รถไฟความเร็วสูง 3 สนามบิน
ถึงทางแยกสุดท้าย
'แก้สัญญา' หรือ 'ยุติโครงการ'
โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ดอนเมือง–สุวรรณภูมิ–อู่ตะเภา มูลค่าการลงทุนกว่า 224,544 ล้านบาท กำลังเดินมาถึงจุดหัวเลี้ยวหัวต่อครั้งสำคัญที่สุดนับตั้งแต่มีการลงนามสัญญาร่วมลงทุนระหว่างการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) กับบริษัท เอเชีย เอราวัน จำกัด ในกลุ่มซีพี เมื่อวันที่ 22 ธันวาคม 2561 เพราะหลังจากลากยาวมาเกือบ 8 ปี โครงการซึ่งถูกยกให้เป็น "เพชรเม็ดงาม" ของการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) กำลังเผชิญความเป็นไปได้ว่าอาจเดินหน้าต่อไม่ได้
สัญญาณดังกล่าวชัดเจนขึ้นภายหลังการประชุมร่วมระหว่าง รฟท. สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.) และบริษัท เอเชีย เอราวัน จำกัด เมื่อวันที่ 29 มิถุนายน ซึ่งได้ข้อสรุปเบื้องต้นตรงกันว่า หากภาครัฐไม่เห็นชอบให้มีการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุน เอกชนอาจไม่สามารถดำเนินโครงการต่อไปได้
ประเด็นนี้ได้รับการยืนยันจากนายอนันต์ โพธิ์นิ่มแดง ผู้ว่าการ รฟท. ที่ระบุว่า ผู้รับสัมปทานได้แจ้งต่อที่ประชุมอย่างชัดเจนว่า ปัญหาหลักในเวลานี้คือสถาบันการเงินไม่อนุมัติสินเชื่อ เนื่องจากประเมินว่าความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโครงการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมอย่างมีนัยสำคัญ ภายหลังเกิดวิกฤตโควิด-19 และพฤติกรรมการเดินทางของประชาชนเปลี่ยนไป ส่งผลให้ประมาณการจำนวนผู้โดยสารลดลงจากสมมติฐานเดิมที่ใช้ในการประมูล
เมื่อรายได้ในอนาคตถูกประเมินใหม่ ความเสี่ยงของโครงการก็เพิ่มขึ้นตามไปด้วย จนทำให้สถาบันการเงินไม่พร้อมปล่อยกู้ ซึ่งถือเป็นปัญหาใหญ่ของโครงการรูปแบบการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (PPP) ที่ต้องพึ่งพาเงินกู้จากภาคการเงินเป็นแหล่งเงินลงทุนหลัก หากไม่สามารถเข้าถึงแหล่งทุนได้ โครงการก็แทบไม่มีโอกาสเดินหน้าก่อสร้างได้ตามแผน
จากสถานการณ์ดังกล่าว ขณะนี้มีทางเลือกอยู่เพียง 2 แนวทางที่จะเสนอให้คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (บอร์ด EEC) พิจารณา ได้แก่ 1.เห็นชอบให้แก้ไขสัญญาร่วมลงทุนตามแนวทางที่เคยผ่านความเห็นชอบจากบอร์ด EEC และสำนักงานอัยการสูงสุดแล้ว ก่อนเสนอคณะรัฐมนตรีอนุมัติต่อไป หรือ 2.ไม่เห็นชอบให้แก้ไขสัญญา ซึ่งจะนำไปสู่กระบวนการสิ้นสุดสัญญาร่วมลงทุน และเปิดการเจรจาระหว่างภาครัฐกับเอกชนเพื่อกำหนดรายละเอียดของการยุติโครงการตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในสัญญา
