ รายได้สูงสุดของระบบภาษี 4 อัตราอยู่ที่ 32,942 ล้านเปโซ ในปี พ.ศ. 2555 ส่วนรายได้สูงสุดจาก ระบบภาษี 2 อัตราอยู่ที่ 99,505 ล้านเปโซ และสุดท้ายรายได้จาก ระบบภาษีอัตราเดียว อยู่ที่ 147,400 ล้านเปโซ ในปี พ.ศ. 2562 ซึ่งจะเห็นได้ว่าความสามารถในการจัดเก็บภาษีอัตราเดียวของฟิลิปปินส์นั้นมีประสิทธิภาพสูงกว่า ระบบภาษี 4 อัตรา และระบบภาษี 2 อัตราอย่างมาก มีรายได้เข้ารัฐเพิ่มขึ้นเท่าตัวในขณะที่จำนวนผู้สูบยังลดลงต่อเนื่อง และผลจากการปรับภาษีมาเป็นอัตราเดียวในปี พ.ศ. 2560 ส่งผลให้ภาษีสรรพสามิตยาสูบเป็นแหล่งรายได้อันดับหนึ่งของประเทศฟิลิปปินส์ คิดเป็นร้อยละ 54.8 ของแหล่งรายได้ภาษีสรรพสามิตทั้งหมดในปี พ.ศ. 2562

ดังนั้น การจัดเก็บภาษีในอัตราเดียวอย่างเท่าเทียมกันนอกจากจะช่วยทำให้ลดการแข่งขันด้านราคาระหว่างบุหรี่ที่ผลิตในประเทศกับบุหรี่นำเข้าจากต่างประเทศ ยังจะช่วยเพิ่มศักยภาพการสร้างรายได้ภาษีให้ภาครัฐ ตามตัวอย่างที่ดีที่กล่าวไว้ข้างต้น นอกจากนี้ น่าจะช่วยให้เหลือเกษตรกรชาวไร่ยาสูบให้มีรายได้และอาชีพทำกินต่อไป โดยไม่กระทบต่อเป้าหมายด้านการส่งเสริมสุขภาพที่ดีของประชาชน และรัฐยังคงมีรายได้จากอัตราภาษียาสูบที่เพิ่มขึ้นทุกปี ดีกว่าปล่อยให้อยู่ในสภาพที่รัฐก็เสียรายได้ ยสท. ก็แข่งขันไม่ได้ ชาวไร่ก็เดือดร้อน ผู้ประกอบการกำไรหด ดังนั้นน่าจะถึงเวลาทบทวนระบบภาษี 2 อัตราได้แล้วแล้วจากบทเรียนที่ผ่านมาและมุ่งหน้าไปสู่ภาษีอัตราเดียวตามมติคณะรัฐมนตรีก่อนที่จะแก้ไขอะไรไม่ทันและเกิดความเสียหายต่อรัฐยิ่งไปกว่านี้