แม้จะดูเหมือนมีเพียงสองทางเลือก แต่ในทางปฏิบัติ ทั้งสองทางล้วนมีต้นทุนที่ต้องจ่าย หากรัฐบาลเลือกแก้ไขสัญญา ก็จะเผชิญแรงกดดันจากสังคมและคำถามเรื่องการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขหลังการประมูล ว่าจะกระทบต่อหลักการแข่งขันอย่างเป็นธรรมหรือไม่ รวมถึงจะสร้างบรรทัดฐานใหม่ให้โครงการที่มีลักษณะของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชนหรือไม่ แต่หากไม่แก้ไขสัญญา ความเสี่ยงที่โครงการจะต้องยุติก็มีสูงขึ้นอย่างมาก เพราะในเมื่อผู้รับสัมปทานไม่สามารถหาแหล่งเงินทุนได้ การก่อสร้างก็แทบไม่มีทางเกิดขึ้นได้จริง
ท่าทีของรัฐบาลที่ผ่านมาเองก็ยังสะท้อนความไม่ชัดเจนในเรื่องนี้ โดยก่อนหน้านี้นายพิพัฒน์ รัชกิจประการ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม เคยประกาศจุดยืนชัดว่าจะไม่แก้ไขสัญญาร่วมลงทุน ส่งผลให้เกิดแรงกระเพื่อมทางการเมือง และท้ายที่สุดนายพิพัฒน์ก็ถูกลดบทบาทจากภารกิจด้านการพัฒนาเศรษฐกิจภาคตะวันออก
สถานการณ์ที่เกิดขึ้นจึงสะท้อนให้เห็นว่า เรื่องนี้ไม่ได้เป็นเพียงปัญหาของโครงการก่อสร้างเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวพันกับนโยบายการลงทุน ความเชื่อมั่นของภาคเอกชน และการตัดสินใจเชิงนโยบายของรัฐบาลโดยตรง ทั้งนี้ หากประเมินจากเงื่อนไขทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน ต้องยอมรับว่าโอกาสที่โครงการจะเดินหน้าต่อได้ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะโจทย์สำคัญไม่ได้อยู่ที่ความพร้อมของผู้รับสัมปทานเพียงฝ่ายเดียว แต่อยู่ที่ความเชื่อมั่นของสถาบันการเงิน ซึ่งเป็นผู้ถือกุญแจสำคัญในการปล่อยสินเชื่อ เมื่อธนาคารมองว่าความเสี่ยงสูงกว่าผลตอบแทน การระดมทุนก็ย่อมเป็นไปได้ยาก
ด้วยเหตุนี้ ความเป็นไปได้ที่สัญญาจะต้องยุติลงจึงเริ่มมีน้ำหนักมากขึ้นกว่าที่ผ่านมา
อย่างไรก็ตาม การยกเลิกสัญญาโครงการนี้ไม่ได้ง่ายเหมือนการยกเลิกสัญญาทางธุรกิจทั่วไป เพราะสัญญาร่วมลงทุนดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ภายใต้หลักกฎหมายมหาชน การบอกเลิกสัญญาจึงไม่สามารถทำได้โดยฝ่ายเอกชนเพียงฝ่ายเดียว แต่ต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด และหากเกิดข้อพิพาท ก็จำเป็นต้องให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด
ยิ่งไปกว่านั้น หากท้ายที่สุดโครงการต้องยุติลงจริง ยังมีประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาต่อ คือ การกำหนดความรับผิดชอบของแต่ละฝ่าย ทั้งในส่วนของค่าเสียหาย การชดเชย และภาระผูกพันตามสัญญา ซึ่งอาจกลายเป็นข้อพิพาทที่ใช้เวลายาวนานกว่าจะได้ข้อยุติ
ทั้งหมดนี้ทำให้การตัดสินใจของบอร์ด EEC ในครั้งต่อไป จึงไม่ได้เป็นเพียงการเลือกว่าจะ "แก้" หรือ "ไม่แก้" สัญญาเท่านั้น แต่เป็นการกำหนดอนาคตของหนึ่งในโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญที่สุดของประเทศ ว่าจะยังมีโอกาสเดินหน้าต่อ หรือจะต้องปิดฉากลงพร้อมกับคำถามว่า บทเรียนราคา 224,544 ล้านบาทครั้งนี้ ใครควรเป็นผู้รับผิดชอบ และรัฐบาลจะเลือกทางออกอย่างไรเพื่อรักษาทั้งผลประโยชน์ของรัฐและความเชื่อมั่นของนักลงทุนในระยะยาว
